प्रदेश विनाको सङ्घीयता सम्भव छ त ?

नेपालमा सङ्घीय शासन प्रणाली कार्यान्वयन भएको करिब एक दशक भयो। २०७२ को संविधान जारी भएसँगै सङ्घीय नेपालको संवैधानिक आधार निर्माण भयो भने २०७४ सालको निर्वाचनपछि सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहका निर्वाचित सरकारहरू गठन भएसँगै सङ्घीयताको संस्थागत कार्यान्वयन प्रारम्भ भयो।

२०७९ को निर्वाचन पश्चात्‌को पाँच वर्षको ‘साइकल’ सकिन पनि अब एक–डेढ वर्ष बाँकी छ। जेनजी आन्दोलनपछिको २०८२ को प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन अलि फरक विषय रह्यो। यस अवधिमा तीन तहका सरकारहरूले संस्थागत संरचनाको निर्माण, कर्मचारी व्यवस्थापन, कानून निर्माण, सार्वजनिक सेवा प्रवाह, वित्तीय व्यवस्थापन, तहगत अन्तरसम्बन्ध, लोकतान्त्रिक प्रतिनिधित्व तथा विकास प्रशासनका क्षेत्रमा उल्लेखनीय अनुभव हासिल गरेका छन्। कार्यान्वयनसँगै सबल र दुर्बल पक्षहरू पनि मुखरित भएका छन्।

यद्यपि, पछिल्ला केही वर्षयता नेपालमा ‘प्रदेश संरचनाको औचित्यमाथि’ बहस शुरु भएको छ। कतिपयले ‘प्रदेश संरचना खर्चिलो तथा बोझिलो, नेताहरू व्यवस्थापन गर्ने ठाउँ र मुलुकको विकासको बाधक भएको’ तर्क प्रस्तुत गर्दै प्रदेश संरचना खारेज गर्नुपर्ने धारणा सार्वजनिक गरेका छन्।

राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) को चितवन महाधिवेशनमा सो पार्टीका उपसभापति तथा अर्थमन्त्री डा. स्वर्णिम वाग्लेले प्रदेश सभा खारेजीको प्रस्ताव नै पेश गरेका थिए। उता, सभापति रवि लामिछानेको राजनीतिक प्रस्तावमा भने ‘प्रदेश संरचनामा सुधारको विषय’ उल्लेख गरेका छन्।

राष्ट्रिय जनमोर्चा र राष्ट्रिय प्रजातन्त्र पार्टी (राप्रपा) शुरुदेखि नै प्रदेश संरचनाको खिलाफमा छन्। रास्वपाको प्रदेश संरचनाप्रतिको स्पष्ट धारणा आउन सकेको छैन। चुनावी वाचापत्रमा ‘सुधारिएको प्रदेश संरचना’ भनिएको छ। ‘सुधारिएको भनेको के हो ?’ भन्नेमा उनीहरू आफैं अन्योलमा छन्।

संविधानविद् र लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाका पक्षधरहरूले प्रदेशलाई ‘नेपालको सङ्घीय संरचनाको अनिवार्य अङ्ग’ का रूपमा व्याख्या गर्दै ‘यसको संस्थागत सुदृढीकरण आवश्यक रहेको’ तर्क अघि सारेका छन्। यसरी हेर्दा आजको बहस ‘प्रदेश रहने वा नरहने ?’ भन्नेभन्दा पनि ‘प्रदेशलाई कसरी थप प्रभावकारी, उत्तरदायी र नागरिकमुखी बनाउन सकिन्छ ?’ भन्नेतर्फ केन्द्रित हुन आवश्यक छ।

प्रदेश सम्बन्धी सार्वजनिक बहस प्रायः तथ्य, अनुसन्धान र अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवभन्दा राजनीतिक असन्तुष्टि, प्रशासनिक कमजोरी वा तत्कालीन कार्यसम्पादनका सीमित अनुभवहरूमा हुने गरेको छ। पटक–पटकको प्रदेश सरकार परिवर्तन र मन्त्रालय/मन्त्रीको सङ्ख्यामा बढोत्तरीका कारण पनि प्रदेशप्रति नागरिकमा असन्तोष छ। तर पछिल्लो पटक प्रदेशहरूले मन्त्रालय/मन्त्रीको सङ्ख्यामा पनि कटौती गर्ने गरेका छन्।

कतिपय अवस्थामा संरचनागत समस्या, सङ्घीय कानून निर्माणमा भएको ढिलाइ, प्रशासनिक समायोजनका अपूर्णता, वित्तीय सङ्घीयताको कमजोर कार्यान्वयन तथा राजनीतिक इच्छाशक्तिको अभावलाई प्रदेश संस्थाको असफलतासँग जोड्ने प्रवृत्ति छ। वास्तवमा यीमध्ये धेरै समस्या प्रदेश संरचनाको अवधारणाभन्दा पनि सङ्घीय प्रणालीको ‘अपूर्ण कार्यान्वयनसँग’ जोडिएका छन्।

कुनै पनि शासन प्रणालीको मूल्याङ्कन त्यसका आधारभूत संस्थाहरूको संवैधानिक औचित्यभन्दा पनि ‘त्यसको कार्यान्वयनको गुणस्तर’ का आधारमा गरिनुपर्छ। सङ्घीय सरकारले प्रदेशका लागि आवश्यक कानूनी, नीतिगत, संरचनागत, वित्तीय, प्रशासनिक आदिको व्यवस्थापन समयमै नगर्दाको भारी प्रदेशले बोक्नुपर्ने अवस्था छ।

ऐतिहासिक पक्ष

नेपालको प्रदेश संरचनालाई बुझ्नका लागि ऐतिहासिक पृष्ठभूमि जान्न आवश्यक छ। प्रदेश कुनै आकस्मिक राजनीतिक सम्झौताको परिणाम होइन। यसको जरो २००८ सालदेखि उठ्दै आएको क्षेत्रीय असन्तुलन, समावेशिता, अधिकारको बाँडफाँट तथा मधेश आन्दोलन सहित विभिन्न राजनीतिक आन्दोलनहरूको ऐतिहासिक प्रक्रियासँग जोडिएको छ।

विशेषतः मधेश आन्दोलन, आदिवासी जनजाति, थारू, दलित, मुस्लिम तथा अन्य सीमान्तकृत समुदायहरूको समान अधिकार, सम्मानजनक प्रतिनिधित्व र राज्यशक्तिको न्यायोचित बाँडफाँटको मागले नेपालको सङ्घीय पुनर्संरचनालाई निर्णायक दिशा दिएको थियो। त्यसैले प्रदेश संरचना केवल प्रशासनिक पुनःव्यवस्था मात्र होइन; नेपालको लोकतान्त्रिक रूपान्तरण, समावेशीकरण र शान्ति प्रक्रियाको पनि एउटा महत्त्वपूर्ण उपलब्धि हो।

