निर्वाचन भड्किलो भए स्थानीय तह वित्तीय जोखिममा पुग्छ

नेपालका स्थानीय तहहरू अहिले दुई प्रमुख कानूनका आधारमा चलेका छन् । नेपालको संविधान, अर्को त्यही संविधान अनुसार बनेको स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन । नेपालको संविधानमा व्यवस्था भएको संघीयताको स्वरुप समन्वयात्मक स्वरुपको मोडेल हो ।

अहिले कतिपय नीतिगत तहमा हेर्दा यो दृष्टिकोणमा ध्यान पुगेको देखिँदैन । अझ वित्तीय दृष्टिकोणबाट हेर्दा समन्वयात्मक मोडेलको बुझाई नै कम भएको हो कि भन्ने लाग्छ । तीनवटै तहका सरकारमा रहेकाहरूसँग म छुट्टै हो, अर्को पनि छुट्टै राज्य हो, झन अर्को त छुट्टै हो भन्ने सोच संघीय तहदेखि स्थानीय तहसम्म व्याप्त छ ।

वित्तीय सवालमा चै संघीय सरकार ‘प्रदेश र स्थानीय तह मनलाग्दी गर्छन, यिनीहरूलाई लगाम लगाउनुपर्छ, रोक्नुपर्छ’ भन्ने मनस्थितिमा छ । उ ‘यिनीहरू ट्रयाकबाहिर गए, यिनीहरूले खराबमात्रै गर्छन’ भन्ने सोचबाट चलेको देखिन्छ ।

त्यसैले माथिल्लो तहमा नियन्त्रणमुखी सोच ज्यादा देखिन्छ । यस्तै स्थानीय तह चै हामीले स्वतन्त्र भै काम गर्न पाउनुपर्नेमा किन माथिको निर्देशन मान्ने वा हामीले जे पनि निर्णय गर्न पाउछौं भन्ने सोचमा हिडिरहेको जस्तो देखिन्छ ।

हामीले पछिल्लो साढे चार वर्ष स्थानीय तहप्रति वित्तीय रुपमा अविश्वास गरेर नै बितायौं । अर्कोतर्फ वित्तीय व्यवस्थापनका दौरान कस्तो क्षमता विकास हुनुपर्ने थियो भन्ने विषयमा निकै कम प्राथमिकता दियौं ।

तीनवटा विषयसँगै नगई वित्तीय व्यवस्थापन हुँदैन । पहिलो विषय अधिकार हो । मूल कानूनले तीनवटै तहलाई एकल र साझा अधिकार दिएको छ । साथसाथै त्यसलाई रुपान्तरण गर्ने कानून पनि आवश्यक पर्ने नै भयो । रुपान्तरण गर्ने हालका कानूनमा तीनवटा कानूनको विशेष महत्त्व रहेको देखियो ।

संविधानमा भएको व्यवस्था अनुसार कार्यान्वयनका लागि महत्त्वपूर्ण कानून स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन रहेको देखिन्छ, जसले स्थानीय सरकारलाई मूल रुपमा दिशानिर्देश गर्छ ।

यस्तै अर्को हो अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन । जसले तहगत सरकारहरूबीच सम्बन्ध व्यवस्थापन गरेको रहेछ । तेस्रो आर्थिक कार्यविधी कानून आवश्यक पर्छ । सबैभन्दा बढी खाडल आर्थिक कार्यविधी कानूनमा देखियो ।

संविधानमा आर्थिक कार्यविधी कानूनवारे स्पष्ट व्यवस्था छ । धारा ५९ मा आर्थिक अधिकारको प्रयोगको बारेमा उल्लेख छ । जस अनुसार अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनले यो यो काम यसरी गर्नुपर्छ भनेर सुक्ष्म व्यवस्थापन गरेको छ ।

