सहकारी अध्यादेश २०८३ को चिरफार

सहकारी केवल पूँजीको संकलन र परिचालन गर्ने वित्तीय औजार मात्र होइन, यो ‘स्व-उत्तरदायित्व’ र ‘स्व-नियमन’ मा आधारित एक सामाजिक-आर्थिक आन्दोलन हो। ‘सहकारी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०८३’ ले सहकारीका परम्परागत मूल्यहरू— इमानदारी, पारदर्शी र जवाफदेहीलाई पुनः परिभाषित गर्दै यसलाई कडा नियमनकारी ढाँचामा बाँध्ने प्रयास गरेको छ।

नीतिगत रूपमा हेर्दा, पछिल्लो समय सहकारी क्षेत्रमा देखिएको संकट केवल वित्तीय मात्र नभई यो ‘सुशासनको संकट’ पनि हो। धेरै संस्थामा लेखा सुपरीवेक्षण समिति र साधारण सभा प्रभावकारी नहुँदा सञ्चालकहरूले मनोमानी गर्ने बाटो खुलेको हो। जब सहकारी संस्थाहरू सदस्यको लोकतान्त्रिक नियन्त्रणबाट बाहिर जान्छन् र व्यक्तिगत स्वार्थको केन्द्र बन्छन्, तब समग्र आन्दोलनको अस्तित्वमै जोखिम पैदा हुन्छ।

ठूला सहकारीहरूले बैंक सरहकै कारोबार गर्ने तर सुरक्षा संयन्त्र कमजोर हुने भएकाले सर्वसाधारणको निक्षेप सुरक्षित गर्न कडा कानूनी प्रावधान र राज्यको निगरानी अपरिहार्य छ। सहकारीहरूले गर्ने लगानी र तरलताको अवस्थालाई वैज्ञानिक ढंगले अनुगमन गर्न नसक्दा समग्र अर्थतन्त्रमै जोखिम बढ्न सक्छ। तसर्थ नयाँ कानूनी व्यवस्थालाई केवल प्रशासनिक झन्झटका रूपमा नभई सहकारीको गुमेको साख जोगाउन ल्याइएको एक ‘लाइफ-सेभिङ इन्टरभेन्सन’ (जीवनरक्षाकारी हस्तक्षेप) भन्न सकिन्छ। यसले सहकारीलार्इ स्व-नियमनको दायराभित्र मात्र सीमित नगरेर अब राज्यको कडा नियमनकारी दायराभित्र ल्याएको छ। 

संस्थागत संरचना र नियमनकारी प्राधिकरण

अध्यादेशले सहकारी नियमनमा एक शक्तिशाली र स्वायत्त ‘प्राधिकरण’को परिकल्पना गरी रणनीतिक ‘ब्रेक-थ्रु’ गरेको छ।

