मौलिकतामा चल्न नपाएको स्थानीय सरकार

विषय प्रवेश

राज्यका दुई वा सोभन्दा बढी तहमा राजनीतिक शक्ति वितरणको संवैधानिक प्रबन्ध भएको शासन व्यवस्थालाई संघीय शासन प्रणाली भनिन्छ । संघीय प्रणाली अन्तर्गत कुनै निश्चित भूगोल र जनसङ्ख्या माथि दुई तहको सरकारको नियन्त्रण तथा शासन अधिकार रहन्छ । त्यस्तै नागरिकहरू पनि सरकारका दुई अलग–अलग तहहरूप्रति जिम्मेवार रहनुपर्ने हुन्छ । आज विश्वभरका देशहरूमा (अपवाद बाहेक) मूलतः एकात्मक र संघीय गरी दुई प्रकारको राज्यसंरचना अस्तित्वमा रहेको छ ।

नेपालमा संघीयताको कार्यान्वयन (२०७४) पश्चात् दोस्रोपटक (२०७९, वैशाख ३०) स्थानीय तहको निर्वाचन सम्पन्न भएको छ । निर्वाचनबाट ७५३ स्थानीय तहमा ३५ हजारभन्दा बढी जनप्रतिनिधि आगामी पाँचवर्षे कार्यकालको लागि चुनिएका छन् ।

नेपालले संघीयता कार्यान्वयनको सुरुवाती चरण पार गरेको छ । पहिलो निर्वाचन र कार्यकाललाई परिचयात्मक अवधिको रूपमा हेर्न सकिन्छ । कारण, पहिलो चरणमा आम मानिस भित्र हामीले अपनाएको शासन व्यवस्थाको बनोट र औचित्यको बारेमा जानकारी भयो ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको सरकार नेपालमा रहेको छ । संघीयताको जग स्थानीय तह भएकोले स्थानीय सरकारको गतिविधिलाई विशेष रूपले हेरिएको छ । संघीयता बलियो, कमजोर र दीर्घकालीन बन्ने कुरा समेत स्थानीय सरकारको काम, कर्तव्य र भूमिकाले निर्धारण गर्नेछ ।

संघीय प्रणालीको अवधारणा

विश्वमा केन्द्रीकरण शब्द फ्रान्सको क्रान्तिपछि सन् १७९४ मा प्रयोगमा आएको थियो भने विकेन्द्रीकरण शब्द सन् १८२० पछि फ्रान्सकै प्रजातन्त्रीकरणका बेला प्रयोगमा आएको थियो । सन् १७८७ मा अमेरिकी संविधान बनाउने अर्थात् रूपरेखा कोर्नेहरूले फिलाडेल्फियामा संघीयता सुरु गरेका हुन् ।

संघीय शासन प्राणालीमा नागरिकले छानेको प्रतिनिधिहरूको तौल कति छ ? शासन पद्धतिले उसलाई कति थिच्दछ ? नागरिकले त्यो बोझ कति थाम्न सक्छ ? एक व्यक्तिले आर्थिक रूपले कति भार बोक्नुपर्दछ ? उसले कति सेवा र सुविधाहरू प्राप्त गर्दछ ? जस्ता प्रश्न निकै महत्वपूर्ण रहन्छ ।

नेपालमा संघीयता

नेपालको सन्दर्भमा संघीयकरणको राजनीतिक कार्यदिशा यहाँका विभिन्न मौलिक तथा विशिष्ट परिस्थितिहरूमा आधारित छ । अझ स्पष्ट रूपमा भन्नुपर्दा विश्वका कतिपय मुलुकमा जस्तो नेपालमा अलगअलग स्वतन्त्र राज्यहरूको मिलनबाट नभई एकै राज्यभित्रका अलगअलग सामाजिक समूहका पृथक् आवश्यकतालाई पूरा गर्न तथा नेपालमा विद्यमान संरचनागत द्वन्द्वलाई रूपान्तरण गर्न संघीयतालाई माध्यमको रूपमा अवलम्बन गरिएको हो । तसर्थ यसको केन्द्रविन्दुमा नेपालको एकात्मक राज्यसंरचनामा आफ्नो स्थान र अवसर प्राप्त गर्न असमर्थ रहेका सामाजिक समूहका अपेक्षा र आवश्यकता रहेका छन् ।

