प्रदेश कानून निर्माणका जटिलता

एकात्मक व्यवस्थाको उल्झनबाट परिवत्र्य संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक व्यवस्थामा पर्दापण हुँदै गर्दा राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँट भएको छ । हिजो एउटै सरकार, एउटै व्यवस्थापिका, एउटै नीति र एउटै कार्यान्वयको इकाइबाट विविध सरकार, कानून निर्माणका तह, विविध कानून, फरक निर्णय र कार्यान्वयनकोे व्यस्थाले अधिकारको झन् विकेन्द्रीकरण गरेको छ ।

शक्ति र अधिकारको विनियोजनसँगै आम मानिसले निपूर्ण सेवा, दिगो विकास र समृद्धिको ज्यादै आशा गरेको देखिन्छ । विनियोजित स्रोतसाधन, शक्ति र अधिकारको प्रचलनता र उपयोगको लागि बलियो संस्थागत दक्षता, सक्षता र क्षमताको विकास गर्न आवश्यकता हुन्छ । प्राप्त अधिकारका प्रचलनताको लागि सामथ्र्य भएन भने कानूनमा गरिएका व्यवस्थाहरू निस्प्रभावी र गतिहीन बन्न सक्छन् ।

भर्खर-भर्खर बामे सर्न लागेको नेपालको संघीयताको सफलताको आधारहरू भनेका नै स्थानीय तह र प्रदेश हुन् । यी जति बलिया, सफल, सक्षम र प्रभावकारी बन्छन् संघीयता त्यति नै बलियो र दिगो हुन्छ । स्थानीय तह र प्रदेश रूपान्तरित व्यस्वथाभित्रका नयाँ अभ्यासका क्षेत्र हुन् ।

यहाँ अपर्याप्त जनशक्ति, कानूनी रिक्तता, स्पष्ट कार्यप्रक्रियागत प्रणाली तथा पद्दतिको अभाव र कार्यसम्पादनको सुस्पष्ट मापदण्ड तथा मार्गदर्शनको अभाव रह्यो भनेे अपेक्षाकृत नतिजा निस्किँदैन । बदलिँदो व्यवस्था समेतले नागरिकलाई पुजन र परोपकार गर्न सकेन भने सम्रग व्यवस्थाप्रति नै शंका र संकट उत्पन्न हुन जान्छ ।

नेपालको वर्तमान संविधानले नै कानूनी राज्यको अवधारणलाई आत्मसात गरिसकेकाले विभिन्न तहलेे सम्पादन गर्ने क्रियाकलाप र सञ्चालन गर्ने गतिविधि कानूनी शासनलाई पक्षपोषण गर्ने हुनपर्दछ । विधि र थितिअनुरूप निरूपण हुनपर्दछ । कानूनको शासनका लागि सरकार र आम जनता दुबै इत्तर कानून शौम्य व्यवहार र चरित्रहरू प्रर्दशन हुनुपर्छ । राज्य र राज्यका नागरिकहरूले सञ्चालन गर्ने व्यवहार र क्रियाकलापहरू समाज र आम नागरिकले विश्वास गर्न लायक हुनपर्छ । कानूनी राज्यको झल्को दिन राज्य एक्लैको प्रयाससमेत पर्याप्त नभई नागरिकसमेतको अथकता महत्त्वपूर्ण मानिन्छ ।

स्वच्छ, निष्पक्ष र जनपक्षीय कानूनको निर्माण र निर्मित कानूनको कुशल कार्यान्वयन नै कानूनी राज्यका आधारशीला हुन् । कानूनका बहुपक्षीय असर र प्रभाव हुने भएकाले यो कुनै इमोसन, भावना, आवेश, आवेग, लहड र हटमा निर्माण गर्ने विषय होइन ।

कानून निर्माणसम्बन्धी केही विधिशास्त्रीय सिद्धान्त, मान्यता, प्रचलन, अन्तर्राष्ट्रिय दायित्व, संवैधानिक क्षेत्राधिकार र चलीआएका थिति र विधिहरू हुन्छन् । यो त संवैधानिक परिधि, अन्तर्राष्ट्रिय दायित्व, नीतिगत स्पष्टता, विषगत क्षेत्राधिकार र आवश्यकताको औचित्यता आधारमा निर्माण गर्ने विधा हो ।