संविधानले तीनवटै तहको आर्थिक प्रणाली एकरुपको हुने गरी व्यवस्था गरेको छ । त्यस्तो एकरुपताको सन्देश दिने कानून अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन हो । भोलि हामीले यसमा पुर्नसंरचना गर्न खोज्यौ भने पनि मुख्य सुधार त्यहीबाट सुरू गर्नुपर्छ ।

****

अहिले क्षमता अलि कम भएको र विश्वास पनि कम भएको अवस्थामा स्थानीय तहहरू सञ्चालन हुदै आएको देखिन्छ । अहिले तहगत सरकारको अवस्थाबाट हेर्दा अधिकांश स्थानीय सरकारका वित्तीय कारोवार वा आर्थिक कारोवारमा त्यत्रो प्रश्न गरिहाल्नुपर्ने अवस्था छैन ।

हाल देखिएका कमजोरीहरू मूलतः क्षमता र संरचनाको कमीका कारणले सिर्जना भएका हुन् । तीन तहको सरकारहरूलाई हेर्दा त बरु स्थानीय तहमा पो जनताको अलि नजिकबाट निगरानी भएको देखिन्छ ।

स्थानीय तहका तीनवटा स्रोत छन् । एउटा आन्तरिक स्रोत हो । दोस्रो, अन्तर सरकारी वित्त हस्तान्तरण हो । ऋण व्यवस्थापन तेस्रो स्रोत हो । आन्तरिक स्रोतको परिभाषा र शैली फरक हुन्छ । अहिलेसम्म स्थानीय तहमा ऋण परिचालन भएको नै छैन ।

नगर विकास कोषबाट रकम परिचालन भएको विषयलाई कतिपयले ऋण भनेर बुझेका छन् । तर, गम्भीरतापूर्वक हेर्ने र त्यसको चरित्र अध्ययन गर्ने हो भने त्यो ऋण भन्दा पनि शसर्त अनुदानको एउटा स्वरुप रहेछ भनेर बुझ्न सकिन्छ ।

स्थानीय तहको महत्त्वपूर्ण स्रोत वित्तीय हस्तान्तरण नै हो । अहिले स्थानीय सरकारहरू चलेकै वित्तीय हस्तान्तरणको स्रोतबाट हो । यसलाई पनि तीनवटा विधामा राखेर हेर्दा उपयुक्त हुन्छ :

• एउटा, समानीकरण अनुदान ।
• दोस्रो, शसर्त अनुदान ।
• तेस्रो, विशेष र समपूरक अनुदान ।

नतिजाको दृष्टिकोणले हेर्ने हो भने अहिले सञ्चालित शसर्त अनुदान अनि विशेष वा समपूरक अनुदानको चरित्र खासै भिन्न छैन । तर, संविधान र सिद्धान्त अनुसार विशेष र समपूरक अनुदानको उद्देश्य फरक हो । विशेष अनुदानलाई समेत शसर्त अनुदानकै शैलीमा बाडिरहेको देखिन्छ । विशेष वा समपूरक अनुदानका नाममा यसरी योजना बाढ्नु उचित होइन ।

कुनै योजना छनौट गरेर संघीय तहबाट अनुदान दिन शसर्त अनुदान छदैछ । किन विशेष अनुदान चाहियो र ? खास प्राथमिकताका कार्यका लागि स्रोत नभएर वा अन्य कुनै पनि कारणले काम गर्न स्थानीय तहहरू इच्छुक भएनन् वा उनीहरूको ध्यान पुगेन भने त्यहाँ विशेष अनुदानमार्फत काम गराउनुपर्ने हुन्छ । यो सोचका साथ कानून र व्यवहार हुनु आवश्यक छ । अहिले पनि भागवण्डाका रुपमा योजना र स्रोत बाड्ने प्रवृति व्याप्त छ ।

अवधारणागत रुपमा अहिले हामीले दुई प्रकारका अनुदान मात्रै परिचालन गरेका छौं । नाम जे दिए पनि एउटा समानीकरण अनुदान र अर्को शसर्त अनुदान ।