भूगोल तथा जनसङ्ख्याको आधारमा तुलनात्मक रूपमा सानो मुलुक भएतापनि भाषिक, सांस्कृतिक तथा जातीय विविधतामा विश्वका मुलुकहरूको सूचीमा अग्रपङ्तिमा पर्ने तथ्याङ्कले देखाउँछ । भाषिक, सांस्कृतिक तथा जातीय विविधतालाई हल गर्नको लागि संघीय प्रणाली आवश्यक थियो ।

अहिले हाम्रो तल्लो तहका प्रदेश र स्थानीय निकायलाई तोकेर नै स्वतन्त्र र स्वायत्तताकै अधिकार दिएको छ । यो वि.सं. २०३९ मा विकेन्द्रीकरण ऐनका रूपमा दिइयो भने २०५५ सालमा स्वायत्त शासन ऐन बनाएर दिएको थियो । विकेन्द्रीकरण हिजो लिच्छविकाल, किरातकाल, राणाकाल, पञ्चायतकाल, बहुदलीय व्यवस्था र अहिले गणतन्त्रमा छ ।

संघीयता र विकेन्द्रीकरण एउटै होइन । राज्य चलाउन चाहिने शक्ति एक केन्द्रविन्दुबाट सबै नियन्त्रण हुने एकात्मक व्यवस्था वा केन्द्रीकृत व्यवस्था हो । जस्तै, पञ्चायतकालमा केन्द्रमा रहेको शक्ति संवैधानिक व्यवस्था गरेर स्थानीय निकायहरूमा दिएको विकेन्द्रित अवस्था हो ।

नेपालमा स्थानीय सरकारको अवधारणा र विकासक्रम

सरकार मानिसको समूह हो । जोसँग कानुन बमोजिम कुनै क्षेत्रभित्र अधिकार हुन्छ । त्यस्तो क्षेत्र भन्नाले देश, प्रदेश वा प्रान्त अथवा कुनै नाम भएको क्षेत्रलाई जनाउँछ ।
नेपालको सन्दर्भमा गोपालवंश र किराती कालभन्दा अघिको इतिहास मधुरो रहेको छ । त्यसका साथै स्थानीय सरकारको संरचना र बनोटको इतिहासलाई हामीले भेट्न सकिंदैन । किरात कालबाट भने हामीले स्थानीय सरकारको संरचनाहरू भेट्न सकिन्छ ।

किरातकाल

किरात शासन अवधिलाई नेपालको इतिहासमा स्थानीय सरकारको जग मानिन्छ । किरात प्रशासनिक पद्धति स्थानीय स्वायत्ततामा आधारित थियो । स्थानीय प्रशासनलाई दुई भागमा विभाजन गरेको थियो– थुम प्रशासन र गाउँ प्रशासन ।

थुम प्रशासन

किरात कालमा थुम प्रशासन भन्नाले गाउँहरूको समूहलाई चिनिन्थ्यो । यसको आकार हालको स्थानीय तहभन्दा ठूलो र जिल्ला भन्दा सानो थियो । प्रत्येक थुममा सहायक राजा हुने प्रचलन थियो । थुम प्रशासनको मुख्य काम, कानुनलाई कायम राख्ने र पालना गराउने, विवादहरू समाधान गराउने, कर जम्मा गर्ने, सिंचाइको व्यवस्था आदि ।

