एमसीसीको संसदीय अनुमोदनः केही कानुनी सन्देह

अहिले नेपालमा सर्वाधिक रूपमा बहसमा रहेको विषय हो- मिलेनियम च्यालेन्ज कम्प्याक्ट अर्थात् एमसीसी । राजधानी काठमाडौंमा होस् वा देशको कुनै विकट गाउँपालिका नै किन नहोस्, नेपालमा अहिले एमसीसीको विषयले नछोएको सायद नै कुनै त्यस्तो ठाउँ बाँकी होला । एमसीसीको विषयमा जति धेरै नकारात्मक टीकाटिप्पणीहरू हुँदै आएका छन्, त्यति नै सकारात्मक पक्षबारे समेत बहसको विषय हुँदै आएका छन् ।

एमसीसीका जे जति सकारात्मक र नकारात्मक पक्षहरू होलान्, त्यो हरेकको राजनीतिक चेतना, राजनीतिक आस्था र सिद्धान्तको आधारमा सधैं बहसको विषय बनिरहन सक्दछ । अझै, यसलाई कतिपयले राष्ट्रवादको नारासँग पनि जोडेर तर्कहरू दिइरहेका छन् । यी तमाम राजनीतिप्रतिको आस्था र देशभक्तिको नाराको बीचमा सबैभन्दा महत्वपूर्ण विषय हो- ‘एमसीसीलाई व्यवस्थापिका संसदबाट नै पारित गरिनुपर्ने बाध्यता के हो ?’ र ‘के हाम्रो प्रचलित कानुनले यो बाध्यतालाई दृष्टिगत गर्दछ ?’

अहिले यो मुलभूत प्रश्नलाई नै अन्धकारमा राखिएको देखिन्छ । सबै राजनीतिक दल तथा नेपालका राजनेता भनी कहलिएका नेताहरू यसलाई व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गराउने र नगराउने लिगलिगे दौडमा छन् ।

२९ भदौ २०७४ अर्थात् १४ सेप्टेम्बर २०१७ मा नेपाल सरकार, अर्थ मन्त्रालय मार्फत नेपाल र मिलेनियम च्यालेन्ज कर्पोरेसन मार्फत संयुक्त राज्य अमेरिकाबीच मिलेनियम च्यालेन्ज सम्झौता (कम्प्याक्ट/सम्झौता) मा हस्ताक्षर भएको हो ।

सम्झौताअनुरूप अनुदान रकम लिई नेपालले समेत आफ्नो तर्फबाट उक्त सम्झौतामा उल्लेख गरिएको दायित्व निर्वाह गर्ने/नगर्ने र के कसरी अघि बढ्ने भन्ने विषयवस्तु कार्यपालिकाको अधिकारक्षेत्र भित्रको विषय हो । तर के कुनै पनि सम्झौतालाई संसदको सर्वोच्चताको जिकिरको आधारमा वा सर्वदलीय सहमतिको बहानामा संसदमा पेश गरी संसदबाट अनुमोदन गराउने असीमित अधिकार कार्यपालिका वा संसदलाई हुन्छ र ? कदापि हुँदैन ।

संसदको आफ्नै विशेषाधिकार हुन्छ, संसद आफैंमा सार्वभौमसत्ता निहित हुन्छ भन्ने तर्क गर्नु र सरकार वा संसदमा असीमित अधिकार हुन्छ भन्नुमा ठूलो अन्तर हुन्छ । त्यसैले नै संसारमा न्यायिक पुनरावलोकन विधिशास्त्रको जन्म भएको हो । उदाहरणको लागि छिमेकी राष्ट्र भारतको सर्वोच्च अदालतको एक पूर्ण इजलासलाई लिन सकिन्छ । उक्त इजलासले वर्षौं अघि केशवानन्द भारती विरुद्ध केरला प्रदेशको मुद्दामा एउटा फैसला गरेको थियो । फैसलामा भारतको संविधानको ‘बेसिक स्ट्रक्चर डक्ट्रिन’ संसदले समेत परिवर्तन गर्न नसक्ने भनी संसदको अधिकार क्षेत्रको बृहत् व्याख्या गरेको छ ।