विश्व अनुभवले पनि यही निष्कर्षलाई पुष्टि गर्छ। संयुक्त राज्य अमेरिका, क्यानडा, जर्मनी, स्विट्जरल्यान्ड, अस्ट्रेलिया, भारत, दक्षिण अफ्रिका, बेल्जियम, ब्राजिल, मेक्सिको, अर्जेन्टिना, नाइजेरिया, पाकिस्तान र मलेसिया लगायत सङ्घीय मुलुकहरूले सङ्घीय शासन सञ्चालनका लागि सङ्घ र स्थानीय तह बीच शक्तिशाली प्रादेशिक वा क्षेत्रीय सरकारको व्यवस्था गरेका छन्। यी सरकारहरूलाई विभिन्न देशमा राज्य, प्रदेश/प्रान्त, ल्यान्डर वा क्यान्टोन जस्ता नामले चिनिन्छ।

विद्वान् डेनियल जे. एलाजारले ‘सङ्घीयताको मूल दर्शन स्वशासन र साझा शासन बीच सन्तुलन कायम गर्नु हो’ भन्ने विचार प्रस्तुत गरेका छन्। त्यस्तै, विद्वान् रोनाल्ड एल. वाट्सले ‘सङ्घीय प्रणालीमा प्रादेशिक वा क्षेत्रीय सरकारहरू केवल प्रशासनिक निकाय नभई संविधानद्वारा संरक्षित राजनीतिक सरकारहरू हुने’ उल्लेख गरेका छन्। यस दृष्टिले प्रदेश सङ्घीय सरकारको शाखा कार्यालय होइन, आफ्नै संवैधानिक अधिकार, राजनीतिक वैधता र जिम्मेवारी भएको सरकार हो।

विश्वका सफल सङ्घीय लोकतन्त्रहरूको अनुभव हेर्दा सङ्घ र स्थानीय तह मात्र रहने दुई तहको संरचनालाई स्थायी सङ्घीय समाधानका रूपमा स्वीकार गरिएको पाइँदैन। सङ्घीय शासनमा प्रदेश वा राज्य तहले शक्ति सन्तुलन, क्षेत्रीय प्रतिनिधित्व, अन्तरसरकारी समन्वय र राष्ट्रिय एकताको महत्त्वपूर्ण आधारका रूपमा काम गरेको देखिन्छ।

आर्थिक दृष्टिकोणबाट पनि प्रदेशहरूको आवश्यकता बलियो आधारमा स्थापित भएको छ। अर्थशास्त्री वालेस ई. ओट्सको वित्तीय सङ्घीयता सम्बन्धी सिद्धान्त, चार्ल्स टिबाउटको स्थानीय छनोट सम्बन्धी सिद्धान्त, रिचर्ड मुस्ग्रेभको सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धी सिद्धान्त तथा रिचर्ड बर्ड र अनवर शाहका अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन सम्बन्धी अध्ययनले सार्वजनिक निर्णय र स्रोतको अधिकार नागरिकको नजिक पुग्दा सेवा प्रवाह बढी प्रभावकारी, उत्तरदायी र स्थानीय आवश्यकता अनुकूल हुने देखाएका छन्।

उनीहरूको अध्ययनको मूल सन्देश के हो भने- सबै क्षेत्रका आवश्यकता र प्राथमिकता एउटै हुँदैनन्। त्यसैले सबै निर्णय केन्द्रबाट गर्नुको सट्टा प्रादेशिक र स्थानीय सरकारलाई उपयुक्त आर्थिक तथा वित्तीय अधिकार दिंदा स्रोतको परिचालन, सार्वजनिक खर्च र सेवा प्रवाह स्थानीय आवश्यकता र प्राथमिकतासँग बढी मेल खान सक्छ।

आर्थिक सहयोग तथा विकास सङ्गठन (ओईसीडी), विश्व बैङ्क तथा अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोषका विभिन्न अध्ययनले पनि ‘प्रादेशिक तथा क्षेत्रीय सरकारहरूले क्षेत्रीय असमानता न्यूनीकरण, सन्तुलित विकास, स्थानीय आर्थिक सम्भावनाको उपयोग, सार्वजनिक लगानीको प्रभावकारिता तथा बहुस्तरीय शासन सुदृढ गर्न महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्ने’ देखाएका छन्। यस्ता सरकारहरूले आआफ्नो क्षेत्रको आवश्यकता, सम्भावना र प्राथमिकता केन्द्रको तुलनामा नजिकबाट बुझ्ने भएकाले क्षेत्र अनुकूल नीति, योजना र लगानी मार्फत विकासलाई देशका विभिन्न भूभागसम्म विस्तार गर्न सहयोग पुर्‍याउँछन्।

नेपालको आफ्नै अनुभवले पनि प्रदेशको आवश्यकता झन् बढी छ। राष्ट्रिय सभाको ‘सङ्घीयता कार्यान्वयन अध्ययन तथा अनुगमन विशेष समिति’ ले सातै प्रदेशमा प्रदेश सरकार, स्थानीय सरकार, राजनीतिक दल, नागरिक समाज, निजी क्षेत्र तथा सरोकारवालाहरूसँग विस्तृत छलफल गरी तयार गरेको प्रतिवेदनले प्रदेशको औचित्यभन्दा बढी ‘सङ्घीय कानून निर्माणमा भएको ढिलाइ, प्रशासनिक केन्द्रीकरण, वित्तीय हस्तान्तरणका समस्या, कर्मचारी व्यवस्थापन, अन्तरसरकारी समन्वय तथा सङ्घीय संस्थाहरूको निष्क्रियता’ लाई चुनौतीका रूपमा औंल्याएको छ। अर्थात् समस्या प्रदेश संरचनाको होइन, कार्यान्वयनको हो। कार्यान्वयनमा पनि सङ्घीय सरकारको असहयोग हो।

लोकतन्त्रको प्रारम्भ र क्षेत्रीय प्रतिनिधित्वको प्रश्न (वि.सं. २००७–२०१७)

२००७ सालको राजनीतिक परिवर्तनले राणाशासनको अन्त्य गरी नेपालमा लोकतान्त्रिक युगको प्रारम्भ गर्‍यो। तर यो नयाँ राजनीतिक व्यवस्थासँगै एउटा महत्त्वपूर्ण प्रश्न पनि उब्जियो- ‘काठमाडौंकेन्द्रित शासन प्रणालीले सम्पूर्ण देशको विविधता र क्षेत्रीय आकाङ्क्षाको प्रतिनिधित्व गर्न सक्दैन।’

राणाविरोधी आन्दोलनमा सहभागी मधेशी मूलका नेताहरूले शुरुमा नेपाली कांग्रेसभित्रै तराई–मधेशबारे छुट्टै क्षेत्रीय अवधारणा, प्रान्तीय ढाँचा र समावेशी प्रतिनिधित्वको माग राखेका थिए। तर तत्कालीन कांग्रेस नेतृत्वले त्यसलाई अस्वीकार गर्‍यो। यसै पृष्ठभूमिमा वि.सं. २००८ मा सिरहाको कल्याणपुरमा रामजनम तिवारी, श्यामलाल मिश्र लगायत नेताहरूको भेलाले कुलानन्द झाको अध्यक्षतामा ‘नेपाल तराई कांग्रेस’ पार्टीको गठन गर्‍यो। पछि कुलानन्द झाको अस्वस्थताका कारण उनका भाइ वेदानन्द झाले पार्टीको नेतृत्व सम्हाले। अधिकांश ऐतिहासिक दस्तावेजहरूमा वेदानन्द झालाई नै यस पार्टीको संस्थापक अध्यक्षका रूपमा उल्लेख गरिएको पाइन्छ।