• बचत तथा ऋणको मुख्य कारोबार गर्ने संस्थाहरूले अब प्राधिकरणबाट अनिवार्य रूपमा ‘सञ्चालन इजाजतपत्र’ लिनुपर्नेछ। अध्यादेश प्रारम्भ भएको मितिले एक वर्षभित्र विद्यमान संस्थाहरूले यस्तो इजाजतपत्र लिइसक्नुपर्ने कानूनी समयसीमा तोकिएको छ। यो व्यवस्थाले ‘बकेट’ भित्र रहेका तर सक्रिय नभएका वा मापदण्ड नपुगेका संस्थाहरूको शुद्धीकरण गर्नेछ।
• इजाजतपत्र र यसको वार्षिक नवीकरणको प्रावधानले ‘झोले सहकारी’ र नियम पालना नगर्ने संस्थाहरूलाई फिल्टर (शुद्धीकरण) गर्न मद्दत पुर्‍याउँछ। प्राधिकरणले इजाजतपत्र नवीकरण गर्दा वित्तीय अनुशासन, सुशासन र सदस्यको हित संरक्षण भए/नभएको जाँच गर्नुपर्नेछ। तोकिएको मापदण्ड पूरा नगर्ने सहकारीको इजाजतपत्र नवीकरण नहुने वा निलम्बन हुने हुँदा, यो क्षेत्रमा केवल स्वस्थ र पारदर्शी संस्थाहरू मात्र बाँकी रहने अपेक्षा गर्न सकिन्छ।
• इजाजतपत्र प्राप्त नगर्ने, नवीकरण नहुने वा इजाजतपत्र निलम्बन हुने संस्थाहरूले कुनै पनि कारोबार गर्न पाउने छैन। इजाजत विना वा निलम्बनको अवस्थामा कारोबार गर्नु गैरकानूनी ठहरिन्छ र त्यस्ता संस्थाहरूमाथि प्राधिकरणलाई अझ कडा हस्तक्षेप गर्ने अधिकार दिइएको छ।
• रजिष्ट्रारको परिभाषामा गरिएको परिमार्जनले प्रदेश र स्थानीय तहका सहकारी अधिकारीहरूलाई समेत अधिकारसम्पन्न बनाएको छ। यसले संघीय प्राधिकरणलाई ठूला र प्रणालीगत रूपमा महत्त्वपूर्ण संस्थाहरूको सघन अनुगमनमा केन्द्रित हुन र साना संस्थालाई स्थानीय तहमै जवाफदेही बनाउन मद्दत गर्नेछ।
• अध्यादेशले संघीय स्तरमा शक्तिशाली प्राधिकरण गठन गरे पनि प्रदेश र स्थानीय तहका आफ्नै सहकारी कानूनहरू छन्, जसले गर्दा संघीय प्राधिकरण, प्रदेश र स्थानीय तहका सहकारी कानूनहरू बीच क्षेत्राधिकारको विवाद अझै रहन सक्ने देखिन्छ। प्राधिकरणलाई दिइएको शक्तिशाली अधिकार र संविधानले दिएको विकेन्द्रीकृत अधिकारका बीचमा स्पष्ट सिमांकन नहुँदा यसले भविष्यमा कानूनी र प्रशासनिक विवाद निम्त्याउने जोखिम भने देखिन्छ।
• अध्यादेशले ‘प्राधिकरण’ लाई अनुसन्धानकर्ता, अभियोजक र दण्डकारी गरी तीनै तहको शक्तिशाली भूमिका सुम्पेको छ। प्राधिकरणलाई दिइएको यो त्रिपक्षीय अधिकार सहकारीमा व्याप्त अराजकता रोक्न ‘लाइफ-सेभिङ इन्टरभेन्सन’ जस्तो देखिए पनि यसको सफलता प्राधिकरणको व्यावसायिकता, तटस्थता र पारदर्शितामा निर्भर रहनेछ।

कारोबारको वर्गीकरण र ‘छाँया बैंकिङ’ नियन्त्रण

सहकारीलाई आफ्नो मूल मर्ममा फर्काउन अध्यादेशले कारोबारको प्रकृति र सीमामा कठोर मापदण्ड तय गरेको छ।