सो सन्दर्भमा उक्त कम्प्याक्टमा हस्ताक्षर भए पश्चात ५ वैशाख २०७५ मा उक्त कम्प्याक्ट बमोजिमको कार्यलाई थप कार्यान्वयन गर्ने उद्देश्यले नेपाल राजपत्रमा प्रकाशित अर्थ मन्त्रालयको सूचना अनुरूप मिलेनियम च्यालेन्ज एकाउन्ट नेपाल विकास समिति (गठन) आदेश, २०७४ जारी भएको छ ।

उक्त आदेश बमोजिम एउटा विशेष सञ्चालक समिति गठन पनि भएको छ । उक्त समितिलाई कम्प्याक्ट बमोजिम हुने आयोजनाको व्यवस्थापन, सुपरीवेक्षण तथा कार्यान्वयन गर्ने, वार्षिक कार्यक्रम तथा बजेट स्वीकृत गर्ने, आयोजना कार्यान्वयन सम्बन्धमा नीति निर्धारण गर्नेलगायतको कार्य गर्ने भनी विशेष काम, कर्तव्य र अधिकार प्रदान गरिएको छ ।

२०१९ को सेप्टेम्बरमा उक्त कम्प्याक्ट अनुरूपको कार्य गर्न थप ‘प्रोग्राम इम्प्लिमेन्टेसन अग्रिमेन्ट’ समेत भएको छ । राज्यले कुनै देशसँग सन्धि वा सम्झौता गरी के कस्तो ऋण वा अनुदान लिने भन्ने विषयमा नितान्त कार्यपालिकाको क्षेत्राधिकारअन्तर्गत रही स्वतन्त्र रूपमा निर्णय गर्न सक्छ । तर, यसप्रकारका कुनै पनि ऋण/अनुदानका सन्धि वा सम्झौता संसदबाट पारित गराउने असीमित अधिकारक्षेत्र न कार्यपालिकाको हुन सक्दछ न त संसदलाई नै ।

अब २९ भदौ २०७४ मा भएको उक्त कम्प्याक्टमा रहेका प्रावधानहरूलाई निरुपण गरी सरसर्ती व्याख्या गरौं । उक्त कम्प्याक्ट केवल एउटा करार सम्झौताबाट सिर्जित साधारण प्रकृतिको करार सम्झौता होइन् र ? यदि यसो हो भने प्रचलित नेपाल कानुनको अधीनमा रही अन्तर्राष्ट्रिय कानुनको विभिन्न मान्य सिद्धान्तलाई समेत मध्यनजर गरी यसको व्याख्या गर्दा दुई देशबीच भएको सम्झौताको आधारमा उक्त कम्प्याक्टलाई एउटा साधारण प्रकृतिको सन्धिसम्म हो भनी मान्न सक्ने देखिन्छ । तर यो कुनै पनि रूपमा विशेष प्रकृतिको व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गरिनुपर्ने सन्धि होइन ।

सन्धि ऐन, २०४७ को दफा २ (क) मा सन्धिको परिभाषा गरिएको छ । उक्त परिभाषा अनुसार सन्धि भन्नाले ‘दुई वा दुईभन्दा बढी राज्यहरू वा कुनै राज्य र अन्तर सरकारी संगठन बीच लिखित रूपमा सम्पन्न भएको सम्झौता सम्झनुपर्छ र सो शब्दले यसै प्रकृतिको जुनसुकै नामकरण गरिएको लिखत समेतलाई जनाउनेछ’ हो ।

माथि उल्लेखित २९ भदौ २०७४ मा भएको उक्त कम्प्याक्ट सन्धि ऐन, २०४७ को दफा २(क) अनुरूप सन्धिको व्याख्या भित्र पर्ने देखिन्छ । तर उक्त ऐनको दफा ४ र ६ मा ‘सन्धिको अनुमोदन तथा सम्मिलनको कार्यविधि’ र ‘नेपाल सरकारले हस्ताक्षर गरी सन्धि लागू गर्न सक्ने’ भन्ने दफाहरूले किटानी रूपमा दुई प्रकारका सन्धिहरूको परिकल्पना नेपाल कानूनले गरेको प्रष्ट देखिन्छ ।

यसरी हाम्रो प्रचलित ऐनको परिधि अनुरूप केवल सामान्य सन्धि भएकै आधारमा कुनै साधारण करार सम्झौतासँग मेल खाने प्रावधानहरू रहेको सम्झौता होस् वा सन्धि नै किन नहोस्, त्यसलाई व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गराई अनुमोदन गर्ने कार्य आफैंमा सन्धि ऐन-२०४७ ले प्रदान गरेको क्षेत्राधिकार बाहिरको कार्य हुनेमा ऐन स्पष्ट देखिन्छ ।