नेपाल तराई कांग्रेसको स्थापना नेपालको प्रादेशिक र क्षेत्रीय राजनीतिमा एउटा महत्त्वपूर्ण मोड थियो। यद्यपि त्यसबेला ‘सङ्घीयता’ भन्ने शब्द प्रयोग भइसकेको थिएन, तर पार्टीले अघि सारेका मुख्य तीन सैद्धान्तिक मागहरूले प्रदेश अवधारणाको वैचारिक जग बसालेको थियो :

१. स्वायत्त तराई प्रदेशको स्थापना (क्षेत्रीय स्वशासन र राज्यशक्तिको विकेन्द्रीकरण)।

२. हिन्दी भाषालाई राज्यभाषाको मान्यता (भाषिक अधिकार)। र,

३. सरकारी सेवामा मधेशी समुदायको उचित प्रतिनिधित्व (समान नागरिक तथा राजनीतिक अवसर)।

वि.सं. २०१३ मा तत्कालीन सरकारले ‘विद्यालयहरूमा शिक्षाको माध्यम नेपाली भाषा मात्र बनाउने’ निर्णय गरेपछि तराई कांग्रेसले सशक्त हिन्दी भाषा आन्दोलन शुरु गर्‍यो। त्यसअघि तराईका धेरै भागमा हिन्दी माध्यममै पठनपाठन हुने गरेकाले यस आन्दोलनले व्यापकता पायो। यस घटनाक्रमले तत्कालीन राज्यसंरचनामा विद्यमान विभेदलाई उजागर गर्दै क्षेत्रीय स्वायत्तता र प्रदेशको आवश्यकतालाई राजनीतिक बहसको केन्द्रमा ल्याएको थियो।

२०१५ सालको पहिलो आमनिर्वाचनपछि निर्वाचित बीपी कोइराला नेतृत्वको सरकारले स्थानीय विकास र विकेन्द्रीकरणका विषयमा केही प्रयास गरे पनि संस्थागत संरचना निर्माण गर्ने पर्याप्त समय र अवसर पाएन। वि.सं. २०१७ मा राजा महेन्द्रले शाही कदम मार्फत संसदीय व्यवस्था विघटन गरेसँगै यो सम्पूर्ण प्रजातान्त्रिक अभ्यास र प्रादेशिक स्वरूप गठन आन्दोलनको प्रक्रिया अवरुद्ध हुन पुग्यो।

शाही कदमपछि नेपाल तराई कांग्रेसको राजनीतिक अस्तित्व पनि समाप्त भयो। यसका कतिपय नेताहरू नेपाली कांग्रेसमा फर्किए भने कतिपय पञ्चायत व्यवस्थामा प्रवेश गरे। पार्टीका अध्यक्ष वेदानन्द झा पञ्चायत प्रवेश गरी मन्त्री, गाउँ फर्क राष्ट्रिय अभियानका अध्यक्ष र भारतका लागि नेपाली राजदूत बने। मधेश राजनीतिमा अवसर पाउनासाथ मूल मुद्दा छाडेर व्यक्तिगत सत्तामा लीन हुने प्रवृत्तिलाई कतिपय विश्लेषकहरूले यही ऐतिहासिक घटनाक्रमसँग जोडेर ‘वेदानन्द झा प्रवृत्ति’ का रूपमा टिप्पणी गर्ने गर्दछन्।

पञ्चायती व्यवस्था : विकेन्द्रीकरणको भाष्य र केन्द्रीकरणको अभ्यास (२०१७–२०४६)

वि.सं. २०१७ पुस १ को शाही कदमपछि लागू भएको निरङ्कुश पञ्चायती व्यवस्थाले विकेन्द्रीकरणलाई शासन प्रणालीको प्रमुख नारा बनायो। वि.सं. २०१९ को संविधानले नेपाललाई १४ अञ्चल र ७५ जिल्लामा विभाजन गरी गाउँ, नगर, जिल्ला र अञ्चलको प्रशासनिक ढाँचा खडा गर्‍यो। राजा महेन्द्रले वि.सं. २०२० मा विकेन्द्रीकरण आयोग र पछि वि.सं. २०२२ मा विकेन्द्रीकरण योजना लागू गरे तापनि अधिकारको हस्तान्तरण हुन सकेन।

प्रशासनिक दृष्टिकोणबाट वि.सं. २०२९ मा नेपाललाई ४ विकास क्षेत्र, पछि २०३७ मा ५ विकास क्षेत्रहरूमा विभाजन गरियो। तर, यी क्षेत्रीय संरचनाहरू निर्वाचित प्रतिनिधिमूलक सरकार थिएनन्; केवल सिंहदरबारका ‘प्रशासनिक विस्तार’ मात्र थिए। केन्द्रबाट नियुक्त हुने अञ्चलाधीशहरूसँग अत्यधिक अधिकार निहित हुनाले स्थानीय निकायहरू पूर्णतः केन्द्रको नियन्त्रणमा रहे।

यस अवधिमा वि.सं. २०३९ मा विकेन्द्रीकरण ऐन–२०३९ ल्याइयो; जसले जिल्ला पञ्चायतलाई पञ्चवर्षीय विकास योजना बनाउने सीमित अधिकार दियो। तर, वित्तीय अधिकार, कर्मचारी संयन्त्र र राजनीतिक अधिकार केन्द्रमै सीमित रह्यो। यो अभ्यास मूलतः अधिकार हस्तान्तरण विनाको प्रशासनिक विस्तार मात्रै थियो।

अर्थात्, केन्द्रका कार्यालय र कर्मचारी त जिल्लासम्म पुगे; तर वास्तविक निर्णय अधिकार, स्रोत र राजनीतिक स्वायत्तता केन्द्रमै सीमित रहे। यही अनुभवले पछि संविधान निर्माणका क्रममा ‘प्रशासनिक विकेन्द्रीकरण मात्र पर्याप्त हुँदैन, राज्यशक्तिको वास्तविक बाँडफाँटका लागि राजनीतिक, वित्तीय र संवैधानिक विकेन्द्रीकरण आवश्यक हुन्छ’ भन्ने वैचारिक आधारलाई बलियो बनायो।

बहुदलीय लोकतन्त्र र प्रादेशिक स्वायत्तताको पुनरुत्थान (२०४६–२०६२)

वि.सं. २०४६ को जनआन्दोलनपछि पुनर्बहाली भएको बहुदलीय लोकतन्त्र र ‘नेपाल अधिराज्यको संविधान–२०४७’ ले विकेन्द्रीकरणलाई राज्यको निर्देशक सिद्धान्तका रूपमा स्वीकार गर्‍यो। तथापि, २०४७ को संविधान एकात्मक ढाँचामै आधारित थियो।

