संघीयता कार्यान्वयनमा प्रतिबद्धता आवश्यक

नेपाल संघीय लोकतान्त्रिक गणतान्त्रिक व्यवस्था कार्यान्वयनको अवस्थामा छ। नेपालको संविधान २०७२ ले राज्य पुनःसंरचनाका सन्दर्भमा संघीयतालाई स्वीकार गरेको छ र तीन तहको सरकारको परिकल्पना गरेको छ। तीनै तहको निर्वाचन सम्पन्न भएर संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू गठन भई सञ्चालनमा छन्। अब संघीयता अनुकूलका यी संरचना कार्यान्वयनका लागि सरोकारवालाहरूको भूमिका महत्वपूर्ण छ। यस्ता सरोकारवालामा जनप्रतिनिधि, राजनीतिक दल र कार्यकर्ता, कर्मचारी, नागरिक समाज आदि मुख्य हुन्। सर्वाधिक महत्वपूर्ण सरोकारवाला त जनता स्वयं हुन्। नेपालको संविधान (२०७२) नेपाली जनताबाट धेरै अपेक्षा राखेर जारी भएको संविधान हो। यो संविधान कार्यान्वयनमा आएसँगै सामन्ती र एकात्मक व्यवस्थाको अन्त्य, विकसित योजना र कार्यान्वयन (गाउँ–गाउँमा सिंहदरबार), पहिचान, समावेशीकरण र आत्मसम्मान, राजनीतिक स्थिरता तथा आर्थिक समृद्धिको ढोका खुलेको छ।

जबसम्म जनताले संविधानमा उल्लेखित प्रतिबद्धताहरु ब्यवहारमा अनुभूत गर्न सक्दैनन् र अपेक्षाहरू पूरा भएको महसुस गर्न सक्दैनन् त्यसले निराशा निम्त्याउनेछ र मुलुक सम्भावित रुपमा विवाद एवं द्वन्द्वमा फस्ने संभावना प्रबल हुन्छ। तसर्थ संविधानको मर्म अनुसार कार्यान्वयन गर्नु नै नेपालको एक मात्र विकल्प हो। जबसम्म संविधानको कार्यान्वयन सही दिशामा हुँदैन, अन्य सबै लाभहरू अल्पकालीन मात्र हुन्छन्।

नेपालका राजनीतिक दलहरु, सरकारी संयन्त्र, विकासका साझेदारहरु एवं आम नागरिकहरुले रणनीतिक रुपमा यो महत्त्वपूर्ण राजनीतिक एजेन्डामा समर्थन गर्नुपर्छ र कार्यान्वयनमा इमानदार सहयोग गर्नुपर्छ। यस्तो सहयोग रणनीति मार्फत एसडीसीले हस्तक्षेपको क्षेत्र/क्षेत्र होसियारी साथ छनोट गर्छ र एफएसबीलाई बलियो बनाउने र अन्ततः संविधानको कार्यान्वयन गर्ने दृष्टिकोण लागु गर्छ। संघीयता कार्यान्वयन पक्षमा सबै सरोकारवालाहरुले आ-आफ्नो क्षेत्रबाट इमानदारीपूर्वक भूमिका निर्वाह गर्नु आवश्यक छ।

संघीयता कार्यान्वयन पक्षमा सबै सरोकारवालाहरुले आ-आफ्नो क्षेत्रबाट इमानदारीपूर्वक भूमिका निर्वाह गर्नु आवश्यक छ भनेको के हो ? यसका विविध पक्ष छन्।

संघीयता कार्यान्वयनमा सघाउने परियोजनाहरु सञ्चालन गर्नुपर्छः संविधानले सरकारका तीन वटा क्षेत्र (अनुसूची ५,६ र ८) मा राज्य शक्ति बाँडफाँट गरेको छ। त्यसैले यो सबैभन्दा तार्किक छ कि संवैधानिक जनादेश निहित रहेको ठाउँमा परियोजनाहरु सञ्चालन गर्नुपर्छ। यो विषयमा निर्णय गर्न नेपालको संविधान (२०७२), संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको व्यवस्था गरिएको विशेष र समवर्ती अधिकारहरूको सूचीको विस्तृतीकरण (अनबन्डलिङ रिपोर्ट) स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ पर्याप्त छन्। यदि यी कानुनी दस्तावेजहरु पर्याप्त भएनन् भने पनि संघीयता कार्यान्वयन परियोजना सञ्चालन गर्न संवैधानिक आदेश, नियम, नियमावली तथा निर्देशिकाहरु बनाएर पनि सञ्चालन गर्ने प्रावधानहरु रहेको हुँदा, यी व्यवस्थाहरुमार्फत परियोजनाहरु प्रादेशिक एवं स्थानीयस्तरमा सञ्चालन गर्नुपर्छ।