सन्धि ऐन, २०४७ को दफा ४(१) मा किटानी गरिएको छ- ‘संविधानको धारा २७९ को उपधारा (२) मा उल्लेख भएका विषयका सन्धि बाहेक अन्य विषयका सन्धिहरू मध्ये अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन गर्नुपर्ने भनी व्यवस्था भएको सन्धिलाई अनुमोदन, स्वीकृति वा समर्थन गर्नु परेमा वा कुनै सन्धिमा सम्मिलित हुन चाहेमा सो सम्बन्धी प्रस्ताव नेपाल सरकारले व्यवस्थापिका-संसदमा पेश गर्नुपर्दछ ।’

नेपालको संविधानको धारा २७९ को उपधारा (२) मा स्पष्ट रूपमा लेखिएको छ, ‘उपधारा (१) बमोजिम कानुन बनाउँदा देहायका विषयका सन्धि वा सम्झौताको अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन संघीय संसदका दुवै सदनमा तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको दुई तिहाइ बहुमतले गर्नुपर्ने शर्त राखिनेछ- (क) शान्ति र मैत्री, (ख) सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध (ग) नेपाल राज्यको सिमाना, र (घ) प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँट । तर खण्ड (क) र (घ) मा उल्लेखित विषयका सन्धि वा सम्झौतामध्ये राष्ट्रलाई व्यापक, गम्भीर वा दीर्घकालीन असर नपर्ने साधारण प्रकृतिका सन्धि वा सम्झौताको अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन प्रतिनिधिसभाको बैठकमा उपस्थित सदस्यहरूको साधारण बहुमतबाट हुन सक्नेछ ।’

यस अवस्थामा २९ भदौ २०७४ मा भएको उक्त कम्प्याक्ट नेपालको संविधानको धारा २७९ को उपधारा (२) अन्तर्गतको विषयको सन्धि नै होइन । त्यसैले व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन गर्नुपर्ने बाध्यात्मक प्रकृतिको पनि रहेन नै । यस्तो अवस्थामा समेत व्यवस्थापिका-संसदमा पेश गर्नु गम्भीर रूपमा त्रुटिपूर्ण त छ नै । साथमा संविधान, ऐन, कानुनले निर्दिष्ट गरेको क्षेत्राधिकार भन्दा बाहिरको काम हो ।

नेपालको संविधानको धारा २७९ को उपधारा २ मा किटानी रूपमा व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन हुनुपर्ने सन्धिहरूको विषय नै किटान गरिएको छ । त्यसमा ‘शान्ति र मैत्री, सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध, नेपाल राज्यको सिमाना र प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँट’ भनी विषयहरू उल्लेख गरिएको छ ।

एमसीसी कम्प्याक्ट सन्धि ऐन, २०४७ को दफा २(क) को परिधि र परिभाषा भित्र पर्ने भएमा पनि नेपालको संविधानको धारा २७९ को उपधारा २ मा किटानी रूपमा उल्लेख गरिएका विषयहरू भित्र पर्दैन । अन्य किसिमका सम्झौताहरू ‘एक्जिक्युटिभ विस्डम’ भित्र परी व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गर्न पर्दैन । सन्धि ऐन, २०४७ को दफा ४ बमोजिम व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन, स्वीकृति, समर्थन वा सम्मिलित हुनुपर्ने प्रकृतिको सन्धि नरहेको स्पष्ट भएकोले उक्त कम्प्याक्टलाई संसदमा पेश गर्ने कुनै कानुनी आवश्यकता रहेको देखिंदैन ।

सन्धि ऐन, २०४७ को दफा ४ मा जम्मा दुई प्रकृतिको सन्धिहरू मात्रै नेपाल सरकारले व्यवस्थापिका-संसदमा पेश गर्नुपर्ने भनी कानूनी प्रावधान रहेको छ । व्यवस्थापिका-संसदमा पेश हुनुपर्ने सन्धि कि त संविधानको धारा २७९ को उपधारा (२) मा उल्लेख भएका विषयका सन्धि हुनुपर्छ वा अन्य विषयका सन्धिमध्ये अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन गर्नुपर्ने भनी व्यवस्था भएको सन्धिलाई सो कार्यको लागि व्यवस्थापिका-संसदमा पेश गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