वि.सं. २०४७ को संविधान घोषणा पश्चात् २०४८ सालमा आमनिर्वाचन भयो, जसमा नेपाली कांग्रेसले बहुमत (२०५ मध्ये ११० सिट) हासिल गर्‍यो। यसै निर्वाचनमा गजेन्द्रनारायण सिंहको अध्यक्षता रहेको ‘नेपाल सद्भावना पार्टी’ ले संसदीय इतिहासमै पहिलो पटक औपचारिक रूपमा सङ्घीयता र स्वायत्त प्रदेशको मुद्दा जोडदार रूपमा उठायो। पार्टीको निर्वाचन घोषणापत्रमा भनिएको थियो :

“नेपाल एक बहुभाषी, बहुसांस्कृतिक तथा अनेक जनजातिहरूको देश भएको कारण राष्ट्रिय एकतालाई सुदृढ गर्न तथा प्रशासनमा सन्तुलित भागीदारी सुनिश्चित गर्न नेपाल सद्भावना पार्टी देशमा सङ्घीय सरकारको संवैधानिक व्यवस्था उपयुक्त ठान्दछ। यो पार्टी भाषा, भेषभूषा, संस्कृतिको विविधता तथा भौगोलिक एकताका आधारमा हिमाल–पहाड–तराई सबै क्षेत्रलाई एउटै एकाइ मानेर स्वायत्त प्रदेश घोषणा गर्ने पक्षमा छ। यसले हिमाल तथा पहाडी क्षेत्रका बहुसङ्ख्यक उपेक्षित जातिहरू र तराईका मधेशी समुदाय बीच समानुपातिक सहभागिता सुनिश्चित गरी उनीहरूको भाषा, भेषभूषा र संस्कृतिको संरक्षण तथा विकास हुनसक्ने विश्वास राख्दछ।”

उक्त निर्वाचनमा ६ सिट जितेको सद्भावना पार्टीले वि.सं. २००८ मा नेपाल तराई कांग्रेसले बीजारोपण गरेको ‘स्वायत्त प्रदेशको मुद्दा’ लाई बहुदलीय संसद् र सडक दुवैतर्फ पुनर्जीवित गर्‍यो। यसैबीच वि.सं. २०५१ मा मध्यावधि निर्वाचन भयो र वि.सं. २०५२ देखि तत्कालीन नेकपा (माओवादी) ले ४० बुँदे माग अघि सार्दै सशस्त्र आन्दोलन शुरु गर्‍यो। जसका प्रमुख मागहरूमा ‘जातीय तथा क्षेत्रीय स्वायत्तता’ (प्रादेशिक पुनर्संरचना) समावेश थियो।

स्थानीय लोकतन्त्रको समाप्ति

अर्कोतर्फ, तत्कालीन सरकारले स्थानीय शासनलाई सुदृढ बनाउन उच्चस्तरीय विकेन्द्रीकरण समन्वय समिति र उच्चस्तरीय विकेन्द्रीकरण कार्यदल गठन गर्‍यो। यस अवधिको सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण कानूनी उपलब्धि स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन–२०५५ र यसको नियमावली–२०५६ थियो। यस ऐनले तत्कालीन ५८ नगरपालिका, ३ हजार ९१५ गाउँ विकास समिति (गाविस) र ७५ जिल्ला विकास समिति (जिविस) लाई स्थानीय योजना तर्जुमा, विकास कार्यक्रम सञ्चालन, सेवा प्रवाह तथा सीमित स्थानीय राजस्व परिचालन सम्बन्धी अधिकार प्रदान गर्‍यो।

यसले स्थानीय निकायलाई केन्द्रका प्रशासनिक एकाइका रूपमा मात्र नभई स्थानीय आवश्यकता र प्राथमिकता अनुसार विकास व्यवस्थापन गर्ने संस्थाका रूपमा स्थापित गर्ने महत्त्वपूर्ण आधार तयार गर्‍यो।

ऐन लागू भएपछि सरकारले प्राथमिक शिक्षा, प्राथमिक स्वास्थ्य, कृषि–पशुपालन विस्तार र स्थानीय सडक जस्ता चार प्रमुख विषयहरू स्थानीय निकायमा निक्षेपण गर्ने निर्णय गरेको थियो। तर विषयगत मन्त्रालयहरूले बजेट, जनशक्ति र नीतिगत नियन्त्रण काठमाडौंमै राख्दा तथा वित्तीय एवं प्रशासनिक अधिकार हस्तान्तरण नगर्दा यो प्रयास कागजमै सीमित भयो।

विकेन्द्रीकरण समिति सहित विभिन्न उच्चस्तरीय आयोगका संरचनात्मक सुधारका प्रतिवेदनहरू राजनीतिक इच्छाशक्तिको अभावमा कार्यान्वयन भएनन्। निक्षेपणको प्रयास लागू हुन सकेन। सिंहदरबारबाट रजगज गर्ने विषयगत मन्त्रालयहरूले स्थानीय निकायहरूलाई सहयोग गरेनन्, समानान्तर संरचनाहरू राखिरहे। झन् वि.सं. २०५९ पछि स्थानीय निकाय जनप्रतिनिधिविहीन बन्दै कर्मचारीको भरमा चल्न थालेपछि विकेन्द्रीकरणको मर्म र स्थानीय लोकतन्त्र नै समाप्त हुनपुग्यो।

राजा र माओवादीको दबदबा

काठमाडौंकेन्द्रित एकात्मक सोच र अधिकार निक्षेपणका सीमित तथा असफल अभ्यासले दूरदराजका नागरिकसँगै मधेशी, थारू, आदिवासी जनजाति, दलित तथा अन्य सीमान्तकृत समुदायमा राज्यप्रति असन्तोष बढाउँदै लग्यो।

विशेषतः केन्द्र र स्थानीय निकाय बीच निर्वाचित मध्यवर्ती सरकार नहुँदा ठूला पूर्वाधार, क्षेत्रीय विकास योजना, प्राकृतिक स्रोतको व्यवस्थापन र क्षेत्रीय प्राथमिकता सम्बन्धी निर्णयमा केन्द्रकै वर्चस्व कायम रह्यो। स्थानीय निकायको कार्यक्षेत्र र क्षमता यस्ता क्षेत्रीय प्रकृतिका जिम्मेवारी सम्हाल्न पर्याप्त थिएनन् भने केन्द्र नागरिकबाट धेरै टाढा थियो।

यही संस्थागत रिक्तता र असमान शक्ति संरचनाले क्षेत्रीय स्वायत्तता, समावेशी प्रतिनिधित्व र राज्यको पुनर्संरचना सम्बन्धी मागलाई थप बलियो बनायो। माओवादी आन्दोलनले अघि सारेको राज्य पुनर्संरचना र क्षेत्रीय स्वायत्तताको मुद्दाले पनि यही असन्तोषलाई राजनीतिक रूपमा थप मुखर बनायो।