कानूनले विकास, राजनीति, संस्कृति र इतिहासलाई जोड्छ र यी विषयहरूलाई जीवन्त बनाउन मद्दत गर्दछ । कानूनविनाको विकास निस्प्रभावी र औचित्यहीन हुन्छ । त्यस्तै नीति, थिति र विधिविनाको राजनीति अप्राकृतिक र संस्कारहीन हुन्छ, त्यस्तै संस्कृतिको संरक्षण र रक्षाको लागि समेत कानूनको अनिवार्यता स्वीकार्य हुन्छ ।

त्यस्तै इतिहासप्रतिको आदर-कदर र सम्मानको हितार्थ पनि कानूनको स्वीकार्यतलाई अस्वीकार गर्न सकिँदैन । सर्वपक्षीय कोणहरू उचित मूल्याङ्कन गरेर मात्र कानून निर्माणको आवश्यकतमा पुग्न पर्दछ, र बहुसंख्यक व्यक्ति तथा वर्गीय हितका लागि कानून तर्जुमा हुनुपर्छ । पक्कै पनि नयाँ प्रणालीभित्रका संरचनाहरूले विकास र सेवाको वितरणमा पद्दति, प्रक्रिया र प्रणाली खोज्छन्, जसको जन्म कानूनले गरिदिन्छ । व्यक्ति र वर्ग गौण हुने तथा पद्दति हाबी गर्नु नै कानून निर्माणमा मनसाय रहेको सन्दर्भमा प्रस्तुत आलेखमा प्रदेश कानून निर्माणका जटिलतालाई प्रस्तुत गर्ने प्रयास गरिएको छ ः

यथोचित मानव संशाधनको अभाव :

कुनै पनि वस्तु तथा सेवाको उत्पादनदेखि वितरणसम्मका सम्पूर्ण कार्य गर्ने शक्ति भनेकै मानव संशोधन हो । यसले संगठनका अन्य उत्पादन साधनहरूलाई जोड्ने र परिचालन गर्ने काम गर्दछ । पुँजी, प्रविधि र स्रोतको समुचित प्रयोग र विनियोजन गर्ने गर्दछ । प्रदेशमा कानून निर्माणका लागि पर्याप्त मानव संशाधनको अपर्याप्त महसुस गरिँदै आएको देखिन्छ । नयाँ संरचना र पद्दतिमा मुखरित प्रदेशमा पर्याप्त जनशक्तिको अभाव देखिन्छ । नयाँ प्रणालीले केही प्रक्रियागत, कार्यविधिगत र संरचनागत पक्षको माग गर्छन्, त्यसलाई सम्बोधन गर्ने यथोचित मानव संशोधनको अभाव देखिन्छ । प्राप्त अधिकारको प्रयोग गर्न स्वच्छ, निश्पक्ष र प्रभावकारी कानून निर्माणको लालसामा यथेष्ट जनशक्तिको अभावमा रुमल्लिएको प्रतित हुन्छ ।

कार्य प्रक्रियामा समस्या

कानून निर्माणका केही सुत्र, विधि, अंग र प्रचलनहरू हुन्छन् । त्यसको पालना गर्नुपर्ने हुन्छ । यसो गर्दा कार्यमा प्रभावकारिता, निर्णयमा परिपक्वता, कार्यान्वयनमा सहजता र नतिजामा उत्कृष्टता हासिल गर्न सकिन्छ । तर प्रदेशहरू कानून निर्माणको सिलसिलामा हतारमा हुन्छन् । कतिपय अधिनस्थ विधायनअन्तर्गतका कानूनहरू प्रदेश सरकार (मन्त्रिपरिषद)ले पारित गरिसकेको हुन्छ । तर त्यसको लागि विषयगत मन्त्रालय र क्षेत्रबाट सहमति माग्नुपर्ने, दिनुपर्ने, लिनुपर्ने विषयको अंग पुगिसकेको हुँदैन ।

प्रदेश सरकारले सम्बन्धीत विषयको शीर्षक पास गरिसकेको हुन्छ तर पुर्‍याउनु पर्ने अंग तथा विधि पुगिसकेको हुँदैन । यसले गर्दा एकातर्फ निर्मित कानूनले कानूनी दायित्व सिर्जना गर्न नसक्ने र अर्कोतर्फ प्रक्रियाभन्दा बाहिर गO कानून निर्माण हुँदा कार्यसम्पादन जटिलता थपिने हुन्छ । कानूनले दुरगामी असर र प्रभाव राख्ने भएकोले आवेगभन्दा विवेकमा चल्नुपर्ने प्रचलनलाई नर्कान हुँदैन ।