गाउँ प्रशासन

गाउँ प्रशासनको जिम्मा सुब्बा र उप–सुब्बाको अन्तर्गत रहने गर्दथ्यो । सुब्बाको काम गाउँमा द्वन्द्वहरू मिलाउने, एक गाउँ र अर्काे गाउँको सम्बन्ध कायम गराउने आदि । प्रत्येक गाउँबाट चुनिएका सदस्यहरू थुम प्रशासनको सदस्य हुने व्यवस्था थियो । ५ जनाको थुम प्रशासन हुने व्यवस्था थियो ।

लिच्छविकाल (८७९–१७६८)

नेपालको इतिहासमा लिच्छविकाललाई सुनौलो युगको रूपमा लिइन्छ । उक्त समयमा स्थानीय सरकारलाई तीन भागमा वर्गीकरण गरेको पाइन्छ । स्थानीय सरकार, द्वावारे, गोस्थिस ।

प्रत्येक स्थानीय सरकारसँग एउटा संस्था रहने व्यवस्था थियो । जसलाई पञ्चाली नामकरण गरियो । सदस्यहरूलाई पञ्चकाली भनिन्थ्यो । पञ्चकाली कोही चुनिने र कोही निर्वाचित हुने प्रावधान थियो । उनीहरू नियम कानुनको पालक र संरक्षक थिए । पञ्चकालीहरू र सेनालाई राजाको आदेशविना गाउँ पस्ने अनुमति थिएन ।

द्वावारे

हालको वडा सचिव या गाउँपालिकाको प्रशासकीय अधिकृतको भूमिका द्वावारेलाई हुन्थ्यो । उक्त पद महिला र पुरुष दुवैको लागि योग्य थियो । द्वावारेको काम स्थानीय सरकार र केन्द्र सरकारको कामलाई प्रशासनिक तवरले जोड्नु हो ।

गोस्थिस

यो आफैंमा संस्था थियो । हाल गुठी जस्तै ।

मल्लकाल (८७९–१७६८)

मल्लकालमा स्थानीय सरकारको भूमिका शून्य रह्यो । गुठी बाहेक अन्य संरचनामा केन्द्र नै हावी बने । स्थानीय निकायहरूलाई संस्कृति संरक्षण र कर संकलन बाहेकको जिम्मा थिएन, दिएन ।

एकीकरण काल (१७६९–१८४६)

पृथ्वीनारायण शाहको समयमा शासकीय अधिकार राजामा केन्द्रित थियो । राजा, राजकुमार, चौतरिया काजी जस्ता पदहरू निकै शक्तिशाली पद हुन् । उनीहरूको पद र अधिकार हालको प्रधानमन्त्री, मन्त्रीहरू वा सो सरहको थियो ।

संरचना स्थानीय तहसम्मको तर जनप्रतिनिधि निर्वाचित अर्थात् चुनिने व्यवस्था थिएन । कर्मचारीको रूपमा विभिन्न पद सिर्जना गरिएको थियो ।

उमराउ : हालको प्रमुख जिल्ला अधिकारीको जस्तो भूमिका ।

फौजदार : अदालतको प्रमुख ।

जिम्वाल : गाउँ गाउँमा कर उठाउने ।

मुन्सी : पहाडमा जिम्वाल र तराईमा मुन्सीको भूमिका समान ।

द्वावारे : गाउँमा कानुनको पालक, जसलाई हतियार बोक्ने अधिकारसम्म हुन्थ्यो ।

चौधरी : तराईमा कर उठाउने जिम्मा चौधरीलाई, उसले मुन्सीको मातहतमा रहेर काम गर्नुपथ्र्याे ।

थानी : थानीको काम स्थानीय प्रशासन चलाउने र कर उठाउने ।

शाहकालमा अधिकांश समय युद्धमा प्रयोग भएको र त्यसको संरचनामा खास विकास गर्न सकेको थिएन । स्थानीय सरकारको कल्पना भन्दा पनि सिंगो देशको भूगोल विस्तार र एकीकरणमा धेरै समय खर्चेको पाइन्छ ।

राणा काल (१८४६–१९५१)