संघीयता कार्यान्वयन राजनीतिक मुद्दा पनि हो। प्रदेश संरचना नेपालको संघीयताको प्रमुख इन्जिन हो। अन्तरसरकारी सहयोग प्रवर्द्धन र प्रदेशले क्षेत्रीय द्वन्द्व र पहिचानका मुद्दाहरूलाई अझ प्रभावकारी रुपमा निकटता र एकरूपताका साथ सम्बोधन गर्न सक्छ। प्रादेशिक नीतिहरूले संघीयता कार्यान्वयनलाई सबैभन्दा प्रत्यक्ष असर गर्छ। संघीयता कार्यान्वयनको अर्को महत्वपूर्ण पाटो भनेको आर्थिक कारण: स्केल मामिलाहरूको अर्थतन्त्र (जस्तै बजार) र पी.जी. बाट स्थानीय तहलाई सशर्त अनुदानले एल.जी. मा स्रोतको अन्तरलाई भर्छ।

संस्थागत संरचनाः संविधान बमोजिम निर्णय गर्ने र कार्यान्वयन गर्ने अधिकार सम्बन्धित क्षेत्रको हो तसर्थ, परियोजनाको संचालन समिति र कार्यान्वयन (समन्वय/समर्थन) एकाइहरू सही क्षेत्रमा स्थापना गरिनुपर्छ। संचालन समितिको नेतृत्व निर्वाचित राजनीतिक प्रतिनिधि (प्रदेश मन्त्री वा स्थानीय तहका मेयर/अध्यक्ष) ले गर्नुपर्छ किनभने लोकतान्त्रिक प्रणालीमा निर्वाचित प्रतिनिधि (मेयर/मन्त्री) लाई जनताको जनादेश हुन्छ र उनीहरूले गरेका वाचाहरू पूरा गर्न जनताप्रति जवाफदेही हुन्छन्।यसको प्रकृति अनुसार कर्मचारीहरु परिवर्तन निर्माताहरु होइनन्। कर्मचारीहरु जोखिम व्यहोर्ने वर्गका व्यक्तिहरु होइनन्। उनीहरुको चरित्र भनेको यथास्थितिमा काम गर्ने हो। विशेषगरी नेपालको सन्दर्भमा जहाँ कर्मचारीतन्त्रले अपेक्षाकृत सानो अवधिमा यति धेरै राजनीतिक परिवर्तन देखेको छ। राजाको सेवा गर्ने कर्मचारीहरु अझै पनि संघीयताको कार्यान्वयन गर्ने तहमा छन्। कर्मचारी वर्ग जोखिम विरुद्ध हुन्छ। निर्वाचित राजनीतिक प्रतिनिधिहरुले केही जोखिम लिएर परिवर्तनको लागि काम गर्न सक्छन्। यदि कसैले संघीयता अतिक्रमणका विरुद्ध आवाज उठाउन सक्छ भने ती व्यक्तिहरु राजनीतिज्ञहरु नै हुन्। संघीय निजामती सेवाबाट सरुवा/समायोजित भएका सरकारी कर्मचारीहरूको लागि, पदानुक्रमले यसलाई एकहदसम्म अप्ठेरो परिस्थिति सृजना गरेको छ।

नीतिको निरन्तरता र संस्थागत स्मृतिका लागि कर्मचारीतन्त्रभन्दा निर्वाचित प्रतिनिधि बढी भरपर्दो हुन्छ। सोही लाइनमा परियोजना कार्यान्वयन गर्दा राजनीतिक नेतृत्वसँग बढी भरपर्नु किनभने यसले राजनीतिक जवाफदेहिता सुनिश्चित गर्दछ र सेवा प्रवाहलाई सुदृढ गर्दछ साथै सिकाइलाई संस्थागत र दस्तावेजीकरण गर्न मद्दत गर्दछ।