समानीकरण अनुदान भनेको सूत्रमा आधारित अनुदान हो । यसले वित्तीय खाडल परिपूर्ति गर्छ । राजस्व उठाउने क्षमता कमजोर हुने स्थानीय तहको आवश्यकता र स्रोतको परिपूर्तिका लागि यसले सहयोग गर्छ भन्ने अवधारणा हो ।

हामीले धेरै पहिलेदेखि स्थानीय तहमा न्यूनतम शर्तको पालना र कार्यसम्पादन क्षमताका आधारमा अनुदान दिने परिपाटीको विकास गरिसकेका छौं । न्यूनतम शर्तको पालनापछि कार्यसम्पादनको आधारमा सूत्र बनाएर अनुदान दिन थालेको इतिहास छ ।

अहिले पनि वित्त आयोग यही दिशामा अगाडि बढेको देखिन्छ । वित्त आयोगको सिफारिसमा वित्तीय समानीकरणको अनुदान सरकारबाट हस्तान्तरण हुनुपर्छ । यसमा शर्त तोकिनु हुँदैन । बरु यसमा समयक्रम अनुसार सूत्र व्यवस्थित गर्ने परिपाटी अपनाउँदै जान सकिन्छ ।

शसर्त अनुदानमा परनिर्भरता देखियो । शसर्त अनुदानमा तहगत सरकारहरूका बीचमा असाध्यै अविश्वासको वातावरण छ । तल्लो र माथिल्लो तहको सरकारबीच अविश्वासले गर्दा योजना कार्यान्वयनमा निकै खाडल देखियो । त्यसका लागि संविधानले परिकल्पना गरेको समन्वयकारी स्वरुपलाई अझै क्रियाशिल बनाउनुपर्छ ।

वित्तीय परिनिर्भरता

धेरै पहिलेदेखि नै काठमाडौं महानगरपालिकाले न्यूनतम शर्त पूरा गरी कार्यसम्पादन मापनबाट अतिरिक्त अनुदान लिन खासै रुची राख्ने गरेको थिएन । किनभने कागजात पुर्‍याउन यति मेहनत गर्नुपर्ने थियो कि त्यसको तुलनामा सरकारले दिने अतिरिक्त अनुदान निकै कम थियो ।

२०७० सालमा काठमाडौं महानगरपालिकाको वित्तीय सुशासन निकै कमजोर थियो । अहिले खर्चको विषयमा केही सुधार भए पनि राजस्व र सेवाको सवालमा हेर्ने हो भने कमजोर नै छ । अझ नक्सापासको दृष्टिकोणबाट हेर्ने हो भने त धरापमा परेको अनुभूति हुन्छ ।

नक्सापासको सवालमा त देशभरका नगरपालिकाको अवस्था यस्तै हो । यातायात कार्यालयमा दलालीकरण भएको छ, त्यसैगरी मालपोतमा लेखन्दासका नाममा त्यो समस्या ज्यूदै छ । त्यही रुपमा नगरपालिकाहरूमा नक्सापासका लागि कन्सल्टेन्सी फर्मका नाममा देशभर दलालीकरण भइरहेको छ ।

यो दलालीकरणको नयाँ रुप हो र नगरपालिकाहरूको राजस्व चुहावटमा यसले निकै भूमिका खेलेको छ । सीमित कर्मचारीहरूले निश्चित फर्मबाट नक्सा बनेपछि मात्रै पास गर्छन् भन्ने गुनासो बढ्दै गएको छ ।

स्थानीय तहमा नागरिक स्वयंले सरल र पूर्वानुमानयोग्य परिस्थिति निर्माण गरी नक्सापासको प्रक्रियालाई विश्वसनीय गराउनु ठूलो चुनौती हो । यस क्षेत्रमा व्यवस्थित काम हुन नसक्दा राजस्वको ठूलो हिस्सा राज्यले गुमाइरहेको छ ।

