सङ्घीयताले कसरी फेर्ला मालपोतको मुहार ?

नेपालको संविधान (२०७२) ले भूमि व्यवस्थापनलाई सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको साझा अधिकारको विषयका रूपमा अनुसूची-९ मा समावेश गरेको छ। संविधानको यो व्यवस्था अधिकार बाँडफाँटको औपचारिक अभ्यास मात्र होइन, नागरिकको दैनिक जीवनसँग प्रत्यक्ष जोडिएको भूमि प्रशासनलाई अझ प्रभावकारी, पारदर्शी र सेवामुखी बनाउने उद्देश्यले गरिएको संरचनात्मक परिवर्तन पनि हो। अहिले सरकारले जग्गा प्रशासनसँग सम्बन्धित धेरै सेवा स्थानीय तहबाट प्रवाह गर्ने तयारी गरिरहेको सन्दर्भमा भूमि व्यवस्थापनको भावी स्वरूप, सङ्घीय सरकारको जिम्मेवारी, प्रदेशको भूमिका तथा आवश्यक सङ्गठन-संरचनाबारे गम्भीर बहस आवश्यक बनेको छ।

भूमि व्यवस्थापन नेपालमा प्रशासनिक विषय मात्र होइन; यो आर्थिक विकास, सामाजिक न्याय, उत्पादन प्रणाली, पूर्वाधार विकास, राजस्व सङ्कलन, सार्वजनिक सम्पत्ति संरक्षण तथा सुशासनसँग प्रत्यक्ष सम्बन्धित विषय हो। त्यसैले सेवा स्थानीय तहमा पुग्दैमा सङ्घीय सरकारको भूमिका समाप्त हुँदैन; बरु उसको भूमिका अझ बढी नीतिगत, नियामक, समन्वयकारी, प्राविधिक र अभिलेख व्यवस्थापनतर्फ केन्द्रित हुन आवश्यक देखिन्छ।

साझा अधिकार तर फरक जिम्मेवारी

संविधानले भूमि व्यवस्थापनलाई साझा अधिकारको सूचीमा राखे पनि कार्यगत हिसाबले तीनै तहका सरकारको भूमिका फरक-फरक प्रकृतिको देखिन्छ। स्थानीय तह नागरिकसँग प्रत्यक्ष सम्पर्कमा रहेर सेवा प्रवाह गर्ने निकाय हो। जग्गा नामसारी, सिफारिस, स्थानीय अभिलेख समन्वय, कर तथा स्थानीय विवाद व्यवस्थापन जस्ता दैनिक प्रकृतिका काम स्थानीय तहबाट प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न सकिन्छ। प्रदेश सरकारले समन्वय, अनुगमन, प्रादेशिक योजना तथा प्राविधिक सहयोगको भूमिका निर्वाह गर्न सक्छ।

तर राष्ट्रिय नीति निर्माण, भूमि सुधार, अभिलेखको एकरूपता, भू-उपयोग मापदण्ड, डिजिटल प्रणाली, राष्ट्रिय तथ्याङ्क, जग्गा प्राप्ति र वितरण, वैज्ञानिक जग्गा मूल्याङ्कन प्रणालीको विकास, भूसम्बन्ध र स्वामित्वको प्रकार व्याख्या (भूमि ऐनद्वारा परिभाषा गर्ने) तथा प्राविधिक मानकीकरण जस्ता विषय सङ्घीय सरकारकै नेतृत्वमा सञ्चालन हुनुपर्ने देखिन्छ।

यदि सङ्घीय स्तरमा स्पष्ट नीति, कानून र प्राविधिक मापदण्ड निर्माण हुन सकेन भने प्रदेश र स्थानीय तह बीच फरक-फरक अभ्यास विकसित हुने, अभिलेखमा असमानता आउने तथा भूमि प्रशासन अव्यवस्थित बन्ने खतरा रहन्छ। त्यसैले सङ्घीय सरकारको पहिलो जिम्मेवारी भूमि सम्बन्धी राष्ट्रिय नीति, कानून तथा मापदण्ड निर्माण गर्नु हो।