१०४ वर्ष लामो राणाहरूको शासन समयमा आन्तरिक कलह व्यवस्थापन सबैभन्दा चुनौतीपूर्ण थियो । देशको विकासभन्दा पनि धेरै समय आन्तरिक कलह व्यवस्थापनमा नै खेर गएको देखिन्छ ।

राणा समयमा स्थानीय सरकारमा जनप्रतिनिधि बन्ने व्यवस्था थिएन । माथिदेखि तलसम्मै प्रशासनिक काम गर्न राणाहरूले विश्वासिलो पात्रहरूलाई परिचालन गर्दथे । मुख्तियारी, मल्लिक, हाकिम, वडाहाकिम त्यतिबेला राणाहरूले सिर्जना गरेका पद हुन् ।

उनीहरूले तल्लो तहमा आफूखुसी वंशानुगत रूपमै हस्तान्तरण हुने पदहरू निर्माण गरेका थिए । पहाडमा अमाली, तालुकदार र तराईमा जमिनदार ।
राणाशासनको समयमा सन् १९४९ मा गाउँ पञ्चायत र नगर पञ्चायत ऐन बन्यो ।

प्रजातन्त्र स्थापना काल (१९५१–१९६०)

२००७ सालमा १०४ वर्षे जहानियाँ राणाशासनको अन्त्य गर्दै देशमा प्रजातन्त्रको स्थापना भयो । प्रजातन्त्रको स्थापनासँगै राजनीतिक दलहरू खुल्न थाले ।

सन् १९५९ को जननिर्वाचित सरकारले ७ वटा प्रदेश, ३२ जिल्ला, ७६ उप–जिल्ला, १६५ ब्लग र ६५०० ग्राम पञ्चायतको निर्माण गर्‍यो । जसको उद्देश्य विकेन्द्रीकरण स्थानीय सरकारको अभ्यास नै थियो । तर राजा महेन्द्रले पञ्चायती शासन लादेपछि फेरि शासन हिजैको शैलीमा फर्किन पुग्यो ।

पञ्चायती व्यवस्था (१९६०–१९८९)

राजा महेन्द्रले पञ्चायत शासन लादेपछि फेरि प्रजातन्त्रको अपहरण भयो । पञ्चायतले शैली जे–जे अपनाए पनि विकेन्द्रीकरणमा जोड दिएको देखिन्छ । पञ्चायत व्यवस्थामा निरङ्कुश र शासकमा प्रजातान्त्रिक र विकेन्द्रीकरण थियो । विकेन्द्रीकरणमा ध्यान दिंदै पञ्चायत व्यवस्थाले ५ विकास क्षेत्र, १४ अञ्चल र ७५ जिल्लाको अवधारणा अघि सार्‍यो ।

प्रजातन्त्रको पुनर्स्थापनापछि (१९९०–२००६)

३० वर्ष लामो पञ्चायती व्यवस्थाको अन्त्य गर्दै २०४६ सालमा प्रजातन्त्रको पुनःस्थापना भयो । बहुदलीय शासन व्यवस्थालाई अँगालेको उत्तम समयमा, पञ्चायती व्यवस्थाले निर्माण गरेको राज्यको संरचनालाई निरन्तरता दिंदै स्थानीय तहहरू नगरपालिका र गाउँ विकास समितिको अवधारणा अघि सार्‍यो ।

स्थानीय सरकार ऐन १९९२ जारी भयो । जसले जिल्लाको मातहतमा नगरपालिका र गाउँविकास समिति रहने, प्रत्येक गाविसमा ९ वटा वडा रहने व्यवस्था गर्‍यो ।

नयाँ संविधान र स्थानीय सरकार

२०७२ सालमा नयाँ संधिान जारी भयो । त्यसैको आधारमा २०७४ मा स्थानीय तहको निर्वाचन सम्पन्न भयो । स्थानीय तहको संरचना फेरियो । संघीय नेपालको ढाँचा अनुसार ७ वटा प्रदेश, ७७ जिल्ला र ७५३ वटा स्थानीय तह निर्माण गरियो ।