यसरी, एमसीसी कम्प्याक्टद्वारा सिर्जित सन्धि न त नेपालको संविधानको धारा २७९ को उपधारा (२) मा उल्लेख भएका विषयको सन्धि हो न त सो अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन गर्नुपर्ने भनी व्यवस्था भएको सन्धि नै हो ।

संविधान अनुसार सीमित प्रकारका सन्धिहरू मात्रै व्यवस्थापिका संसदमा पेश गरी पारित गरिनुपर्ने व्यवस्था छ । उक्त कम्प्याक्टलाई समेत व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गराउँदा त्यसमा उल्लेख गरिएका विषयहरू नेपालको संविधानको धारा २७९ को उपदफा (२) मा उल्लेख भएका विषयहरू ‘शान्ति र मैत्री, सुरक्षा एवं सामरिक सम्बन्ध, नेपाल राज्यको सिमाना र प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको उपयोगको बाँडफाँट’ भित्र पर्नुपर्छ ।

विशुद्ध रूपमा केवल एउटा ‘ग्राण्ड एग्रिमेन्ट’ अर्थात् अनुदान सम्झौतालाई के कुन कारणले र कुन कानूनको परिधि भित्र परी व्यवस्थापिका संसदबाट अनुमोदन गराउन आवश्यक रहेको हो ? विभिन्न सार्वजनिक अभिव्यक्ति मार्फत नेपालका विशेषज्ञहरूबाट दिइरहेको जस्तो यो प्रश्नको उत्तर त्यति सहज र सरल छैन ।

संवैधानिक एवं कानुनी व्यवस्थाको कसीमा मिलेनियम च्यालेन्ज कर्पोरेसनसँग भएको उक्त कम्प्याक्टलाई संसदबाट अनुमोदन गर्नुपर्ने कानुनी अवस्था रहेको छ वा छैन ? नेपाल सरकारलाई कुनै पनि सामान्य सन्धिलाई संसदबाट पारित गराउने कानुनी क्षेत्राधिकार रहेको छ वा छैन भन्ने महत्वपूर्ण कानुनी प्रश्न खडा भएको छ । उक्त कम्प्याक्टमा कहीं कतै पनि व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन गराउनुपर्ने भन्ने व्यवस्था नरहेको अवस्थामा व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गराउनुपर्ने कुनै कारण नै देखिंदैन ।

सन्धि ऐन, २०४७ को दफा ९ को परिधिभित्र रही निरुपण हुने हो भने समेत उक्त ऐनले दुई प्रकारको सन्धिहरूको परिकल्पना गरेको छ । ऐनको दफा ९(१) मा व्यवस्थापिका संसदबाट अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन भएका सन्धिहरूको उल्लेख गरिएको छ । दफा ९(२) मा किटानी रूपमा व्यवस्थापिका संसदबाट अनुमोदन, स्वीकृति वा समर्थन नभएको तर नेपाल वा नेपाल सरकार पक्ष भएको कुनै सन्धि भनी किटानी उल्लेख गरिएको छ ।

यो पृष्ठभूमिमा यसप्रकारको साधारण प्रकृतिको दान लिनेदिने विषयसँग सम्बन्धित सामान्य कम्प्याक्टलाई व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गरी त्यसका प्रावधानहरू नेपाल कानुन सरह लागु गर्नुहुँदैन । यसको प्रावधानहरू नेपाल कानुनसँग बाझिएको हकमा प्रचलित कानुन अमान्य गर्ने केवल एउटा उद्देश्यको साथ मात्रै उक्त कम्प्याक्टलाई व्यवस्थापिका संसदमा पेश गर्नु आफ्नै कानुनको धज्जी उडाउनु बाहेक थप कार्य हुन सक्दैन ।

नेपालको प्रचलित कानुनलाई अमान्य घोषित गर्ने र कुनै कम्प्याक्टको प्रावधानलाई नेपाल कानुन सरह मान्यता प्रदान गर्ने कामलाई हल्का विषय बनाइनुहुँदैन । जस्तै, नरसंहार गर्न नहुने विषयलाई व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गरी सोमा रहेका प्रावधानहरूलाई नेपाल कानुन सरह मान्यता प्रदान गर्न मिल्दछ ।