प्रत्योजन विधायनअन्तर्गत बन्ने कानूनमा समस्या

प्रत्योजित विधायनअन्तर्गत निर्मित हुने कानूनहरू कुनै उद्देश्य, सिद्धान्त, भावना र महत्त्व पूरा गर्न बन्ने कानूनहरू होइनन् । यी त विशुद्ध विधायिकाले निर्माण गरेको कानूनले दिएको अधिकार प्रयोग गरी सारवान प्रवाधानलाई कार्यान्वयन गर्न बन्ने कानून हुन् ।
प्रत्योजन विधायनअन्तर्गत बन्ने कानूहरू (कार्यविधि, निर्देशिका, मापदण्ड)ले निश्चित अधिकार, प्रक्रिया र कार्यविधिगत पक्षको माग गर्दछन् । कानून बन्दैमा सबै कामहरू वैध मानिँदैनन् । कानूनको वैधानिकता परीक्षणविना कानून सर्वस्वीकार्य हुन सक्दैन । आफ्नो हितअनुकुलको कानून निर्माण गरेर गरेका कार्यहरू कानूनी शासनको बर्खिलाप गर्दछन् ।

स्वच्छ, निष्पक्ष र औचित्यपूर्ण कानूनको निमार्णको लागि आधारभूत सर्तहरूको परिपालना अनिवार्य मानिन्छ । कानूनको उद्देश्य विभेदको अन्त्य र न्याय प्रदान गर्नु पनि हो ।

कानून निर्माण गर्दै गर्दा कुनै अमूक व्यक्ति र वर्गलाई मात्र पक्षपोषण गर्ने कानूनले संविधानमा गरेको कानूनी राज्यको अवधारणको अपहास हुन जान्छ । त्यसकारण कानून निकै सुझबुझ र बुद्धिमतापूर्वक गर्नुपर्ने काम हो । यो ढिलो भएर केही बिग्रिदैन जति हतार गर्दा बिग्रिने डर हुन्छ ।

संरचनागत समस्या

कानून तर्जुमालाई हामी जति हल्का रूपमा लिन्छौं, त्यति हल्का रूपमा लिने विषय होइन । किनकि, यसले दुरगामी प्रभाव छोड्छ । यो एक विशिष्ट र प्राविधिक काम पनि हो । कानूनको निर्माण, कार्यान्वयन, संशोधन र पुनःनिर्माण कानून तर्जुमाको साइकल हो । संघमा निर्मित कानूनहरूलाई व्यस्थित बनाउने, अभिलेख राख्ने र संविधानसम्मत बनाउन जसरी ‘न्याय, कानून तथा संसदीय मामिला मन्त्रालय’ छ त्यसरी नै प्रदेशमा एक छुट्टै प्रदेश कानून मन्त्रालयको आवश्यकता देखिन्छ ।

यो देखिनेभन्दा पनि आवश्यकताले माग गरेको विषय हो । प्रदेश कानूनहरूलाई व्यस्थित गर्न, कार्यान्वयन योग्य कानून निर्माणको लागि पहल लिन र संविधानप्रदत्त अधिकाहरूको प्रयोगको लागि यस प्रकारको संगठनको आवश्यकता देखिन्छ । अनुभव र अनुभूतिहरू कानून बन्न सक्दैनन् । र, यी कानून निर्माणको स्रोतहरू पनि बन्न सक्दैन । त्यसकारण छुट्टै संरचनाको आवश्यकता देख्निछ ।

साझा अधिकार विषयमा अड्चन

नेपालको वर्तमान संविधानमा कुनै एक तहको त्यही अधिकार अन्य तहको साझा अधिकार बनेको पनि देखिन्छ । केही अधिकारहरू त स्पष्ट रूपमा साझा अधकिार नै छन् । साझा अधकिारको सन्दर्भमा संघले यथेष्ट मागर्दशन गर्न पर्ने थियो त्यति गर्न सकेको देखिदैन् ।

केही विषयहरू एक अर्कोमा खप्टिएका छन् । तिनीहरूलाई संघले मात्र कानून निर्माण गरे प्रदेशले कार्यान्वयमा मात्र गर्ने हो कि ? वा त्यही कानूनलाई अलिअलि परिमार्जन गरेर ठाउँ-ठाउँमा प्रदेश लेखेर पुन सम्पादन गरेर बनाउने हो कि ? अथवा विषयवस्तु एउटै भएको कानूनमा संघकै कानून लागु हुने हो ? यसमा अलमल छ । कुन तहको अधिकार स्थानीय तह, प्रदेश र संघलाई दिने भन्ने कुरा संघ आफैंमा अलमलमा देखिन्छ । नयाँ व्यस्था भएको हुनाले यस सन्दर्भमा ‘ब्ल्याक एण्ड हृवाइट’ उत्तर कसैसँग छैन् । तसर्थ यस विषयमा यथेष्ट मार्गदर्शन हुन जरुरी देखिन्छ ।