सङ्घीय सरकारको अपरिहार्य भूमिका

भूमि उपयोग ऐन २०७६, भूमि ऐन, नापी सम्बन्धी कानून, मालपोत प्रशासन तथा भू-उपयोग वर्गीकरण जस्ता विषयहरू राष्ट्रिय महत्त्वका विषय हुन्। देशभर एउटै मापदण्डमा भूमि प्रशासन सञ्चालन गर्न सङ्घीय सरकारबाट स्पष्ट नीति निर्माण अपरिहार्य हुन्छ। डिजिटल नक्सा प्रणाली, भू-अभिलेख, स्वामित्व प्रमाणीकरण, एकीकृत भूमि तथ्याङ्क र यिनीहरू बीचको अन्तरसम्बद्ध प्रणाली विकास गर्ने जिम्मेवारी पनि सङ्घीय सरकारकै हुनुपर्छ।

आज पनि मालपोत तथा नापी कार्यालय मार्फत जग्गा दर्ता, कित्ताकाट, नक्सा अद्यावधिक, स्वामित्व हस्तान्तरण र अभिलेख व्यवस्थापन हुँदै आएको छ। निकट भविष्यमा सेवा स्थानीय तहमा विस्तार भए पनि अभिलेखको केन्द्रीय नियन्त्रण, तथ्याङ्कको सुरक्षा तथा राष्ट्रिय स्तरको डिजिटल प्लेटफर्म सङ्घीय सरकारकै नियन्त्रणमा रहनुपर्छ। अन्यथा एउटै जग्गाको फरक-फरक विवरण, दोहोरो अभिलेख तथा स्वामित्व विवाद झन् जटिल बन्न सक्छ।

भूमि सुधारको सवालमा पनि सङ्घीय सरकारको भूमिका अत्यन्त महत्त्वपूर्ण छ। भूमिहीनलाई जग्गा वितरण, हदबन्दी कार्यान्वयन, सुकुम्बासी समस्या समाधान, भोगाधिकार व्यवस्थापन तथा वैज्ञानिक भू-उपयोग नीति स्थानीय तहको सीमित क्षमता र प्रभाव क्षेत्रभन्दा बाहिरका विषय हुन्। यी विषय सामाजिक न्याय, उत्पादन वृद्धि र आर्थिक समानतासँग सम्बन्धित भएकाले सङ्घीय नेतृत्वमै सञ्चालन हुन आवश्यक देखिन्छ।

भौगोलिक तथ्याङ्कको उत्पादन र प्रयोगमा प्रभावकारी नीतिगत व्यवस्था गर्न सके साधन-स्रोतको उच्चतम उपयोग हुन्छ, जसका कारण देशको विकास तीव्र गतिमा अगाडि बढ्छ। यसका लागि सङ्घले जिल्लास्तरमा प्रभावकारी संयन्त्र बनाउन आवश्यक देखिन्छ। समग्रतामा जग्गा प्रशासन सम्बन्धी आधारभूत सेवा स्थानीय तहबाट सञ्चालन गरिंदा समेत तल उल्लिखित विषयमा भइरहेका कमी-कमजोरी हटाउन केन्द्रीय निकायको भूमिका नभएमा भूमि व्यवस्थापनको क्षेत्रमा अपेक्षित सुधार ल्याउन सकिंदैन।

जग्गा प्राप्ति र मूल्याङ्कन प्रणालीको कमजोरी

नेपालमा विकास आयोजना ढिलाइ हुनुको एक प्रमुख कारण ‘प्रभावकारी जग्गा प्राप्ति प्रणाली’ को अभाव हो। हाल प्रमुख जिल्ला अधिकारीको अध्यक्षतामा ‘मुआब्जा तथा जग्गा प्राप्ति समिति’ रहने व्यवस्था छ। तर प्रमुख जिल्ला अधिकारी शान्तिसुरक्षा, प्रशासनिक व्यवस्थापन तथा अन्य बहुआयामिक जिम्मेवारीमा व्यस्त हुने भएकाले जग्गा प्राप्ति प्रक्रिया प्राथमिकतामा पर्न सकेको छैन। परिणामतः आयोजना ढिलाइ हुने, लागत बढ्ने र कतिपय अवस्थामा आयोजना नै अलपत्र पर्ने अवस्था देखिएको छ।