सन्धि ऐन, २०४७ को दफा ६ मा किटानी व्यवस्था छ- ‘दफा ४ वा संविधानको धारा २७९ को उपधारा (२) मा उल्लेख भएका विषयका सन्धिहरू बाहेक अन्य जुनसुकै विषयका सन्धिमा नेपाल सरकारको निर्णयबाट हस्ताक्षर गरिसकेपछि त्यस्तो सन्धिमा नेपाल वा नेपाल सरकार पक्ष भएको र त्यस्तो सन्धि स्वीकृत भएको मानिनेछ ।’

यसरी प्रचलित नेपाल कानुनले नै नेपाल सरकारको निर्णयबाट हस्ताक्षर पश्चात त्यस्तो सन्धिमा नेपाल सरकार पक्ष भएको छ । अब उक्त सन्धि स्वीकृत भएको मानिने किटानी व्यवस्था रहेको छ । यस्तो अवस्थामा एमसीसी सम्झौतालाई सन्धि नै मान्ने हो भने यो संविधानतः व्यवस्थापिका संसदमा पेश गर्नुपर्ने सन्धि होइन । (ऐनको दफा ४ वा ५ अन्तर्गत) बरू यो त उक्त ऐनको दफा ६ अन्तर्गतको साधारण सन्धिको रूपमा रहेको देखिन्छ । यसरी यो विशेष सन्धिको रूपमा नरहेर केवल सामान्य सन्धि हो ।

सन्धि ऐन, २०४७ को दफा ९(१) लाई मध्यनजर गर्दा नेपालको प्रचलित कानुनले समेत दुई किसिमको सन्धिको परिकल्पना गरेको छ । केवल व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन, सम्मिलन, स्वीकृति वा समर्थन भएको सन्धिको व्यवस्था नेपाल कानुन सरह लागु हुने कानुनी व्यवस्था छ । कुनै सन्धिलाई नेपाल कानुन सरह मान्यता दिनलाई उक्त सन्धिको व्यवस्थाहरूमा रहेको सारवान कानुनको सिद्धान्तहरू महत्वपूर्ण रहन्छ ।

कुनै सन्धिमा उल्लेख भएका सारवान कानुनको सिद्धान्त अर्थात् मानिसको हकको सृष्टि गर्ने अथवा अधिकारको रक्षा गर्ने विषयहरूलाई नेपाल सरकारले मान्यता प्रदान गर्न उचित रहेको अवस्थामा सो किसिमका सन्धिहरूमा हस्ताक्षर गरी व्यवस्थापिका-संसदमा अनुमोदनको लागि पेश गरी व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन हुनसक्ने हुन्छ । तर, सामान्य दातृ निकायबाट पाउने अनुदान र सो सम्बन्धी भएको कम्प्याक्टलाई नेपाल कानुन सरह मान्यता प्रदान गर्ने गरी व्यवस्थापिका-संसदमा अनुमोदनको लागि पेश गर्ने अधिकार नेपाल सरकारमा हुने देखिंदैन ।

८ सेप्टेम्बर २०२१ को मिलेनियम च्यालेन्ज कम्प्याक्टबारे नेपाल सरकारबाट प्राप्त एकीकृत स्पष्टीकरण प्रश्नहरूमा मिलेनियम च्यालेन्ज कर्पोरेसनका जवाफहरूको जवाफ नं. ५ सान्दर्भिक देखिन्छ । त्यसमा भनिएको छ- ‘नेपालको सन्दर्भमा नेपाल सरकारले कानून, न्याय र संसदीय मामिला मन्त्रालयमार्फत कम्प्याक्ट अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता हुनका लागि नेपालको कानुन अनुसार अनुमोदन आवश्यक छ भन्ने निष्कर्ष निकालेको थियो ।’ यसरी नेपालको के कुन कानुन अनुसार उक्त कम्प्याक्टलाई अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता हुनको लागि व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन हुन आवश्यक रहेको देखिएको हो ?

