विधेयक निर्माण प्रक्रियामै प्रश्न

२८ भदौ, काठमाडौं । संसदमा सरकारी र गैरसरकारी विधेयक दर्ता हुन सक्छ । नेपालमा गैरसरकारी विधेयक कमै मात्र पुग्छन्, अधिकांश विधेयक सरकारले ल्याउने गर्छ ।

संसदमा पुगेका विधेयकहरू नियाल्दा विधेयक निर्माण प्रक्रियामै कमजोरी रहने देखिएको संसदीय विषयगत समितिको निष्कर्ष छ । कानुन कार्यान्वयनको मापन र कानुन निर्माण प्रक्रियामा आन्तरिक अध्ययन गर्दै आएको राष्ट्रिय सभा अन्तर्गतको विधायन व्यवस्थापन समितिले यस्तो निचोड निकालेको हो ।

‘प्रायः विधेयकहरूमा दुवै सभाका नियमावलीहरूमा उल्लेख भए बमोजिम विधेयकमा हुनु पर्ने कतिपय विषयवस्तुहरू अपुग भएको अनुभूति भएको छ । व्याख्यात्मक टिप्पणी, प्रत्यायोजन व्यवस्थापन सम्बन्धी टिप्पणी र आर्थिक टिप्पणी अपूर्ण र अप्रयाप्त देखिन्छन्’ समितिले हालै सभामा पेश गरेको समितिको वार्षिक प्रतिवदेनमा उल्लेख छ ।

यो प्रतिवेदन हालै राष्ट्रिय सभामा पेश भएको छ । समस्या समाधानको उपाय सुझाउँदै अगाडि भनिएको छ, ‘यो समस्या समाधानका लागि विधेयक दर्ता गुर्नपूर्व निश्चित सूचकको आधारमा परीक्षण गरी सबै पूरा भए मात्र संसद सचिवालयमा दर्ता गर्ने परिपाटी बसाल्नु उपयुक्त हुन्छ ।’

विधायन व्यवस्थापन समितिका सदस्य वेदुराम भुसाल संसदमा आउने विधेयकमा एकरुपता पाउन नसकिएको बताउँछन् । उनी भन्छन्, ‘जति पनि विधेयकमा आएका छन् वा आएर पास भएर पनि गए तिनको विधेयकको मस्यौदामा एकरुपता छैन, ढाँचामा एकरुपता छैन । सबैभन्दा ठूलो समयस्या यो छ ।’

विधेयक निर्माणका क्रममा नेपालको संविधान, अन्य सम्बन्धित कानुन, सरोकारवालाहरूको राय समेतलाई ख्याल गर्नुपर्नेमा यो पनि पाउन नसकिएको उनको अनुभव छ ।

‘कतिपय ऐन संविधानसँग बाझिएर आइरहेको पाइन्छ । मुलुक संघीयतामा छ । संविधानले संघ प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको बाँडफाँट गरेको छ । तर, अधिकार क्षेत्र मिचेर पनि विधेयक आउँछन् । यसमा समस्या देखिन्छ’, उनले भने ।

मुलुक संघीयतामा प्रवेश गरेको एक दशक भइसक्दा समेत संविधान कार्यान्वयन, तीन तहको अधिकार क्षेत्रको विषय, साझा अधिकार क्षेत्रको विषयमा आवश्यक कानुन बन्न नसक्नु र संसदमा आएका विधेयकहरूमा समेत तीन तहको अधिकार क्षेत्रलाई ख्याल नगर्ने प्रवृतिले निरन्तरता पाइराखेको उल्ल्लेख गर्दै उनी यसमा राजनीतिक दलहरू गम्भीर बन्न जरुरी रहेको बताउँछन् ।

नेकपा एकीकृत समाजवादीका उपाध्यक्ष समेत रहेका सांसद भुसालका अनुसार संसदमा पुगेका कतिपय विधेयक संसदमा किन ल्याएको ? भनेर समेत सांसदहरूले नै थाहा पाउन सकिरहेका हुँदैनन् ।

‘कतिपय विधेयकमा नयाँ ऐन किन ल्याउनुपर्‍यो भन्ने प्रष्ट बुझिन्न । आर्थिक भार कति पर्छ भन्ने प्रष्ट खुल्दैन । सरोकारवालाहरु, लक्षित समूहसँग छलफल गरिएकै हुँदैन’, उनी भन्छन्, ‘यसले हाम्रो विधेयक निर्माणमा कुन तहको कमजोरी छ भन्ने देखाएकाले सरकारलाई ख्याल गर्न सुझाइएको हो ।’