तीन तहको संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकार रहने व्यवस्था संविधानमै किटान गरिएको छ । त्यसै अनुसार स्थानीय सरकारले आफ्नो पहिलो पाँचवर्षे कार्यकाल पूरा गरेर अर्काे कार्यकालको सुरुवात गरिसकेको छ ।

कानुन बनाउन सबैले केन्द्रको मुख ताक्ने । जतिसुकै तल अधिकार दिए पनि तलकाले माथि हेर्ने चलन अझै पनि छ । हाम्रो संविधानले पनि यही भनेको छ । स्थानीय तहलाई केही न केही नियन्त्रण गर्न खोजेकै छ । राज्य शक्ति र सिंहदरबारको अधिकार दिइएकोले हामी अर्काे सिंहदरबार हौं भन्ने नयाँ जनप्रतिनिधिहरूमा पर्‍यो । हामीले पनि गाउँ–गाउँमा सिंहदरबार भन्यांै, तर अधिकार र दायित्वको कुरा सिकाएनौं । हाम्रो कमजोरी रह्यो ।

केन्द्रको कानुनसँग नबाझिने गरी कानुन बनाउन संविधानमै किटान गरिएको छ । संविधानमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आ–आफ्नो अधिकारभित्रको आर्थिक अधिकार सम्बन्धी विषयमा कानुन बनाउने, वार्षिक बजेट बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति तथा योजना तयार गर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्नेछन् । प्रदेश र स्थानीय तहले बजेट पेश गर्ने समय संघीय कानुन बमोजिम हुनेछ ।

कानुन हेर्दा बिरालोले मुसा खेलाएको जस्तो गरी स्थानीय तहलाई केन्द्रले अधिकार दिएको छ । देश विखण्डन र देश विरोधी प्रसङ्ग बाहेक अन्य कुराहरूमा स्वतन्त्र अधिकार स्थानीय सरकारलाई दिन आवश्यक छ । यसो गरेमा स्थानीय सरकार आफ्नो मौलिकतामा चल्छ र त्यसले नतिजा निकाल्न सक्छ । स्थानीय सरकार सफल हुनु भनेको देशको संघीयता सफल हुनु हो । त्यसैले स्थानीय सरकारलाई आफ्नो मौलिकता अनुसार स्वतन्त्र रहन दिनुपर्दछ ।

हामीले व्यवस्था उन्नत खालको रोज्यौं तर प्रयोग चाहिं पुरानै हुँदा आजको व्यवस्थामाथि प्रश्न उठेको छ । आफ्नो जनप्रतिनिधि छान्ने भनेको अहिलेको व्यवस्था र परिवर्तनलाई बचाउने हो । तर राजनीतिक दलले मतदातालाई त्यो बुझाउन सकेन । पुरानै शैलीबाट हामी ग्रसित रह्यौं । राजनीतिक दलहरूको एक मात्र एजेण्डा चुनाव जित्नु बाहेक अरू रहेन । मुख्य एजेण्डा नै चुनावदेखि चुनावसम्म रह्यो । चुनाव जितेपछि के गर्ने भन्ने कुरा सहायक बन्यो ।

पूँजीवादको अगाडि नैतिकता, विचार, आदर्श, समानता, प्रजातन्त्र, सत्ता सबै पक्ष गौण बन्छन् । किनभने पूँजीवादको चरित्र भनेकै राज्य सत्तालाई दबाउनु हो । राजनीतिक दलहरूसँग सिद्धान्त मात्रै होइन, एजेण्डा पनि जोडिएको हुन्छ । एजेण्डा नै छाडेर निर्वाचनमा पूँजीको उच्चतम प्रयोग हुँदा त्यसले कस्तो नतिजा देला ? राजनीतिक दलहरूमा सैद्धान्तिक पक्ष भन्दा चुनाव जित्ने र कसरी शासक बन्ने भन्ने महत्वपूर्ण बन्यो ।