• कुल सम्पत्तिको ५० प्रतिशतभन्दा बढी ऋण लगानी भएका वा २५ करोड भन्दा बढीको कारोबार भएका संस्थालाई ‘बचत तथा ऋणको मुख्य कारोबार गर्ने संस्था’ को वर्गमा राखिएको छ। २५ करोडको सीमा तोक्नुको अर्थ यी संस्था कुनै पनि समयमा स्थानीय अर्थतन्त्रलाई प्रभावित गर्न सक्ने ‘प्रणालीगत महत्त्वपूर्ण’ संस्था हुन्। ५० प्रतिशतको अनुपातले सहकारीहरूले ‘छायाँ बैंकिङ’ गर्ने प्रवृत्तिलाई निरुत्साहित गरी वास्तविक सहकारी व्यवसायतर्फ मोड्ने लक्ष्य राखेको देखिन्छ।
• सहकारीको मूल मर्म उत्पादन, सेवा, कृषि वा उपभोक्ता हितमा केन्द्रित हुनु हो। यो ५० प्रतिशतको प्रावधानले सहकारीहरूलाई दुईवटा विकल्प दिन्छ: या त उनीहरूले आफ्नो ५० प्रतिशतभन्दा बढी लगानी उत्पादनशील क्षेत्र (जस्तै: कृषि फार्म, उद्योग, भण्डारण) मा लगाउनुपर्छ, अन्यथा वित्तीय कारोबार नै मुख्य गर्ने हो भने, प्राधिकरणको कडा वित्तीय अनुशासन र बैंकिङ स्तरको मापदण्ड पालना गर्नुपर्छ। यसको अर्थ सहकारीहरू अब ‘नाम एउटा तर काम अर्कै’ (बैंकिङ मात्रै) गरेर उम्किन पाउने छैनन्। यसले सहकारीहरूलाई उनीहरूको मूल उद्देश्य (उत्पादन र सदस्यको सेवा) तर्फ फर्कन बाध्य पार्ने वा वित्तीय कारोबार गर्ने भए कडा नियमनभित्र बस्नुपर्ने अवस्था सिर्जना गर्ने देखिन्छ।
• अब सहकारीले सदस्यले लिएको ऋणको सावाँ रकम भन्दा बढी रकम ब्याज लिन पाउने छैन। यस व्यवस्थाले सहकारीमा तत्काल केही आर्थिक घाटा हुने जस्तो देखिन सक्छ तर, यस व्यवस्थाले सहकारीमा नयाँ वित्तीय अनुशासन ल्याउने छ। यसले ऋणको दुष्चक्रमा फसेका विपन्न सदस्यहरूको हित संरक्षण गर्नेछ र ‘मिटरब्याजी’ प्रवृत्तिमा रोक लगाउनेछ। ब्याज अनन्तसम्म बढ्न नपाउने भएपछि सहकारीहरूले वर्षौंसम्म ऋण गुम्स्याएर राख्नुको साटो समयमै असुली प्रक्रिया अगाडि बढाउन बाध्य हुनेछन्। साथै अब सहकारीले ऋण दिंदा नै सदस्यको तिर्न सक्ने क्षमता र नियतलाई बढी ध्यान दिनुपर्नेछ, जसले अन्ततः खराब कर्जा घटाउन मद्दत गर्नेछ।
• सहकारी सङ्घहरूले बचत तथा ऋणको कारोबार गर्न नपाउने र ३ वर्षभित्र यस्तो कारोबार बन्द गर्नुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ। यो सङ्घहरूलाई आफ्ना सदस्य संस्थाहरूको वकालत, शिक्षा र तालिममा केन्द्रित गर्ने र आफ्नै सदस्यसँग निक्षेपमा प्रतिस्पर्धा गर्ने ‘स्वार्थको द्वन्द्व’ अन्त्य गर्ने रणनीतिक कदमका रूपमा लिन सकिन्छ।
• सङ्घहरूलाई वित्तीय कारोबारबाट अलग गराउने सैद्धान्तिक उद्देश्य सही भए तापनि, नेपालका धेरै जिल्ला र प्रदेश सङ्घहरूले आफ्ना सदस्य सहकारीहरूलाई प्रदान गर्दै अएका तरलता सहयोग, अन्तर-सहकारी वित्त र आकस्मिक कोष जस्ता महत्वपूर्ण सेवाहरू वैकल्पिक संरचना तयार नगरी रोक्दा सहकारी क्षेत्रमा ठूलो वित्तीय रिक्तता आउने र सङ्कटको बेला सहकारीहरूले पाउने अन्तर-निकाय सहयोग बन्द हुने खतरा रहन्छ। अध्यादेशले ती सङ्घहरूलाई ‘सहकारी बैंक’ वा अन्य कुनै विशिष्ट वित्तीय संस्थामा रूपान्तरण हुने स्पष्ट कानूनी बाटो वा ‘एक्जिट प्लान’ नदिंदा अर्बौंको निक्षेप र लगानी फिर्ता गर्ने प्रक्रियामा अन्योल सिर्जना भई ठूलो वित्तीय जोखिम निम्तिन सक्ने खतरा रहेको छ। 

स्वार्थको द्वन्द्व: नातावाद र जवाफदेहीको विस्तार

सुशासनको प्रमुख बाधकका रूपमा रहेको ‘नातावाद’ लाई सम्बोधन गर्न अध्यादेशले परिवार र नातेदारको परिभाषालाई अभूतपूर्व रूपमा विस्तार गरेको छ।