वि.सं. २०५९ पछि निर्वाचित स्थानीय निकायहरू रिक्त भएसँगै सिर्जित राजनीतिक शून्यतातर्फ गाउँ–गाउँमा माओवादी प्रभाव तीव्र रूपमा विस्तार भयो। फलस्वरूप, शहरमा राजाको निरङ्कुश दबदबा र गाउँमा माओवादीको प्रभावका कारण मुलुकमा लोकतन्त्र, कानूनी शासन र प्रजातान्त्रिक अभ्यास पूर्णतः निलम्बितप्रायः रह्यो। सिफारिस लगायत सानातिना कामका लागि पनि नागरिकहरूलाई गाविस सचिव खोज्दै सदरमुकाम जानुपर्ने बाध्यता रह्यो।

२०५८ जेठ १९ को दरबार हत्याकाण्डपछि ज्ञानेन्द्र शाह राजा भएका थिए। पछि २०६१ माघ १९ मा उनले सम्पूर्ण शासनसत्ता हातमा लिए। मुलुक राजा र माओवादीको चेपुवामा पर्‍यो। ग्रामीण क्षेत्रमा माओवादी र शहरी क्षेत्रमा राजाको दबदबा रह्यो।

समावेशी राज्यको माग

वि.सं. २०५२–२०६२ को दशक लामो सशस्त्र माओवादी आन्दोलनले राज्यको केन्द्रीकृत र एकात्मक चरित्रमाथि गम्भीर प्रश्न उठायो। तर नेपालको प्रादेशिक पुनर्संरचना र सङ्घीयताको मुख्य उत्प्रेरकका रूपमा वि.सं. २०६३ र २०६४ को मधेश आन्दोलन नै रह्यो।

हुन त माओवादी सशस्त्र आन्दोलनताका उनीहरूले ९ वटा स्वायत्त राज्यहरू अगाडि सारेका थिए। उनीहरू १२ बुँदे सम्झौतासँगै शान्ति प्रक्रियामा आए। अन्तरिम सरकारमा बसे। संसद्‌वादी नेपाली कांग्रेस र नेकपा एमालेसँग मिलेर अन्तरिम संविधान पनि जारी गरे। तर प्रदेशको मुद्दालाई अन्तरिम संविधानमा शुरुमै प्रवेश गराउन सकेनन्।

मधेश आन्दोलन केवल भौगोलिक सिमाङ्कनको मागमा सीमित थिएन। यो त दशकौंदेखि कायम रहेको एकलजातीय र काठमाडौंकेन्द्रित राज्यसत्ता विरुद्ध समान राजनीतिक हैसियत, समावेशी प्रतिनिधित्व, समान नागरिकता, भाषिक/सांस्कृतिक मान्यता र राज्यशक्तिको न्यायोचित बाँडफाँटको आन्दोलन थियो। यसै आन्दोलनसँगै थारू, आदिवासी जनजाति, दलित, मुस्लिम र पिछडिएका क्षेत्रहरूको मागले पनि राष्ट्रिय राजनीतिमा मुख्य स्थान पाए। त्यसैले, प्रदेश संरचना कुनै प्रशासनिक दयाको उपज नभई हजारौं नागरिकको सडक सङ्घर्ष, बलिदान र राजनीतिक सहमतिको ऐतिहासिक उपलब्धि हो।

पहिलो र दोस्रो मधेश आन्दोलन

वि.सं. २०६२/६३ को जनआन्दोलनपछि बनेको अन्तरिम संविधानमा ‘मधेशको पहिचान र प्रतिनिधित्व उपेक्षा गरिएको’ भन्दै असन्तुष्टि चुलिएको थियो। २०६३ माघ १ मा माइतीघरमा उपेन्द्र यादव नेतृत्वको मधेशी जनअधिकार फोरमले अन्तरिम संविधान जलाएपछि आन्दोलन शुरु भयो।

माघ ५ मा सिरहाको लहानमा प्रदर्शनका क्रममा १६ वर्षीय रमेश महतोको गोली लागेर मृत्यु भएपछि तराई–मधेशभर विद्रोह फैलियो (यसै दिनको सम्झनामा मधेशमा ‘बलिदानी दिवस’ मनाइन्छ)। २४ दिन चलेको पहिलो आन्दोलनमा ५४ जनाले ज्यान गुमाए।

आन्दोलनपछि सरकार र फोरम बीच २०६४ भदौ १३ मा २२ बुँदे सम्झौता भयो। यसका मुख्य बुँदाहरू थिए :

• नेपालको सार्वभौमसत्ता र अखण्डता अक्षुण्ण राख्दै स्वायत्त प्रदेशहरू सहितको सङ्घीय शासन प्रणाली स्थापना गर्ने।
• मधेशी, जनजाति, दलित, महिला, मुस्लिम लगायत बहिष्करणमा पारिएका समुदायलाई राज्यका स्रोत, साधन र शक्तिमा समानुपातिक प्रतिनिधित्व दिने।
• मधेशी समुदायको भेषभूषा, भाषा र संस्कृतिलाई राष्ट्रिय मान्यता दिने तथा राजनीतिक नियुक्तिमा समानुपातिक प्रतिनिधित्व गराउने।

सम्झौता कार्यान्वयनमा ढिलाइ भएपछि महन्थ ठाकुर नेतृत्वको तराई मधेश लोकतान्त्रिक पार्टी (तमलोपा), नेपाल सद्भावना पार्टी र मधेशी जनअधिकार फोरम सम्मिलित ‘संयुक्त लोकतान्त्रिक मधेशी मोर्चा’ गठन भयो। मोर्चाले २०६४ फागुन १ देखि दोस्रो मधेश आन्दोलन गर्‍यो। आन्दोलनमा १० जनाको ज्यान गयो।

आन्दोलनपछि सरकार र मोर्चा बीच २०६४ फागुन १६ मा ८ बुँदे सम्झौता भयो। यसका प्रमुख बुँदाहरू थिए :

• स्वायत्त मधेश प्रदेश लगायत अन्य स्वायत्त प्रदेशहरू सहित नेपाल सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य हुने स्वीकार गर्ने।
• केन्द्र र प्रदेश बीच स्पष्ट सूचीका आधारमा शक्ति बाँडफाँट गर्ने र प्रदेशलाई पूर्ण स्वायत्त र अधिकारसम्पन्न बनाउने।
• राज्यका सबै निकाय, नियुक्ति र बढुवामा समानुपातिक सहभागिता अनिवार्य गर्ने।
• नेपाली सेनालाई समावेशी बनाउन मधेशी लगायत समुदायको समानुपातिक र समूहगत प्रवेश सुनिश्चित गर्ने।

अन्तरिम संविधान र सङ्घीयताको औपचारिक प्रवेश

मधेश आन्दोलनको रापताप र अभूतपूर्व जनदबाबपछि तत्कालीन अन्तरिम व्यवस्थापिका–संसद्‌ले वि.सं. २०६३ फागुन ३ गते ‘नेपालको अन्तरिम संविधान–२०६३’ मा पहिलो संशोधन गर्दै धारा १३८ मा ‘नेपाल एक सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य हुनेछ’ भन्ने प्रावधान थप गर्‍यो। यो नेपालको संवैधानिक इतिहासमा सङ्घीयताको पहिलो औपचारिक र कानूनी प्रवेश थियो।