कानूनको संख्या बढाउनमा जोड

भनिन्छ, कानूनको जंगलमा न्याय हराउने डर हुन्छ । धेरै कानून भएर पनि नागरिकको जीवनमा खासै फरक परेन भने कानूनको संख्या मात्रले केही हुँदैन । आवश्यकताले मागेका कानूनले जति फरक पार्दछ त्यति फरक आफूले मागेका कानूनले फरक पर्दैन । कानूनको संख्या बढोत्तरीले सफलता र असफलता निर्धारण गर्दैन ।

अहिले प्रदेशमा कानूनको संख्या बढाउने प्रतिस्पर्धा छ । कुन प्रदेशले कति कानून बनायो हिसाब-किताब छ । आफ्नो क्षेत्राधिकारभित्र पर्ने विषयको सबै कानून बनाउनुपर्छ भन्ने लडछ ? प्रदेश सभाहरूले विजिनेश पाएनन कानून बनाउनुपर्छ भन्ने छुट्टै उर्दी पनि छ । यो आवश्यकताले माग्दै जाने विषय हो । जो कार्यान्वयन योग्य होस् ।

निर्मित कानूनको कार्यान्वयनको लेखाजोखा अभाव

प्रदेशमा निर्माण भएका कानूनहरूको कार्यान्वनयको अवस्था के छ भन्ने स्पष्ट हिसाबकिताब छैन । निर्मित कानूनहरू कार्यान्वयको कुन तह र हदसम्म छन् लेखाजोखा छैन । त्यसका असर र प्रभावको विषयमा अध्ययन र अनुसन्धान गर्ने संयन्त्र छैन ।

अनुसन्धान गर्ने हतारो पनि कसैलाई छैन । हतारो सबैलाई नयाँ कानून निर्माणमा मात्र छ । वस्तुस्थितिको यर्थार्थ जानकारी नभएर कानून निर्माणले मात्र नागरिकको जीनवका खासै फरक पर्दैन ।

पर्याप्त छलफलको अभाव

जसका लागि कानून निर्माण गर्ने हो उनीहरूलाई सहभागी नगराएर निर्माण गरेको कानूनले कार्यान्वयमा जटिलता थप्दै जान्छ । यसले ठोस समस्यालाई समाधान नदिन पनि सक्छ । औपचारिक सहभागिता मात्रले सहभागिताको मर्ममा चोट पुर्‍याउँछ ।

सम्बन्धित सरोकारवालाको राय, सल्लाह, विचार र प्रतिक्रिया सहितको कानूनले मात्र वास्तविक वैधानिकता प्राप्त गर्दछ । जसले गर्दा कालान्तरमा कानून कार्यान्वयमा सहज हुन जान्छ । तर यो अभ्यास जति हुनुपर्ने हो त्यो भएको देखिँदैन ।

अतः कानूनले दूरगामी असर र प्रभावलाई मध्यनजर गरेको हुन्छ । कानून निश्चित व्यक्ति र वर्ग विशेषका पात्रहरूको मुखाकृति हेरेर निर्माण हुने विषय होइन । यसले पात्र चिन्दैन, पद्धति र प्रणाली चिन्छ । थिति निर्माणमा जोड दिन्छ । सार्वजनिक स्रोतको अनुचित प्रयोगमा रोक लगाई समुचित प्रयोगको ढोका खोल्छ । तसर्थ आवेगभन्दा विवेक तथा रहरभन्दा पनि आवश्यकतामा जोड दिँदै यसका केही प्रलचन, मान्यता, विधि र प्रणालीलाई अनुसरण गरेर फेरी पनि अनावश्यक कानूनको खारेज, संशोधन र आवश्यक नयाँ कानून निर्माण नै सर्वश्रेयकर हुन जान्छ ।

संवैधानिक परिधि, अन्तर्राष्ट्रिय दायित्व, आफ्नो अभ्यास र प्रचलनलाई नकुल्चनु नै कानून निर्माणको सर्वोत्तम बाटो हो ।