यसैगरी जग्गा मूल्याङ्कन प्रणाली पनि व्यावहारिक र वैज्ञानिक बन्न सकेको छैन। बजार मूल्य र सरकारी मूल्य बीचको ठूलो अन्तरका कारण राजस्व चुहावट, अवैध सम्पत्ति लुकाउने प्रवृत्ति तथा सम्पत्ति शुद्धीकरण जस्ता आर्थिक अपराध बढिरहेका छन्। अहिलेको मूल्याङ्कन समितिमा जग्गा प्रशासन र भूगोलको व्यावहारिक ज्ञान भएका प्राविधिक जनशक्तिको अभाव देखिन्छ। त्यसैले जग्गा प्राप्ति र वैज्ञानिक मूल्याङ्कनका लागि छुट्टै विशेषज्ञ संरचना आवश्यक भएको छ।

सरकारी तथा सार्वजनिक जग्गा संरक्षणको चुनौती

सरकारी, सार्वजनिक, गुठी तथा सामुदायिक जग्गाको संरक्षण अहिले नेपालको ठूलो चुनौती बनेको छ। कानूनी रूपमा विभिन्न निकायलाई जिम्मेवारी दिइए पनि व्यवहारमा स्पष्ट जवाफदेहिता र प्रभावकारी कार्यान्वयन देखिएको छैन। स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, मुलुकी देवानी संहिता तथा अन्य कानूनहरूले फरक-फरक निकायलाई जिम्मेवारी दिएको अवस्था छ। तर अभिलेख, नक्सा तथा तथ्याङ्कका आधारमा हेर्दा यस कार्यमा नापी तथा भूमि प्रशासनसँग सम्बन्धित प्राविधिक निकाय बढी सक्षम देखिन्छन्।

त्यसैले सरकारी तथा सार्वजनिक जग्गा अतिक्रमण हटाउन सक्ने अधिकारसम्पन्न जिल्ला स्तरको ‘भूमि व्यवस्थापन कार्यालय’ आवश्यक देखिन्छ। सार्वजनिक सम्पत्तिको अभिलेख संरक्षण, अतिक्रमण नियन्त्रण तथा दीर्घकालीन उपयोग नीति सङ्घीय सरकारको नेतृत्वमा सञ्चालन हुनुपर्छ।

पारदर्शी भूमि बजारको आवश्यकता

आजको भूमि कारोबार प्रणाली अझै पारदर्शी, विश्वसनीय र प्रविधिमैत्री बन्न सकेको छैन। वास्तविक कारोबार मूल्य लुकाउने, बिचौलियामाथि निर्भर रहनुपर्ने तथा असमान सूचना पहुँचका कारण आम नागरिक ठगिने अवस्था अझै विद्यमान छ। त्यसैले भविष्यमा व्यवस्थित भूमि बजार प्रणाली विकास गर्नु समयको आवश्यकता हो।

यदि डिजिटल प्लेटफर्म मार्फत खुला भूमि बजार प्रणाली विकास गर्न सकियो भने खरिद-बिक्री पारदर्शी हुनेछ, राजस्व चुहावट कम हुनेछ, सम्पत्ति शुद्धीकरण नियन्त्रणमा सहयोग पुग्नेछ र नागरिकले विश्वसनीय सेवा पाउनेछन्। यसका लागि सङ्घीय सरकारबाट केन्द्रीय डिजिटल प्रणाली, प्राविधिक मापदण्ड तथा एकीकृत भूमि तथ्याङ्क प्रणाली विकास हुन आवश्यक छ।

प्राविधिक एकरूपताको अभाव

नेपालमा विभिन्न निकायले आ-आफ्नै ढङ्गले सर्भे, नापजाँच र इन्जिनियरिङ कार्य गर्दा तथ्याङ्कहरू एकआपसमा अन्तरसम्बद्ध हुनसकेका छैनन्। कतै फरक प्रोजेक्सन प्रणाली, कतै फरक स्केल, कतै फरक चिह्न प्रयोग हुने, एकै प्रकृतिका भौगोलिक सूचनाहरू बीच अन्तरसम्बद्ध हुन नसक्दा यिनीहरूको साझा उपयोग हुनसकिरहेको छैन।