यस अवधिमा राज्य पुनर्संरचनाका आधार र सिद्धान्तबारे सुझाव दिन ‘राज्य पुनर्संरचना उच्चस्तरीय सुझाव आयोग–२०६८’ गठन भयो। विभिन्न राजनीतिक दल, संविधानसभाका समिति तथा विज्ञ समूह बीच प्रदेशको सङ्ख्या, सीमा र नामकरणका विषयमा तीव्र मतभेद रहे र ६ देखि १४ प्रदेशसम्मका विभिन्न प्रस्ताव तथा मोडलहरू बहसमा आए।

तर नेपालको भौगोलिक विविधता, बहुजातीय तथा बहुसांस्कृतिक संरचना, क्षेत्रीय असमानता र समावेशी प्रतिनिधित्वको मागलाई तत्कालीन केन्द्र र स्थानीय निकायमा आधारित दुई तहको संरचनाले मात्र पर्याप्त रूपमा सम्बोधन गर्न सक्दैन भन्नेमा व्यापक राजनीतिक सहमति विकसित भयो।

यसैले सङ्घ र स्थानीय तह बीच संविधानप्रदत्त अधिकार सहितको निर्वाचित प्रादेशिक सरकार रहने तीन तहको सङ्घीय संरचना ‘नेपालको राज्य पुनर्संरचनाको अपरिहार्य आधार’ का रूपमा स्थापित भयो। फेरि मधेश आन्दोलनको भावनालाई आत्मसात् गर्न पनि त्यत्तिकै जरुरी थियो। प्रदेश संरचनाको विषयले अन्तरिम संविधानमा प्रवेश पनि पाएको थियो।

संविधानसभा र प्रदेश संरचनाको विकास

पहिलो (२०६४–२०६९) र दोस्रो (२०७०–२०७२) संविधानसभामा ‘राज्य पुनर्संरचना’ नै सबैभन्दा पेचिलो विषय बन्यो। पहिचानवादीहरूले ‘सामर्थ्य र पहिचान’ का आधारमा प्रादेशिक संरचना मागे भने अन्य दलहरूले ‘भौगोलिक/आर्थिक सम्भाव्यता’ लाई प्राथमिकता दिए।

अन्ततः वि.सं. २०७२ असोज ३ गते जारी ‘नेपालको संविधान’ ले ७ प्रदेश सहितको सङ्घीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको संस्थागत व्यवस्था गर्‍यो। संविधानको अनुसूची ५ (सङ्घ), अनुसूची ६ (प्रदेश), अनुसूची ७ (सङ्घ–प्रदेश साझा), अनुसूची ८ (स्थानीय) र अनुसूची ९ (तीनै तहको साझा अधिकार) मार्फत एकल र साझा अधिकारको संवैधानिक बाँडफाँट गरियो।

संवैधानिक दृष्टिमा प्रदेशहरू केन्द्रका प्रशासनिक एकाइ वा क्षेत्रीय कार्यालय होइनन्; यी संविधानद्वारा सिर्जित स्वायत्त र संवैधानिक सरकारहरू हुन्। उनीहरूसँग आफ्नै निर्वाचित प्रदेश सभा, मुख्यमन्त्री नेतृत्वको मन्त्रिपरिषद्, प्रदेश लोकसेवा आयोग, र प्रदेश प्रहरी तथा निजामती ऐन निर्माण गर्ने कार्यकारिणी र विधायिकी लगायतको पूर्ण अधिकार छ। यही संवैधानिक स्वायत्तताले प्रदेशलाई पञ्चायतकालीन अञ्चल वा प्रजातन्त्रकालीन विकास क्षेत्रभन्दा पूर्णतः भिन्न र अधिकारसम्पन्न बनाउँछ।

सङ्घीय शासनको सैद्धान्तिक आधार

नेपालमा प्रदेशको आवश्यकता सम्बन्धी बहस प्रायः एउटा प्रश्नबाट शुरु हुन्छ- ‘स्थानीय सरकार छन् भने प्रदेश किन चाहियो ?’ पहिलो दृष्टिमा यो प्रश्न सहज देखिए पनि यसको उत्तर सङ्घीय शासनको दर्शन, संवैधानिक सिद्धान्त, सार्वजनिक प्रशासन र तुलनात्मक राजनीतिशास्त्रसँग गहिरो रूपमा जोडिएको छ।

विश्वका स्थापित सङ्घीय मुलुकहरूले सङ्घीयतालाई केवल सङ्घ र स्थानीय सरकार बीचको सम्बन्धका रूपमा परिभाषित गरेका छैनन्। सङ्घीयता मूलतः ‘बहुस्तरीय शासन’ को प्रणाली हो; जहाँ शासनका विभिन्न तह संविधानद्वारा निर्धारित अधिकार, जिम्मेवारी र उत्तरदायित्वका आधारमा सञ्चालन हुन्छन्।

प्रदेशको आवश्यकता बुझ्नुअघि सङ्घीयताको आधारभूत दर्शन बुझ्न आवश्यक छ। सङ्घीयता केवल प्रशासनिक पुनर्संरचना होइन; यो राज्यशक्तिको संवैधानिक बाँडफाँट गर्ने शासन प्रणाली हो। यसको उद्देश्य ‘राज्यलाई कमजोर बनाउनु’ होइन; शक्ति, स्रोत र निर्णय प्रक्रियालाई नागरिकको नजिक पुर्‍याउँदै राष्ट्रिय एकतालाई सुदृढ बनाउनु हो।

यसैले सङ्घीयता र विकेन्द्रीकरण ‘समानार्थी अवधारणा’ होइनन्। विकेन्द्रीकरण एकात्मक राज्यभित्र पनि हुन सक्छ, तर सङ्घीयतामा विभिन्न तहका अधिकार संविधानबाटै सुनिश्चित गरिएका हुन्छन् र सङ्घीय एकाइहरूको अस्तित्वलाई संविधानले संरक्षण गरेको हुन्छ।

प्रसिद्ध सङ्घीयताविद् डेनियल जे. एलाजारले सङ्घीयताको मूल मर्मलाई ‘स्वशासन’  र ‘साझा शासन’ को संयोजनका रूपमा व्याख्या गरेका छन्। यसको अर्थ- सङ्घीय एकाइहरूले आफ्ना संवैधानिक अधिकारका विषयमा स्वशासन गर्छन् र राष्ट्रिय महत्त्वका विषयमा साझा शासनमा सहभागी हुन्छन्।

नेपालको सन्दर्भमा सङ्घले राष्ट्रिय सुरक्षा, परराष्ट्र नीति, मुद्रा र अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध जस्ता राष्ट्रिय प्रकृतिका विषय हेर्छ भने प्रदेशले संविधानप्रदत्त अधिकार प्रयोग गरी आफ्नो भूगोल, अर्थतन्त्र, सामाजिक–सांस्कृतिक विशेषता र नागरिकको आवश्यकता अनुसार नीति, कानून र कार्यक्रम सञ्चालन गर्छ। यस्तो शक्ति बाँडफाँटले राष्ट्रिय एकतालाई कमजोर पार्दैन; बरु विभिन्न क्षेत्र र समुदायलाई राज्य सञ्चालनमा सहभागी गराएर त्यसलाई थप बलियो बनाउँछ।