• यस संशोधनले अब केवल वर्तमान सञ्चालक मात्र होइन, पूर्व सञ्चालक, लेखा सुपरीवेक्षण समिति, उप-समितिका पदाधिकारी र व्यवस्थापकहरूलाई समेत हिनामिनाको कसुरमा जवाफदेही बनाएको छ। सहकारीमा आफ्नै मान्छे भर्ती गर्ने र उनीहरू मार्फत वित्तीय स्वार्थ पूरा गर्ने, व्यक्तिगत लाभका लागि परिवार वा नातेदारका नाममा सम्पत्ति लुकाउने, सञ्चालकहरूले आफ्नो परिवार वा नजिकका नातेदारको नाममा बचत अपचलन गर्ने, सञ्चालक वा कर्मचारीका नातेदारलाई विना धितो वा सहुलियतपूर्ण ऋण दिने जस्ता प्रवृत्तिलाई रोक्न यो व्यवस्था क्रान्तिकारी देखिन्छ। यसले संस्थागत सुशासन सुदृढ बनाउने समेत अपेक्षा गर्न सकिन्छ।
• गाउँघर वा समुदायमा आधारित साना सहकारीहरूमा प्रायः सबै सदस्यहरू कुनै न कुनै रूपमा आपसमा नातेदार हुने गर्दछन्। यस्तो अवस्थामा ऋण लगानी, सञ्चालक चयन र सामान्य व्यावसायिक कारोबारमा समेत कानूनी जटिलता भने आउन सक्छ।
• कर्मचारीहरूलाई समेत नातेदारकै श्रेणीमा राखेर उनीहरूको सम्पत्ति रोक्का वा कारबाहीको दायरामा ल्याउँदा, राम्रा र दक्ष जनशक्ति सहकारी क्षेत्रमा काम गर्न डराउने र यसले पैदा गर्ने जोखिम रहन्छ। तसर्थ यसको कार्यान्वयन गर्दा निर्दोष व्यक्तिहरू अन्यायमा नपरून् भन्नेतर्फ प्राधिकरण सचेत हुनुपर्ने देखिन्छ। कारबाहीको दायरा केवल नाता पर्ने वा कर्मचारी भएकै आधारमा नभई, “सो सम्पत्ति वा बचत अपचलनमा प्रत्यक्ष संलग्न वा दोषी” देखिएका व्यक्तिहरूमा तथा अपराधसँगको संलग्नतालाई मुख्य आधार बनाउनुपर्छ। उचित कानूनी प्रक्रियाको पालना नगरी कसैको पनि व्यक्तिगत सम्पत्ति वा अधिकारमाथि हस्तक्षेप नगर्ने कुराको कानूनी प्रत्याभूति हुनुपर्छ। 

सदस्य बचत सुरक्षा र राज्यको हस्तक्षेप

संकटग्रस्त सहकारीका पीडित सदस्यहरूको विश्वास पुनर्स्थापित गर्न अध्यादेशले तीन तहको सुरक्षा संयन्त्र प्रस्ताव गरेको छ:

• चक्रीय राहत कोष अध्यादेशले ल्याएको सबैभन्दा महत्वपूर्ण र नयाँ अवधारणा हो, जसले पीडित सदस्यलाई तत्काल राहत दिने लक्ष्य राख्छ। समस्याग्रस्त घोषणा भएका सहकारीका सदस्यहरूलाई उनीहरूको बचत तत्काल फिर्ता गर्न सरकारले स्थापना गर्ने चक्रीय राहत कोषमा नेपाल सरकारबाट प्राप्त रकम, सम्बन्धित सहकारीको सम्पत्ति वा ऋणीबाट असुल भएपछि शोध भर्ना हुने रकम र अन्य स्रोतको रकम रहनेछ। यो कोषले समस्याग्रस्त संस्थाका सदस्यहरूलाई ‘तत्काल राहत’ प्रदान गरी सामाजिक सन्तुलन कायम गर्ने अपेक्षा गरिएको छ।
• अध्यादेशमा बचत तथा ऋणको कारोबार गर्ने प्रत्येक संस्थाले अनिवार्य रूपमा ‘निक्षेप तथा कर्जा सुरक्षण कोष’ को सदस्यता लिनुपर्ने र सोको अद्यावधिक विवरण प्राधिकरण वा विभागमा बुझाउनुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ। बैंक तथा वित्तीय संस्थाहरूमा जस्तै सहकारीमा पनि निक्षेप सुरक्षणको व्यवस्था गर्दा साना बचतकर्ताको रकम सुरक्षित छ भन्ने सुनिश्चित गर्न मद्दत पुग्ने विश्वास छ।
• यदि सहकारीले बचत फिर्ता गर्न सकेन वा नियतवश रकम हिनामिना गर्‍यो भने राज्यले कठोर हस्तक्षेप गर्ने संयन्त्र बनाएको छ। आदेश पालना वा बचत फिर्ता नगर्ने सञ्चालक तथा कर्मचारीलाई प्रचलित कानून बमोजिम कसुर कायम गरी कारबाहीका लागि प्रहरी कार्यालयमा लेखी पठाउने, दोषी सञ्चालक, कर्मचारी र तिनका परिवारका सदस्यहरूको समेत चल-अचल सम्पत्ति, बैंक खाता र शेयर रोक्का गर्ने तथा विदेश भ्रमणमा रोक लगाउने अधिकार प्राधिकरणलाई दिइएको छ। यो ‘रिकभरी’ का लागि राज्यले प्रयोग गर्ने कडा शक्ति हो। यी व्यवस्थाले सहकारी पीडितहरूमा राज्यप्रति भरोसा जगाउने र यो क्षेत्रको शुद्धीकरणमा सहयोग पुर्‍याउने अपेक्षा गरिएको छ।