यदि यी र यस्ता काममा सुधार भइदिएको भए अहिलेसम्म काठमाडौं महानगरपालिका र केही ठूला नगरपालिकाहरूले प्रदेश र संघीय सरकारलाई अनुदान दिएर सहयोग गर्नुपर्ने थियो । शासकीय र प्रशासनिक संयन्त्र सुधार नगरेका कारणले त्यो सम्भव हुन सकेन ।

अधिकांश स्थानीय सरकार परनिर्भर छन् भनेर अब चल्नेवाला छैन । किनभने २० वर्षअघि पनि हामीले त्यही भनिरहेका हुन्थ्यौं, अबको २० वर्षपछि पनि त्यही भनिरहेका हुन्छौं । यिनै विषय व्यवस्थापन गर्न नसक्दा जहाँ पनि सरकार टाट पल्टिने अवस्था आउछ ।

अहिले असीमित कर उठाउने अधिकार स्थानीय सरकारसँग छैन । सीमित करका अधिकार मात्रै उसँग छन् । प्रदेश सरकारको अधिकार त करक्षमताका हिसावले करिव १ प्रतिशतमात्रै छ भन्दा पनि फरक पर्दैन ।

स्थानीय तहको अधिकार पनि करक्षमताका हिसावले १० प्रतिशत जति होला । कूल कर संकलनको क्षमताको ८०-९० प्रतिशत संघीय तहमा राखेर हामीले स्थानीय तह आत्मनिर्भर हुन सकेनन् भनिरहेका छौं ।

स्थानीय र प्रदेश तहका सरकारको तुलनामा संघीय सरकारको राजस्वसम्बन्धी अधिकार फराकिलो भएका कारण स्रोतसाधन संघीय तहमा थुप्रिएको हो । त्यही कारणले मात्रै स्थानीय तह सक्षम भएनन् भन्न मिल्दैन ।

अर्कोतर्फ हाम्रो कर संकलन निश्चित क्षेत्रबाट हुन्छ । करको ठूलो हिस्सा उद्योग तथा बजार भएका क्षेत्रबाट उठेको छ । फेरि सबै स्थानीय तह उद्योग र बजार भएका क्षेत्रमा छैनन् । भए पनि उनीहरूले त्यहाँको सबै कर उठाउने अधिकार राख्दैनन् । यी पक्षलाई विचार नगरी स्थानीय सरकारहरू आत्मनिर्भर भएनन् भनेर आरोप लगाइहाल्न मिल्दैन ।

हाल व्यवस्था भएको समानीकरणको अनुदान त्यही कारण चाहिएको हो । काठमाडौं महानगरपालिकाको राजस्व उठाउने र खर्च गर्ने एकखालको क्षमता छ भने जुम्लाको चन्दनाथ नगरपालिकाको त्यो क्षमता फरक स्वरुपको छ ।

यी दुईबीच ठूलो खाडल भएपछि राज्यले प्रवर्द्धनका लागि समानीकरण अनुदान पनि सोही अनुसार सूत्रबद्ध गरी दिनुपर्छ । हाम्रो कतिपय नीतिगत व्यवस्थाका कारणले पनि स्थानीय तहहरू आत्मनिर्भर नभएजस्ता देखिएका हुन् ।

****

बेरुजु भनेको आर्थिक क्षेत्रमा भएकोे बेथिती चित्रण गर्ने ऐना हो । स्थानीय तहमा हाल देखिएको बेरुजुको चित्रणले आर्थिक अनुशासन र प्रकृयागत कार्यान्वयनमा व्यापक सुधार गर्नैपर्छ भन्ने सन्देश दिन्छ । यो विषयमाथि बहस र छलफल चलाएर घटाउन नै जोडबल गर्नुपर्छ ।