सङ्घीय शासनका अर्का प्रसिद्ध विद्वान् रोनाल्ड एल. वाट्सले सङ्घीय व्यवस्थाको प्रमुख विशेषताका रूपमा ‘सङ्घ र प्रादेशिक सरकार बीच संविधानद्वारा गरिएको शक्ति बाँडफाँट’ लाई जोड दिएका छन्। सङ्घीय प्रणालीमा प्रादेशिक सरकारहरू सङ्घीय सरकारका प्रशासनिक शाखा होइनन्; तिनीहरू संविधानबाट अधिकार प्राप्त आफ्नै लोकतान्त्रिक वैधता भएका सरकार हुन्। यस दृष्टिले नेपालको प्रदेश संरचना साविकका विकास क्षेत्र, अञ्चल वा क्षेत्रीय प्रशासनभन्दा आधारभूत रूपमै फरक छ। ती केन्द्रबाट सिर्जना गरिएका प्रशासनिक संरचना थिए, जबकि प्रदेश संविधानबाटै अधिकार प्राप्त निर्वाचित सरकार हो।

सङ्घीय व्यवस्थाको अर्को महत्त्वपूर्ण पक्ष ‘शक्ति सन्तुलन’ हो। लोकतान्त्रिक शासनमा राज्यशक्ति एउटै तह वा संस्थामा अत्यधिक केन्द्रित हुँदा प्रतिनिधित्व, उत्तरदायित्व र लोकतान्त्रिक नियन्त्रण कमजोर हुन सक्छ। सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह बीच संवैधानिक रूपमा शक्ति बाँडफाँट हुँदा ‘नियन्त्रण र सन्तुलन’ कायम हुन्छ। यस अर्थमा प्रदेश विकास र सेवा प्रवाह गर्ने संरचना मात्र होइन; राज्यशक्तिको अत्यधिक केन्द्रीकरण रोक्ने संवैधानिक संस्था पनि हो।

के स्थानीय सरकार मात्र पर्याप्त हुन्छ ?

स्थानीय सरकार नागरिकसँग सबैभन्दा नजिकको सरकार हो। यसले आधारभूत सेवा, स्थानीय पूर्वाधार, सामाजिक विकास, आधारभूत शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि प्रसार, स्थानीय बजार लगायत नागरिकको दैनिक जीवनसँग प्रत्यक्ष जोडिएका विषय सम्हाल्छ। तर स्थानीय सरकारको भौगोलिक दायरा सीमित हुन्छ। एउटा पालिकाले धेरै पालिकासँग जोडिएको नदी प्रणाली, अन्तरपालिका सडक तथा यातायात, प्रादेशिक अस्पताल, विश्वविद्यालय, क्षेत्रीय पर्यटन, ठूला पूर्वाधार, प्रदेशस्तरीय आर्थिक योजना वा प्राकृतिक स्रोतको समग्र व्यवस्थापन एक्लै गर्न सक्दैन।

यही कारणले सङ्घीय मुलुकहरूमा सङ्घ र स्थानीय सरकार बीच निर्वाचित ‘मध्यवर्ती सरकार’ को व्यवस्था गरिएको हुन्छ। नेपालमा यसलाई ‘प्रदेश’, जर्मनीमा ‘ल्यान्डर’, क्यानडामा ‘प्रान्त’, भारत र अस्ट्रेलियामा ‘राज्य’ तथा स्विट्जरल्यान्डमा ‘क्यान्टोन’ भनिन्छ।

नाम फरक भए पनि यसको मूल उद्देश्य समान छ- स्थानीय तहभन्दा फराकिलो तर राष्ट्रिय तहभन्दा सानो भूगोलमा आवश्यक नीति, योजना, कानून, सेवा र विकासको व्यवस्थापन गर्नु। यस अर्थमा प्रदेश स्थानीय सरकारको प्रतिस्पर्धी होइन; अन्तरपालिका समन्वय, प्रादेशिक विकास र बहुस्तरीय शासनको साझेदार हो।

तर योभन्दा पनि महत्त्वपूर्ण ‘पहिचान र विविधता’ सँग प्रदेश संरचना जोडिएको हुन्छ। नेपालको चर्चा गर्दा यसको ऐतिहासिक, राजनीतिक, आर्थिक, प्रशासनिक लगायत पाटो हेर्नुपर्दछ। स्थानीय सरकार र नेपाल सरकार त पहिला पनि थियो। किन १० वर्षे माओवादी आन्दोलन भयो ? किन मधेश आन्दोलन भयो ? किन आदिवासी जनजाति लगायत वर्ग र समुदायहरूको आन्दोलन भयो ? यस पक्षमा गम्भीरतापूर्वक मनन् गर्नुपर्दछ।

दक्षिण अफ्रिकाका संविधानविद् निकोलस हेसमले प्रादेशिक सरकारको भूमिकालाई ‘केन्द्र र स्थानीय सरकार बीचको सुरक्षा पर्खाल’ का रूपमा समेत व्याख्या गरेका छन्। मध्यवर्ती प्रादेशिक संरचनाले स्थानीय सरकारलाई केन्द्रको प्रत्यक्ष नियन्त्रणमा पर्नबाट जोगाउन र राज्यशक्तिको अत्यधिक केन्द्रीकरण रोक्न सहयोग गर्छ।

नेपालमा प्रदेश नहुने हो भने सङ्घीय सरकारले ७५३ स्थानीय तहसँग प्रत्यक्ष समन्वय गर्नुपर्ने हुन्छ। यसले सङ्घीय सरकारमाथि प्रशासनिक तथा समन्वयको बोझ बढाउनुका साथै ‘शक्ति पुनः केन्द्रमा केन्द्रित हुने’ जोखिम पनि बढाउन सक्छ।

प्रदेशको अर्को महत्त्वपूर्ण औचित्य ‘नेपालको विविधता’ सँग जोडिएको छ। राजनीतिक दार्शनिक विल किम्लिकाका अध्ययनले ‘बहुजातीय, बहुभाषिक तथा बहुसांस्कृतिक समाजमा क्षेत्रीय स्वायत्तताले विविधतालाई लोकतान्त्रिक रूपमा व्यवस्थापन गर्न महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्ने’ देखाउँछन्। नेपाल बहुभाषिक, बहुजातीय, बहुधार्मिक, बहुसांस्कृतिक र भौगोलिक रूपमा अत्यन्त विविध देश हो। हिमाल, पहाड र तराई–मधेशका विकास आवश्यकता, प्राकृतिक स्रोत, आर्थिक सम्भावना र सामाजिक संरचना फरक छन्।

यी सबैलाई काठमाडौंबाट एउटै ढाँचाको नीति र कार्यक्रमले प्रभावकारी रूपमा सम्बोधन गर्न कठिन हुन्छ। प्रदेशले यही विविधतालाई क्षेत्र अनुकूल नीति, कानून, योजना र कार्यक्रम मार्फत सम्बोधन गर्ने संवैधानिक आधार दिन्छ।