कानुन बनेपछि कार्यान्वयन गर्न संरचना बन्ने परिकल्पना प्रत्येकजसो विधेयकमा हुने तर, त्यस्तो संरचना निर्माणका सन्दर्भमा समेत एकरुपता पाउन सकिँदैन ।

उदाहरण दिँदै सांसद भुसाल भन्छन्, ‘टिआरसी आयोग बनाउँदा सर्वोच्च अदालतको पूर्व न्यायाधीशको नेतृत्वमा आयोगका पदाधिकारी छनोट समिति बनाउने उल्लेख छ । मिडिया काउन्सिल विधेयकमा पदाधिकारी छनोट समिति सञ्चार मन्त्रालयका सचिवको नेतृत्वमा रहने भन्ने छ । यस्तोमा एकरुपता ल्याउन आवश्यक छ ।’

उस्तै प्रकृतिका कारबाहीका विषयमा समेत फरक–फरक प्रावधान राख्ने प्रवृत्ति छ । ‘अपराध गर्‍यो भने सजाय उस्तै हुनुपर्छ । तर, कानुन अनुसार फरक–फरक हुन्छ, सजायमा समेत एकरुपता छैन,’ भुसालले भने ।

विधायन समितिका अर्का सदस्य सुरेश आलेमगर प्रत्यायोजित अधिकारको प्रयोगको सम्बन्ध समेत समस्या रहेको बताउँछन् । समाधानका लागि विधायन समितिले समेत सक्रियता देखाएको उनले सुनाए ।

उनी भन्छन्, ‘ऐनहरूमा प्रत्यायोजित व्यवस्था राख्ने प्रवृत्ति समस्याको रुपमा छ । तोकिए बमोजिम भनेर ल्याउने र कार्यपालिकाले आफैं तोकेर ऐन लागू गर्ने यस्तो अभ्यासलाई विधेयक पास गर्दा घटाउने प्रयास गरेका छौं ।’

समितिको प्रतिवेदनमा ‘तोकिए बमोजिम हुने विषयः सारवान विषयहरू ऐनमा र प्रक्रियागत विषयहरू प्रत्यायोजित विधायनमा राखु पर्ने स्थापित मान्यता रहेको’ उल्लेख छ ।

प्रतिवेदनमा अगाडि भनिएको छ, ‘विधेयकहरूमा “तोकिएको’’ वा “तोकिए बमोजिम’’ प्रस्ताव गरिएका विषयहरूका सम्बन्धमा सारवान विषय भए विधेयकमा नै राख्न जोड दिने गरिएको छ । राख्दा तोकिने विषयहरू खुलाएर “देहायका विषयमा नियम बनाउन सक्नेछ’’ भनेर एकै स्थानमा राखे प्रबन्ध गरिएको छ ।’

ऐन कार्यान्वयनको प्रभाव मूल्यांकन गर्ने अभ्यासका लागि समेत कानुनी व्यवस्था गर्न थालिएको सांसद मगर बताउँछन् । आफूहरुले विधेयक पास गर्दा निश्चित समयभित्र ऐन मापन गर्नुपर्ने भनेर विधेयकमै लेख्न थालेको जानकारी दिए ।

‘कानून बनेर कार्यान्वयन भए/नभएको मूल्यांकन गर्ने पद्धति छैन । यसले बनेकै लागू गर्नमा र नयाँ कानुन बनाउँदामा पनि प्रत्यक्ष असर परेको छ’ सांसद मगरले भने ।

ऐन मापन भए नयाँ बन्ने ऐनका लागि त्यसले आधार तयार गरिदिने उनको विश्वास छ । भन्छन्, ‘पछिल्लो समय हामीले ऐन लागू भएको पाँच वर्षभित्र कार्यान्वयन मूल्यांकन मापन गर्नुपर्ने भनेर लेख्न थालेका छौं । मापन हुन सके नयाँ कानुनको आवश्यकता वा संशोधनका लागि परिपक्क पूर्व तयारीको काम गर्दछ ।’

बेलायत लगायत संसदीय प्रणाली रहेका कतिपय मुलुकमा उत्तरविधायिकी परीक्षणको अभ्यास भइरहेको छ । संसदले ऐन निर्माण गरिसकेपछि त्यसको कार्यान्वयनको प्रभावकारिताका सम्बन्धमा जवाफदेहिता लिनुपर्ने मान्यता यसअन्तर्गत रहेको पाइन्छ ।