कोष प्रवाहः संघीयता कार्यान्वयनको अर्को महत्वपूर्ण पाटो भनेको कोष प्रवाह हो। संघीय संरचनाको आधारभूत पक्ष वित्तीय संघीयता हो। (वित्तीय संघीयता) भन्नाले संघीय प्रणाली अपनाएका देशको विभिन्न तहका संघीय इकाईबीचको वित्तीय सम्बन्ध भन्ने बुझिन्छ।  संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको लागि आवश्यक पर्ने स्रोतहरुको पहिचान बाँडफाँट, खर्च, सोको अभिलेख, लेखा परीक्षण र स्थानीय, प्रदेश  र संघको संचितकोषको व्यवस्थापन कार्यको समष्टिलाई वित्तीय संघीयताको रुपमा बुझिन्छ।नेपालको संविधानबमोजिम तीन तहका सरकारका अधिकारहरुको प्रयोग र संचालनको लागि स्रोतको व्यवस्थापन गर्न र खर्च व्यवस्थापन गर्न तीनै वटा तहले आ­–आफ्नो अधिकार क्षेत्रको सन्दर्भमा कानुन बनाउने, बजेट ल्याउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र कार्यान्वयन गर्नुको साथै मौजुदा प्राकृतिक स्रोतको उपयोग र सोको समन्यायिक वितरण गरी लाभ प्राप्त गर्नुपर्छ।तीन तहको सरकारको अधिकार क्षेत्रहरुको बारेमा संविधानले गरेका व्यवस्थाहरुमा स्पष्ट रुपमा उल्लेख गरिएका अधिकार क्षेत्रहरु बाहेक एक वा एकभन्दा बढी तहहरुका  साझा अधिकारहरुको प्रयोग र तिनको कार्यान्वयनको लागि तयार गर्नुपर्ने कानुनहरु समयमा बनाई कार्यान्वयनमा ल्याउन नसकेको कारण अहिले संघीयता कार्यान्वयन र विशेषगरी वित्तीय संघीयताको विषय जटिल र पेचिलो बनेको छ।

नेपाल सरकारको वैदेशिक सहायता नीतिले यस क्रममा आफ्नो प्राथमिकतालाई कोष प्रवाहमा बजेट सहायता, क्षेत्रगत सहायता, कार्यक्रम कोष र परियोजना कोष गरी चार किसिमले रेखांकित गरेको छ। सरकारले वैदेशिक सहायतालाई सरकारी बजेटमा रातो किताबमा राख्ने र रकम पनि सरकारी कोषमै दाखिला गर्नुपर्ने (अर्थात् अनबजेट अनट्रेजरी फन्डिङ मोडालिटी) रुचाउँछ।

वैदेशिक अनुदान संघीय कोषमार्फत प्रवाह गरिन्छ र प्रदेश र स्थानीय तहलाई सशर्त अनुदानको रूपमा जान्छ। परियोजना कार्यान्वयन कोषले बजेट र अनट्रेजरी मोडालिटीलाई अपनाउँदा ट्रेजरी मोडालिटीमा राष्ट्रिय प्रणालीभित्रका मुद्दाहरू बुझ्ने अवसर प्रदान गर्दछ र सुधारको महत्वपूर्ण क्षेत्रहरू पहिचान गर्न मद्दत गर्दछ। यसले अक्रा र बुसान जस्ता सहायता प्रभावकारिता सम्बन्धी अन्तर्राष्ट्रिय सम्मेलनहरूप्रति जवाफदेहिता समेत सुनिश्चित गर्छ। सरकारको चासो यस मोडालिटीमा भएकोले सरकारसँगको वार्तालाई सजिलो बनाउँछ तर सरकारको खर्च गर्ने प्रवृत्ति र संरचनाका कारणले समयमा सम्पन्न नहुने समस्या देखिएकोले सरकारी बजेटमा अर्थात् रातो किताबमा देखाउने तर कार्यान्वयन गर्ने निकायले सोझै खर्च गर्ने (अर्थात अनबजेट अफट्रेजरी फन्डिङ मोडालिटी) मिश्रित प्रणाली अपनाउन सक्ने नीति बनाउनुपर्छ। अनबजेट अफ ट्रेजरी मोडालिटी मुख्यतया प्रशासनिक लागत र प्राविधिक सहयोगको लागतको लागि पालना गर्नुपर्छ।