तोकिएको निकायबाट नियमन गर्ने र एकपटक गरिएको नापजाँच र इन्जिनियरिङ कार्यबाट प्राप्त तथ्याङ्कहरू वा आउटपुटको ब्याकअप राख्ने व्यवस्था नहुँदा, त्यस्तो स्थानको भूबनोट र स्वरूपमा परिवर्तन नहुँदाखेरि पनि सोही स्थानमा बारम्बार सर्भे गर्नुपर्ने बाध्यता छ। जसले गर्दा स्रोतको दुरुपयोग हुने, विकास-निर्माणका कार्यहरू समयमा नसकिने र लागत बढी लाग्ने गरेको अवस्था देखिन्छ।

त्यसैले सङ्घीय सरकारले राष्ट्रिय प्राविधिक मापदण्ड निर्माण, तथ्याङ्कको अन्तरसम्बद्धता, डिजिटल प्लेटफर्म तथा एकीकृत भू-सूचना प्रणाली विकास गर्नुपर्छ। जिल्लाभित्र हुने प्राविधिक कार्यको नियमन गर्ने, यस्तो उत्पादनको एक प्रति ब्याकअप राख्ने, नयाँ सो प्रकृतिको काम थाल्दा यसअघि भए-नभएको यकिन गर्ने र भइसकेको अवस्थामा उद्देश्य प्राप्त हुने भए प्रक्रिया पुर्‍याएर उपलब्ध गराउन सक्ने निकायको आवश्यकता देखिन्छ।

केन्द्रीय स्तरबाट मात्र उत्पादन हुने र सर्वसाधारण जनतालाई आवश्यक पर्ने उत्पादित तथ्याङ्क र आउटपुट जिल्ला तहमा उपलब्ध गराउन तथा जिल्लास्तरमा उत्पादित तथ्याङ्क र केन्द्रीय प्रणाली बीच समन्वय गर्न एक प्रभावकारी संरचना आवश्यक देखिन्छ। 

अब कस्तो संरचना आवश्यक ?

भूमि प्रशासन सेवा स्थानीय तहमा विस्तार हुँदै जाँदा सङ्घीय सरकारअन्तर्गत प्रभावकारी र एकीकृत संरचना आवश्यक देखिन्छ। विगत जस्तो धेरै कार्यालय खडा गर्नेभन्दा एकीकृत र कार्यकेन्द्रित संरचना बढी उपयुक्त हुनेछ। कस्तो जनशक्ति आवश्यक पर्छ भन्ने कुरा कामको प्रकृतिका आधारमा निर्धारण गर्ने विषय हो। माथिको विवेचनाका आधारमा हेर्दा, अब बन्ने कार्यालयबाट धेरैजसो जग्गा व्यवस्थापनका पाटाहरू (जस्तै: जग्गाको प्राविधिक पक्ष, कानूनी पक्ष, सूचनाप्रविधिको उपयोग र जग्गाको प्रशासनिक पक्षहरू) सम्बोधन हुनुपर्छ।

यस आधारमा सङ्घीय भूमि मन्त्रालयअन्तर्गत “भूमि व्यवस्थापन विभाग” स्थापना गरी प्रत्येक जिल्लामा “जिल्ला भूमि व्यवस्थापन कार्यालय” स्थापना गर्नु उपयुक्त देखिन्छ। यस्तो कार्यालयअन्तर्गत निम्न शाखाहरू रहने व्यवस्था गर्न सकिन्छः