ऐन कार्यान्वयन मापन गरे विधेयक निर्माणमा सरकारलाई नै सहयोग पुग्ने विधायन समितिको प्रतिवेदनको सार छ । जहाँ भनिएको छ, ‘ऐनको कार्यान्वयन के कसरी भइरहेको छ ? यसको प्रभाव कस्तो छ ? उद्देश्यअनुरूप लक्ष्य हासिल गर्न सकेको छ, छैन ? भन्ने विषयमा अध्ययन गरी आवश्यकतानुसार सरकारलाई निर्देशन दिने र कानुनतः कमी, कमजोरी, त्रुटी भए त्यसमा सुधार गर्नुपर्ने हुन्छ ।’

सांसद मगरका अनुसार विधेयक पास गर्दा नै सरकारबाटै ऐन प्रारम्भ भएको मितिले पाँच वर्षपछिको एक वर्षभित्र र तत्पश्चात् प्रत्येक पाँच वर्षपछि एक वर्षभित्र यसको कार्यान्वयन अवस्थाबारे सम्बन्धित मन्त्रालय मूल्यांकन गरेर संसदको सम्बन्धित विषयगत समितिमा प्रतिवेदन पेस गर्नुपर्ने व्यवस्था राख्न थालिएको छ ।

यसो गर्दा नयाँ विधेयकका लागि पूर्व तयारीमा समेत सहयोग पुर्‍याउने उनको विश्वास छ । तयारी प्रयाप्त नभएकाले कतिपय विधेयकहरू संसदमा दर्ता भएपछि विवादित बन्ने गरेको उनको अनुभव छ । यसका लागि विधेयक निर्माण प्रक्रियामा ख्याल गरिनुपर्ने सुझाव सरकारलाई प्रतिवेदनमार्फत दिइएको हो ।

कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयका अनुसार मन्त्रिपरिषदले स्वीकृत गरेको विषयमा कानुन आयोगले मस्यौदा बनाउँछ । यसका लागि कानुन तर्जुमा दिग्दर्शन तय गरिएको छ । कानून आयोगले मस्यौदा बनाएपछि त्यसलाई विधेयकको रुपमा सम्बन्धित मन्त्रालयले अघि बढाउँछ ।

नयाँ कानुन बनेपछि हुने परिवर्तन, ब्याख्यात्मक टिप्पणी, आर्थिक व्ययभार लगायतका विषयमा सरोकारवाला पक्षसँग छलफल गरेर चासो सम्बोधन गर्ने, विज्ञको राय लिने लगायतका कार्य गर्न सक्दछ ।

सम्बन्धित मन्त्रालयले बनाएको विधेयकको मस्यौदामा उल्लेखित कानुनी भाषा र कानुनी सम्बन्धबारे कानुन नयत तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयले हेर्छ । त्यसक्रममा संविधान, राज्यका नीति र अन्तर्राष्ट्रिय प्रतिबद्धताअनुकूल रहे/नरहेको ख्याल गरिन्छ । सम्बन्धित मन्त्रालयले कानुन बनाउनुपर्नाको कारणबारे गरेको ब्याख्याको कानुनी आधार समेत हेरिन्छ ।

कानुन मन्त्रालयले विधेयकको ढाँचा मिलेको छ कि छैन, कुनै कुरा छुटेको छ कि भनेर पनि परीक्षण गर्दछ । आर्थिक भारको विषयमा अर्थ मन्त्रालयको स्वीकृति चाहिन्छ ।

दुवै मन्त्रालयले स्वीकृत गरेपछि सम्बन्धित मन्त्रालयले विधेयक मन्त्रिपरिषदमा लैजान्छ । मन्त्रिपरिषद्ले पास गरेर संसदमा पेस गर्न सम्बन्धित मन्त्रालयलाई स्वीकृति दिने निर्णय गरेपछि उक्त मस्यौदा विधेयकको रुपमा संसदमा दर्ता भएर संसदीय प्रक्रियामा अघि बढ्छ ।

यो प्रक्रियामा प्रयाप्त गृहकार्य भए संसदमा पुगेको विधेयक दुवै सभाका नियमावलीहरूमा उल्लेख भए बमोजिम विषयवस्तुहरू प्रयाप्त समावेश हुने संसदीय समितिको विश्वास छ ।

व्याख्यात्मक टिप्पणी, प्रत्यायोजत व्यवस्थापनसम्बन्धी टिप्पणी र आर्थिक टिप्पणी पूर्ण र प्रयाप्त हुने अवस्थाका लागि विधेयक दर्ता गुर्नपूर्व निश्चित सूचकको आधारमा परीक्षण गर्नुपर्ने सरकारलाई सुझाइएको छ ।