कानून, न्याय र संसदीय मामिला मन्त्रालयबाट यस किसिमको जवाफ पठाइएको हो भने सो नै गम्भीर लापरबाही र हचुवापूर्ण काम भयो । यो नेपालको प्रचलित ऐन, कानुनको परिधि भन्दा बाहिर रही हचुवाको भरमा उक्त कम्प्याक्टलाई अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौताको रूपमा मान्यता प्रदान गर्न व्यवस्थापिका-संसदबाट अनुमोदन हुनुपर्ने भनी उल्लेख गरिएको पाइन्छ ।

करार सम्झौतामा एकातिर दान सम्झौता हो भनी उल्लेख गरिएको छ भने अर्कोतिर नेपाल सरकारको आर्थिक दायित्व समेत सिर्जना हुने भनी दफा ५.३ र ५.४ मा उल्लेख गरिएको छ । त्यस्तै, दफा ६.८ मा संयुक्त राज्य अमेरिका वा मिलेनियम च्यालेन्ज कर्पोरेसनमाथि यस सम्झौता अन्तर्गत कुनै पनि दायित्व सृष्टि नहुने र कुनै दावी समेत नलाग्ने भनी पूर्ण इम्युनिटी प्रदान गरिएको छ ।

यसप्रकारको प्रावधान रेसिप्रोसिटीको सिद्धान्त अन्तर्गत कसरी समान हुन सक्दछ ? फेरि कम्प्याक्टमा नै सम्झौता बन्ने उल्लेख भैरहेको अवस्थामा हामी यसलाई विशेष प्रकारको सन्धि बनाउन किन यति तत्परता देखाइरहेका छौं ? यो आफैंमा अत्यन्त विचारणीय प्रश्न रहेको छ ।

अझै उक्त सम्झौतामा विवाद निरुपणको किटानी व्यवस्था उल्लेख नै गरिएको छैन । इन्टरनेशनल कोर्ट अफ जस्टिसको क्षेत्राधिकार धेरैजसो ‘थ्यौरी अफ कन्सेन्ट’ मा आधारित रहेको हुन्छ । त्यसैले सम्झौतामा नै विवाद समाधानको किटानी क्षेत्राधिकार निहित माध्यम उल्लेख हुनुपर्ने स्वाभाविक देखिन्छ । कम्प्याक्टमा नै विवाद समाधानको किटानी व्यवस्था किन उल्लेख गरिएको छैन ?

विवाद समाधानको विषय पछि व्याख्यालाई छोड्ने र अहिले नै सम्झौता कार्यान्वयन गरिहाल्ने भन्ने विषय आफैंमा द्विविधाजनक रहेको छ । केवल उक्त कम्प्याक्ट अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता भनी उल्लेख गरिएको छ । सो सन्दर्भमा स्मरणीय के छ भने विगतमा भएको संयुक्त राज्य अमेरिकाको कोनोली संशोधन अनुरूप कुनै विवाद अन्तर्राष्ट्रिय विवाद हो वा होइन भनी पहिला संयुक्त राज्य अमेरिकाले नै निर्क्योल गर्ने र अन्तर्राष्ट्रिय विवाद भनी नठहराएको खण्डमा उक्त विवादमा इन्टरनेशनल कोर्ट अफ जस्टिसको क्षेत्राधिकार नभई संयुक्त राज्य अमेरिकाको अदालतको क्षेत्राधिकार लागु हुने भन्ने समेत सिद्धान्त प्रतिपादन गरिएको छ । त्यसैले उक्त कम्प्याक्टमा कुनै विवाद उत्पन्न भएमा सोको निराकरण कहाँबाट हुने भनी अन्य दान वा ऋण सम्झौतामा झैं स्वयं कम्प्याक्टमा नै उल्लेख गरिंदा उचित देखिन्छ ।

एमसीसी कम्प्याक्टमा समेत कहींकतै उक्त कम्प्याक्ट नेपालको व्यवस्थापिका-संसदबाट पारित हुनुपर्ने भनी उल्लेख गरिएको छैन । उक्त करार सम्झौताको दफा ६.४ मा ‘प्रस्तुत सम्झौता एक अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता हो र सोहीअनुरूप यो सम्झौताका हकमा अन्तर्राष्ट्रिय कानुनका सिद्धान्तहरू लागु हुनेछन्’ भनी उल्लेख गरिएको छ । यसरी एउटा सामान्य दान सम्झौतालाई कसरी अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता भनी मान्यता दिनको लागि मात्रै व्यवस्थापिका-संसदबाट पारित गर्नुपर्ने हो ?