कार्य जिम्मेवारी अनुसार माथिबाट तल हुने गरेको वित्तीय हस्तान्तरणमा समपूरक अनुदान – विभिन्न तहका सरकारले राष्ट्रिय विकासका लक्ष्य अनुरुपका कार्य गर्नका लागि आवश्यक स्रोतको परिपूर्ति गर्नुपर्ने; समानीकरण अनुदान – सबै प्रदेश र स्थानीय सरकारको स्रोत समान नहुने हुँदा यस्तो अनुदान उपलब्ध गराउनुपर्ने; विशेष अनुदान – विशिष्ट प्रयोजनका लागि स्थानीय विशेष वा प्रादेशिक विशेष सरकारलाई अनुदान उपलब्ध गराउनुपर्ने; र निशर्त अनुदान – प्रादेशिक र स्थानीय तहको प्रशासनिक खर्च व्यवस्थापनका लागि अनुदान उपलब्ध गराउनुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ। यो व्यवस्था संविधानमा उल्लेख गरिएको छैन। यसलाई या त कानुनमा व्यवस्था गर्ने या विशेष अनुदानको एउटा परिभाषामा राख्‍नु उपयुक्त हुन्छ। तर, यी सबै अनुदान उपलब्ध गराउँदा राजस्व संकलनको प्रयास (रेभेन्यू इफोर्ट) मा नकारात्मक असर पर्न नदिने व्यवस्था गर्नुपर्छ।

व्यवस्थामा सुधारः नेपालको राज्य व्यवस्थामा सुधार भनेको संघीयता नै सबैभन्दा ठूलो सुधार हो। यसलाई राम्रोसँग सञ्चालन गर्न थप सुधार आवश्यक छ। अहिलेको समय भनेको यो सुधार ल्याउनको लागि सही समय हो। प्रारम्भिक चरणका परियोजनाहरूले आफ्नो क्षेत्रमा सुधारको लक्ष्य राख्नुपर्छ। संवैधानिक भावना र मर्म अनुरुप कानुनी रुपमा बाध्यकारी (सम्बन्धित क्षेत्रको अधिकारको प्रयोगसँग सम्बन्धित) कार्यहरू लागू गरेर सुधारका कार्यहरु गर्नुपर्छ। यसका लागि राजनीतिक संलग्नता आवश्यक छ। नीति तथा योजना एवं रणनीतिहरूको कानुनमा आधारित अनुमोदन कर्मचारीहरुको संलग्नता आवश्यक छ। कार्यक्रमात्मक सेवा प्रवाह सुदृढीकरण गर्न दक्षता र प्रभावकारिता बढाउने र प्राविधिक सहयोगमार्फत व्यवहार परिवर्तनलाई प्रभाव पार्ने खालका परियोजनाहरु कार्यान्वयनमा ल्याउनुपर्छ।

संघीयता कार्यान्वयनमा भौगोलिक रुपमा सेवा प्रवाह अर्को महत्वपूर्ण पाटो हो। सेवा प्रवाहलाई प्रभावकारी बनाउन यसले महत्वपूर्ण भूमिका खेलेको हुन्छ। भौगोलिक रुपमा एकाग्र हुनुले गहिराइमा सन्दर्भलाई राम्रोसँग बुझ्नको लागि मद्दत गर्छ।

भौगोलिक रुपमा सेवा केन्द्रित गर्नु भनेको जवाफदेही हुनु पनि हो। यसले सुधारलाई प्रभाव पार्ने र नतिजा के भयो हेर्न समेत सजिलो हुन्छ। भौगोलिक रुपमा सेवा प्रवाह गर्दा विकास साझेदारहरु बीचको तालमेलको राम्रो सृजना गर्न र स्थानीय तहबाट नीति र राजनीतिक संवाद एवं विकासका साझेदारहरु बीच समन्वय रहनुका साथै ज्ञान र अनुभवहरु आदानप्रदान गर्न सजिलो हुन्छ।

राष्ट्रिय प्रकृतिका आयोजनाहरू राष्ट्रिय रूपमा कार्यान्वयन गर्नु राम्रो हुन्छ भने अन्य प्रकृतिका आयोजनाहरु प्रदेश र स्थानीय तहले सञ्चालन गर्नु राम्रो हुन्छ। यसले संघीयता कार्यान्वयनलाई समेत सघाउ पुर्याउँछ। भौगोलिक रूपमा केन्द्रित आयोजनाले अन्य प्रदेशलाई पनि राजनीतिक उद्देश्य हासिल गर्न अर्थात् संवैधानिक भावना र प्रावधान कार्यान्वयन गर्न सहयोग गर्न सक्छ। यसले अन्तरसरकारी सहयोग सुदृढ गर्दै लैजान समेत टेवा पुर्याउँछ।

(स्वीस कन्ट्याक्ट नेपालमा सिनियर एड्भाइजर पदमा कार्यरत भण्डारी कृषि तथा वन विज्ञान विश्वविद्यालयको एडजङ्ट प्रोफेसरको रुपमा समेत आवद्ध छन्।)