• जग्गा प्राप्ति फाँट/शाखा
• जग्गा मूल्याङ्कन फाँट/शाखा
• सरकारी तथा सार्वजनिक जग्गा संरक्षण फाँट/शाखा
• भूमि बजार व्यवस्थापन फाँट/शाखा
• अधुरा तथा छुट दर्ता कार्य सम्पन्न गर्ने फाँट/शाखा
• स्थानीय तह समन्वय तथा सहयोग फाँट/शाखा
• प्राविधिक मापदण्ड तथा भू-सूचना फाँट/शाखा
• कानून तथा अभिलेख फाँट/शाखा
• प्रशासन, लेखा तथा स्टोर फाँट/शाखा

यस संरचनाले सङ्घीय नीति कार्यान्वयन, स्थानीय तहलाई प्राविधिक सहयोग, सार्वजनिक जग्गा संरक्षण, अभिलेख व्यवस्थापन तथा राष्ट्रिय भूमि तथ्याङ्क प्रणाली सञ्चालन गर्न सहयोग पुर्‍याउन सक्छ।

कस्तो जनशक्ति आवश्यक ?

भूमि व्यवस्थापन बहुआयामिक विषय भएकाले केवल प्रशासनिक कर्मचारीबाट मात्र यो प्रणाली प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन हुन सक्दैन। यसका लागि भू-सर्वेक्षक, भू-सूचना विज्ञ, कानूनविद्, सूचनाप्रविधि विशेषज्ञ, प्रशासनिक जनशक्ति, मूल्याङ्कन विज्ञ तथा भूमि प्रशासन सम्बन्धी औपचारिक शिक्षा वा दीर्घकालीन तालिमप्राप्त प्राविधिक जनशक्ति आवश्यक पर्छ।

हाल विभिन्न भूमि प्रशासन कार्यालयमा कार्यरत जनशक्तिलाई “भूमि व्यवस्थापन समूह” अन्तर्गत एकीकृत गरी दीर्घकालीन रूपमा विशेषज्ञ जनशक्ति विकास गर्नुपर्ने आवश्यकता देखिन्छ। यसले संस्थागत स्मृति, प्राविधिक दक्षता तथा सेवा गुणस्तर वृद्धि गर्न सहयोग पुर्‍याउँछ।

जनशक्ति व्यवस्थापन मितव्ययी र कार्यआधारित हुनुपर्छ। सबै विषयका कर्मचारी स्थायी रूपमा राख्नुभन्दा आवश्यकता अनुसार अन्य निकायबाट प्रतिनिधित्व र प्राविधिक सहयोग लिने व्यवस्था गर्न सकिन्छ। साथै कतिपय सेवामा प्रशासनिक व्यावसायिकताका आधारमा ‘सेवा-योगदानसँग जोडिएको खर्च व्यवस्थापनको नीति’ पनि अपनाउन सकिन्छ।

भूमि प्रशासन सेवा स्थानीय तहमा विस्तार गर्नु सङ्घीयताको मर्मअनुरूप सकारात्मक कदम हो। यसले नागरिकलाई स्थानीय स्तरमै सेवा उपलब्ध गराउने, पहुँच सहज बनाउने र सेवा प्रवाहलाई छिटो बनाउने सम्भावना राख्छ। तर सेवा स्थानीय तहमा पुग्दैमा सङ्घीय सरकारको भूमिका समाप्त हुँदैन; बरु उसको जिम्मेवारी अझ बढी नीतिगत, प्राविधिक, समन्वयकारी र नियामक रूपमा महत्त्वपूर्ण बन्छ।

नेपालको भूमि व्यवस्थापन प्रणालीलाई आधुनिक, पारदर्शी, वैज्ञानिक र विश्वसनीय बनाउन सङ्घीय सरकारबाट स्पष्ट नीति, सक्षम सङ्गठन-संरचना, विशेषज्ञ जनशक्ति, डिजिटल प्रणाली तथा अन्तर-तह समन्वय अपरिहार्य छ। अन्यथा अधिकार बाँडफाँटको नाममा भूमि प्रशासन झन् अव्यवस्थित बन्ने खतरा रहन्छ। अबको आवश्यकता अधिकारको प्रतिस्पर्धा होइन, जिम्मेवारीको स्पष्टता र कार्यगत समन्वय हो।

(लेखक नापी कार्यालय काभ्रेपलाञ्चोकका प्रमुख नापी अधिकृत हुन्।)