पूर्णाधिकार प्राप्त व्यक्तिहरूद्वारा हस्ताक्षर भै सम्पन्न भएको उक्त कम्प्याक्टको एउटा दफामा नै किटानी रूपमा उक्त कम्प्याक्ट एउटा अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता हो भनी उल्लेखित छ । यस्तो अवस्थामा करार सम्झौता अन्तर्गतको कानुनी सिध्दान्त, विधिशास्त्रीय सिद्धान्त तथा अन्तर्राष्ट्रिय कानुन र मूल्यमान्यता अनुरूप समेत करार सम्झौताको हकमा त्यसमा नै उल्लेख भएअनुरूप हुने हुन्छ । अन्तर्राष्ट्रिय कानुन भनी मान्यता प्रदान गर्ने भन्दैमा व्यवस्थापिका-संसदबाट अनिवार्य रूपमा अनुमोदन हुनुपर्छ भन्ने नेपालको प्रचलित कानुन नै होइन ।

एमसीसी कम्प्याक्ट संयुक्त राज्य अमेरिकाको व्यवस्थापिका-संसद वा सिनेटबाट पारित भएको छैन र हुने पनि देखिंदैन । त्यसलाई संयुक्त राज्य अमेरिकाको मिलेनियम च्यालेन्ज ऐन, २००३ द्वारा निर्दिष्ट गरिएको उद्देश्य अनुरूपको कार्य गर्न मिलेनियम च्यालेन्ज कर्पोरेसन नामक विशेष स्पेशल पर्पोस वेहिकलको परिकल्पना गरी सम्पूर्ण कार्य गरिएको देखिन्छ ।

केवल उक्त मिलेनियम च्यालेन्ज ऐन, २००३ को दफा ६०५ मा ‘सहायताको अधिकार’ अन्तर्गतको शीर्षकमा प्रमुख कार्यकारी अधिकृतले यस किसिमको कम्प्याक्ट प्रदान गर्न सक्ने भनी उल्लेख गरिएको छ । नेपालले व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गर्नुपर्ने र संयुक्त राज्य अमेरिकाले भने पारित गर्न नपर्ने भन्ने विषय नै आफैंमा द्विविधाजनक रहेको छ ।

यसरी केवल एउटा देशले आफ्नो कानुनद्वारा प्रत्यायोजित अधिकार प्रदान गरेको निकायसँग दान लिने र परियोजना बनाउने भन्ने सामान्य प्रकारको सम्झौता हो यो । यसलाई स्वयं सम्झौताको एउटा पक्षले नै आफ्नो व्यवस्थापिका-संसद वा सिनेटबाट अनुमोदन गर्न आवश्यक ठानेको छैन । यो अवस्थामा हाम्रो प्रचलित कानुन अनुरूप साधारण प्रकृतिको सन्धिको रूपमा मान्यता दिन मिल्छ ।

यसलाई अनावश्यक रूपमा व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गराई त्यसमा उल्लेख भएका साधारण प्रावधानहरूलाई नेपाल कानून भन्दा माथि राख्ने एक मात्र हेतुले व्यवस्थापिका संसदबाट पारित गराउन कुनै कानुनी आधार देखिंदैन ।

विश्वमा धेरै सन्धिहरू भएका छन् । यस्ता सन्धिहरू कि त अन्तर देश अर्थात् बाईल्याटरल ट्रिटी हुन्छन् कि बहुराष्ट्रिय अर्थात् मल्टिल्याटरल ट्रिटी हुन्छन् । उदाहरणका लागि संयुक्त राष्ट्रसंघको बडापत्र, भर्सिलिज सन्धि, सामुद्रिक कानुन सन्धि, जैविक विविधता सन्धि, पेरिस एग्रिमेन्ट अन्डर द युनाइटेड नेशन्स फ्रेमवर्क कन्भेन्सन अन क्लाइमेट चेञ्ज, युरोपियन कन्भेन्सन अन ह्युमान राइट्स, विश्व बौद्धिक सम्पत्ति सम्बन्धी सन्धि, औद्योगिक सम्पत्ति सुरक्षणका लागि पेरिस सम्झौता, भियना कन्भेन्सन अन डिप्लोमेटिक रिलेसन्स विश्वका प्रख्यात सन्धिहरू हुन् । यी सम्पूर्ण सन्धिहरूले विशेष क्षेत्रमा हकाधिकारको सृष्टि गरी अधिकारको रक्षा गरेको देखिन्छ ।