हिजो संसदीय व्यवस्थाको विपक्षमा उभिनेहरू पनि आज संसदीय सत्ताको स्वादमा मस्त भुलेका छन् । संसदीय राजनीति गर्न, हामी कमजोर छौं, संसदीय दलहरूबाट हामीले पनि सिक्नुको विकल्प छैन भन्दै नयाँ–नयाँ अभ्यास गरिरहेका छन् । त्यसैको फलस्वरूप आज गठबन्धन भन्ने नयाँ शब्दावलीले नेपाली राजनीतिमा स्थान पाएको छ ।

सैद्धान्तिक रूपमा मतभिन्नता राख्ने र जनतालाई विभाजित गराउने अनि चुनावमा चाहिं सत्ता स्वार्थको लागि जबर्जस्त अर्कै चुनाव चिह्नमा भोट हाल्न लगाउने प्रवृत्ति आफैंमा अपराधजन्य छ । स्थानीय तहमा पनि त्यसको स्वरूप कडा रूपमा देखियो । स्थानीय तहलाई राम्रो गर्ने हो भने दलीय रूपमा प्रतिस्पर्धा आवश्यक देखिंदैन । सिद्धान्त र दलभन्दा व्यक्ति प्रधान भएपछि दलविहीन स्थानीय जनप्रतिनिधिको आवश्यकता देखियो ।

निष्कर्ष

किरातकालदेखि सुरुवात भएको स्थानीय तहले खासै प्रभावकारी भूमिका निर्वाह गर्न सकेको छैन र देखिंदैन । मुख्यतः त्यसमा शासक वर्गको विशेष स्वार्थ गाँसिएको देखिन्छ । किनभने अहिले नाम संघीयता भए पनि कुनै न कुनै रुपमा केन्द्रीयता हावी भइरहेको छ । राजनीतिक सिन्डिकेट त्यस्तै छ । दलका केही हर्ताकर्ता नेताले चाहे अनुरूपको स्थानीय तहको संरचना र व्यक्ति हुने हुँदा उपलब्धि प्राप्त गर्न सकेको छैन । राजा–महाराजाहरूको समयमा उनीहरूले तोकेको व्यक्ति मात्र योग्य हुने जस्तो अभ्यास थियो ।

आज संघीयतामा पनि भुइँ तहले रोजेको र खोजेको व्यक्ति होइन, राजनीतिक दलहरूले माथिबाट तोकेर पठाएको पात्रलाई नागरिकहरूले जबर्जस्त चुन्नुपर्ने अवस्था छ ।
देशको भूगोल, हावापानी, जात–जाति, भाषा, धर्म विश्वमै अनौठो प्रकारको छ ।

हामीले देशको अवस्थासँगै स्थानीयतालाई पनि स्वीकार गर्न सक्नुपर्दछ । मैदान भनेको स्थानीय सरकार हो, यसलाई आफ्नै मौलिकतामा विशेष अधिकारसहित अघि बढायो भने मात्र स्थानीय तहको औचित्य पुष्टि हुन्छ । होइन भने नाम मात्रको सरकार बन्नु बाहेक अन्य विकल्प हुँदैन । जहिले पनि शासक वा केन्द्रीयता हावी बन्दा यसको औचित्य र प्रभावकारिता माथि नै प्रश्नचिह्न खडा भएको छ ।

आफ्नो मौलिकतामा स्थानीय सरकारहरूलाई स्वायत्त रूपमा चल्न दिइयो भने हाम्रो संघीयताले गरिखान्छ । होइन भने नयाँ नाम भए पनि सारतः पुरानै अभ्यासले निरन्तरता पाउने अवस्था बन्न सक्छ । नाममात्रको संघीयता र स्थानीय सरकारको खास अर्थ छैन र हुँदैन ।