 निष्कर्ष: सुदृढ सहकारीका लागि अबको मार्गचित्र

सहकारी ऐन, २०७४ र २०८३ को अध्यादेशले कोरेको सुशासनको मार्गचित्रले यो क्षेत्रमा व्याप्त ‘दण्डहीनता’ को अन्त्य गर्ने लक्ष्य राखेको छ, तथापि यसको सफलता प्राधिकरणको तटस्थता र राजनीतिक इच्छाशक्तिमा निर्भर रहन्छ।

प्राधिकरणलाई दिइएको शक्तिशाली अधिकारले संकटग्रस्त सहकारीमा अनुशासन ल्याउन मद्दत गरे पनि, यसले सहकारीलाई “सदस्य केन्द्रित स्वशाशित संस्था” बाट विमुख गराई राज्यको एउटा नियन्त्रित वित्तीय एकाइमा सीमित गर्ने खतरा रहेको देखिन्छ। सहकारीहरू सदस्यद्वारा सञ्चालित संस्था हुनुको साटो राज्यको एउटा नियन्त्रित वित्तीय एकाइ (मिनी बैंक) जस्तो बन्दा सहकारीको मौलिक विश्वव्यापी सिद्धान्तहरू—स्वायत्तता, स्वेच्छिकता र लोकतान्त्रिक नियन्त्रणलाई कमजोर बनाउन सक्छ।

तसर्थ यो अध्यादेश संसद्‌मा पेश गरी गहन छलफल गरिनुपर्छ। नियमावली बनाउँदा सहकारी सङ्घ, विज्ञ र सरोकारवालाहरूसँग व्यापक परामर्श गरी सुधारका प्रावधानहरूलाई नियन्त्रणमुखी मात्र नभई ‘सहयोगी र क्षमता विकास’ मा आधारित बनाउनुपर्छ।

नीतिगत रूपमा अबको बाटो स्पष्ट छ: सहकारीलाई केवल व्यवसायका रूपमा मात्र नभई सामाजिक न्यायको औजार बनाउन सुशासन अनिवार्य शर्त हो। केवल पारदर्शी कारोबार र मर्यादित नियमनले मात्र सहकारीको भविष्य सुनिश्चित गर्न सक्छ।

सहकारी अभियानको नेतृत्वदायी संस्थाको रूपमा राष्ट्रिय सहकारी महासंघले अध्यादेशले ल्याएका नयाँ व्यवस्था र शक्तिशाली प्राधिकरणको बीचमा सहकारीहरूको स्वायत्तता जोगाउन र नियमनकारी निकायसँग समन्वय गरी सुशासनको वातावरण बनाउन पुलको काम गर्नुपर्ने देखिन्छ। साथै महासंघले आफ्ना सदस्य संस्थाहरूलाई राज्यको कडा नियन्त्रण भन्दा पनि आफैंले लोकतान्त्रिक नियन्त्रण र वित्तीय अनुशासन पालना गर्न प्रेरित गर्ने नैतिक साहस देखाउनुपर्छ।

(रिमाल, सहकारी प्रशिक्षक तथा नीति विश्लेषक हुन्।)