कुनै क्षेत्र वा विषयको कानुन निर्माण नभइसकेको, अन्तर्राष्ट्रिय कानुन निर्माण गर्न आवश्यक रहेको, कुनै विशेष विषयको बारेमा समान अन्तर्राष्ट्रिय विधि निर्माण गर्नु परेको, युद्ध विराम गर्नु परेको, देशहरूको सीमाको द्वन्द्व टुङ्ग्याउन आवश्यक रहेको, समुद्रको अन्तर्राष्ट्रिय कानुन निर्माण गर्नु परेको, वातावरण संरक्षणको कानुन निर्माण गर्न आवश्यक रहेको, स्वास्थ्य सम्बन्धी अन्तर्राष्ट्रिय कानुन निर्माण गर्न आवश्यक रहेको, आणविक हतियारको उत्पादनमा रोक लगाउन आवश्यक रहेको, मानवअधिकारको मूल्यमान्यता निर्माण वा सोको दायरा बढाउन आवश्यक रहेको हुँदा सन्धिहरूमार्फत कानुन र सिद्धान्त निर्माण गर्ने गरिन्छ ।

अझै संयुक्त राज्य अमेरिकामा समेत राज्यले हस्ताक्षर गरी पक्ष भएको सबै किसिमका सम्झौताहरूलाई सन्धिको मान्यता दिइएको छैन । संयुक्त राज्य अमेरिकाको संविधान अनुसार समेत सन्धि हुनको लागि त्यहाँको सिनेटरहरूले दुई तिहाई मत दिई रेजोलुसन फर र्‍याटिफिकेशनलाई स्वीकृति गर्न जरूरी रहेको देखिन्छ । कानुनको सिद्धान्तलाई विकसित गर्ने उद्देश्यको साथ नै यी सन्धिहरू लागु गरिएका हुन् । एमसीसी कम्प्याक्ट यस प्रकारको सन्धि हुँदै होइन ।

संयुक्त राज्य अमेरिकामा समेत राष्ट्रपतिले सिनेटको स्वीकृति नलिई कैयौं सम्झौताहरूमा हस्ताक्षर गरी संयुक्त राज्य अमेरिका सो सम्झौताको पक्ष भएको भनी मान्यता प्रदान गर्दै आएको छ । संयुक्त राज्य अमेरिकाको सिनेटबाट अनुमोदन नै नभएका यसप्रकारका सम्झौताहरूलाई ‘एग्जिक्युटिभ’ सम्झौता भनी अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता सरह मान्यता प्रदान गर्दै आएको छ ।

संविधानले प्रदान गरेको कार्यकारी अधिकार भित्र रही भएका सम्झौताहरू सीधै राष्ट्रपतिले गर्न सक्छन् भने कंग्रेसको बहुमतबाट कंग्रेशनल एग्जिक्युटिभ सम्झौताहरू भएको छ । सिनेटले स्वीकृति प्रदान गरेको सन्धिको अधीनमा रही समेत सम्झौताहरू भएका छन् । अन्तर्राष्ट्रिय सम्झौता र सन्धिमा फरक रहेको तथ्य संयुक्त राज्य अमेरिकाको संवैधानिक र कानुनी मूल्यमान्यताले समेत पुष्टि गर्दछ ।

तसर्थ अन्तर्राष्ट्रिय कानुनलाई ‘इन्टरनेशनल ल इज द कन्भर्जिङ प्वाइन्ट अफ जुरिस्प्रुडेन्स’ भने झैं अन्तर्राष्ट्रिय कानुनको विषय आफैंमा एउटा ठूलो कानुनको समुद्र हो । यसमा पूर्ण ज्ञान भएका विज्ञ विरलै पाइन्छन् ।

तथापि, मेरो व्यक्तिगत विचारमा २९ भदौ २०७४ मा भएको उक्त साधारण अनुदान लिनेदिने कम्प्याक्टको प्रावधान निर्क्योल गर्दा र त्यसलाई सन्धि नै भनी मान्यता प्रदान गर्ने हो भने पनि व्यवस्थापिका संसदबाट अनुमोदन गराउनुपर्ने कुनै पनि प्रचलित ऐन–नियम तथा अन्तर्राष्ट्रिय विधिशास्त्र अनुरूप बन्धनकारी कानुनी आवश्यकता रहेको छैन । केवल त्यसलाई नेपाल कानुनभन्दा माथि राख्ने हेतुले मात्रै व्यवस्थापिका संसदबाट अनुमोदन पनि गराउन हुँदैन ।

(लेखक अधिवक्ता हुन् ।)