राजनीतिशास्त्री अरेन्ड लिजफार्टले पनि गहिरो सामाजिक विविधता भएका समाजमा शक्ति साझेदारी र क्षेत्रीय स्वशासनलाई ‘लोकतान्त्रिक स्थायित्वका महत्त्वपूर्ण आधार’ मानेका छन्। अत्यधिक केन्द्रीकरणले बहिष्करण र राजनीतिक असन्तुष्टि बढाउन सक्छ भने शक्ति साझेदारीले विभिन्न क्षेत्र र समुदायलाई राज्य सञ्चालनमा प्रतिनिधित्व र स्वामित्वको अनुभूति गराउँछ।

नेपालको सङ्घीयताको उद्देश्य कुनै एउटा समुदायलाई विशेषाधिकार दिनु होइन; विभिन्न भूगोल, क्षेत्र र समुदायलाई सम्मानजनक प्रतिनिधित्व, समान अवसर र राज्य सञ्चालनमा सहभागिताको आधार प्रदान गर्नु हो।

त्यसैगरी, क्यानडाका सङ्घीयताविद् जर्ज एन्डरसनले सङ्घीयतालाई ‘अधिकार बाँडफाँट मात्र नभई विभिन्न तहका सरकार बीच निरन्तर संवाद, सहकार्य र समन्वयको प्रणाली’ का रूपमा व्याख्या गरेका छन्। संविधानमा अधिकार लेखेर मात्र सङ्घीयता सफल हुँदैन; सरकारहरू बीच विश्वास र प्रभावकारी अन्तरसरकारी सम्बन्ध पनि उत्तिकै आवश्यक हुन्छ। नेपालमा अन्तरप्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद् तथा विषयगत संयन्त्रहरूको औचित्य यही हो।

निष्कर्ष

सङ्घीयताका सिद्धान्त, विश्व अनुभव र नेपालको आफ्नै राजनीतिक इतिहासले एउटा कुरा स्पष्ट गर्छ- प्रदेश कुनै अतिरिक्त प्रशासनिक तह होइन; सङ्घीय राज्यको आधारभूत संवैधानिक संरचना हो। यसले स्वशासन र साझा शासन बीच सन्तुलन कायम गर्छ, राज्यशक्तिको अत्यधिक केन्द्रीकरण रोक्छ, सङ्घ र स्थानीय तह बीच सेतुको काम गर्छ तथा क्षेत्रीय आवश्यकता, विविधता र प्रतिनिधित्वलाई राज्य सञ्चालनसँग जोड्छ।

नेपालमा प्रदेशको स्थापना पनि आकस्मिक राजनीतिक वा प्रशासनिक निर्णयबाट भएको होइन। यसको पृष्ठभूमिमा वि.सं. २००८ देखि उठ्दै आएका क्षेत्रीय प्रतिनिधित्व र स्वायत्तताका आवाज, लामो केन्द्रीकृत शासनबाट सिर्जित असन्तोष, माओवादी आन्दोलन, मधेश आन्दोलन, आदिवासी जनजाति, थारू, दलित तथा अन्य समुदायका समावेशिता र राज्य पुनर्संरचना सम्बन्धी माग, जनआन्दोलन, शान्ति प्रक्रिया र संविधानसभाको लामो बहस जोडिएका छन्।

यी राजनीतिक सङ्घर्ष र जनआकाङ्क्षालाई संविधानले सङ्घीय संरचना मार्फत संस्थागत गरेको हो। त्यसैले प्रदेशको औचित्यलाई यसको अहिलेको कार्यसम्पादनसँग मात्र जोडेर हेर्न मिल्दैन।

प्रदेशमा कमजोरी छन् भने सुधार गर्नुपर्छ। संरचना भद्दा छ भने चुस्त बनाउनुपर्छ। अधिकार अस्पष्ट छन् भने स्पष्ट गर्नुपर्छ। आवश्यक कानून बनेका छैनन् भने बनाउनुपर्छ र कर्मचारी तथा वित्तीय स्रोत अपर्याप्त छन् भने जिम्मेवारी अनुसार उपलब्ध गराउनुपर्छ। कार्यान्वयनका कमजोरी प्रदेश खारेजीको आधार होइनन्; बरु सुधारका कार्यसूची हुन्।

अन्त्यमा, यस लेखको मूल प्रश्नमा फर्कौं— ‘प्रदेश विनाको सङ्घीयता सम्भव छ त ?’ विश्वका सङ्घीय मुलुकहरूको अभ्यास र सङ्घीयताको मूल मर्मले भन्छ- सम्भव छैन। नेपालको सन्दर्भमा यसको अर्थ अझ गहिरो छ। ‘मरे तो मुक्ति, जिए तो मधेश’ भन्ने नारा सहित भएका मधेश आन्दोलनमा दर्जनौं नागरिकले ज्यान गुमाए, धेरै घाइते भए र ठूलो राजनीतिक सङ्घर्ष भयो।

प्रदेश संरचना त्यही मधेश आन्दोलन सहित माओवादी आन्दोलन, जनआन्दोलन, आदिवासी जनजाति, थारू, दलित तथा अन्य समुदायले उठाएका पहिचान, प्रतिनिधित्व, समावेशिता, स्वायत्तता र राज्य पुनर्संरचनाका मागबाट विकसित राजनीतिक तथा संवैधानिक उपलब्धि हो। त्यसैले प्रदेश हटाउनु ‘एउटा तहको सरकार हटाउनु’ मात्र होइन; यी आन्दोलनमा बगेको रगतपसिना, त्यसबाट अभिव्यक्त जनभावना र संविधानले संस्थागत गरेको राज्यशक्तिको बाँडफाँटको मर्मलाई कमजोर पार्नु पनि हो।

विशेषतः प्रदेश संरचनासँग गहिरो ऐतिहासिक र भावनात्मक सम्बन्ध रहेको मधेशका नागरिकका लागि प्रदेश खारेजीको प्रयासले उनीहरूको सङ्घर्ष र योगदानको अवमूल्यन भएको अनुभूति गराउन सक्छ। प्रदेशमा कमजोरी छन् भने सुधार गरौं, संरचना चुस्त बनाऔं र अधिकार, कानून, कर्मचारी तथा स्रोतको उचित व्यवस्था गरौं।

प्रदेश हटाएर सङ्घीयता बलियो हुँदैन। त्यसैले अबको बहस ‘प्रदेश चाहिन्छ कि चाहिंदैन ?’ भन्नेमा होइन, ‘प्रदेशलाई कसरी सक्षम, मितव्ययी, उत्तरदायी र परिणाममुखी बनाउने ?’ भन्नेमा केन्द्रित हुनुपर्छ। प्रदेश विनाको सङ्घीयता होइन, प्रभावकारी प्रदेश सहितको सुदृढ सङ्घीयता नै नेपालको आवश्यकता हो।

(देवकोटा राष्ट्रिय सभाका पूर्वसदस्य तथा सङ्घीयता कार्यान्वयन अनुगमन संसदीय विशेष समितिका संयोजक समेत हुन्।)