जनताले तिरेको करमाथि प्रश्न उठेमा जवाफ त दिनुपर्छ नै । जनताको चासो र चिन्तालाई हेर्ने एउटा माध्यम लेखापरिक्षण हो । लेखापरिक्षणले देखाएको बेथिती जनताले पनि हेर्न पाउनुपर्छ । त्यो ऐनामा जनताले सरकारलाई हेर्न पाउनुपर्छ ।

स्थानीय तहको सूचनामा सबैको पहुँच भएकाले त्यहाका बेरुजु र अरू बेथिती छिट्टै सतहमा आउँछन् । अनुपात हेर्ने हो भने स्थानीय, प्रदेश र संघीय तहको बेरुजुमा खासै अन्तर छैन । स्थानीय तहमा जति निगरानी र जनताको पहुँच हुने हो भने प्रदेश र संघीय तहमा यस्तो बेरुजु धेरै देखिन सक्छ ।

स्थानीय तहको भ्रष्टाचारको कथा पनि यस्तै हो । यसको आशय स्थानीय तहको भ्रष्टाचार, बेरुजु सबै ठिक छन्, जायज हुन् भन्न खोजेको होइन । अहिलेको बेरुजुको यो चित्रले त भयावह अवस्था देखाएको छ । हामीले आर्थिक अनुशासनका लागि व्यापक रुपमा काम गर्नुपर्छ ।

माथिल्ला तहहरू जनताको निगरानीबाट अलि टाढा भए । तल्लो तह जनताको निगरानीमा छन् । माथिल्लो तहका कतिपय खर्च घटाउन सकिँदैन । त्यसका कारण पुँजीगत खर्चको हिस्सा बढी नदेखिने अवस्था छ ।

****

अहिलेको आँकडाले स्थानीय तहको वित्तीय अवस्था कमजोर रहेछ भन्ने देखायो । अब क्षमता बढाउनुपर्छ । योजना छनौट र व्यवस्थापनको क्षमता पनि सँगसँगै लैजानुपर्छ । निगरानी संयन्त्र पनि अझै कमजोर रहेछ भन्ने देखियो, सुधार गर्नुपर्छ । यो बहानामा स्थानीय तहलाई कुनै पनि हालतमा निरुत्साहित गर्न हुँदैन ।

२०७४ साल र अहिलेको अवस्था हेर्दा हामी एउटा ठाँउमा चुकेको देखिन्छ । हामीले त्यतिबेला नवनिर्वाचित स्थानीय जनप्रतिनिधिलाई ‘तपाईंले आगामी तीन वर्ष र त्यसपछि पाँच वर्षमा जे काम गर्नुहुन्छ । त्यो संस्कारको रुपमा स्थापित हुन्छ ।

त्यसैले वित्तीय र आर्थिक अनुशासनको संस्कार बसाउनुपर्छ’ भन्नुपर्ने थियो, तर भनेनौं । त्यतिबेला सञ्चारमाध्यमलगायत सबैले ‘तिमीहरूमा अधिकार छ, सिंहदरवारको अधिकार अब तिमीहरूले प्रयोग गर्ने हो’ भनेर हौस्याउने काममात्रै भयो । पछि कानून र विधी बनाउने बेलामा निचोर्ने काम भयो ।

उनीहरू पहिलो वर्ष निकै रमाए । सुरूमा हौसिएका स्थानीय जनप्रतिनिधिहरू पछिल्लो दुई वर्ष आफै रनभुल्लमा परे । आफ्नो हातमा सिंहदरबार नै आइपरेको भनी रमाएका जनप्रतिनिधिहरूले सुरूमै तीनवटा अभावको सामना गरे ।

कानूनको अभाव भयो, संरचना पनि थिएन । अनि कर्मचारी अभाव अहिलेसम्म कायम छ । योजना कार्यान्वयन गर्न चाहिने यी तीन विषयमा उनीहरू ठोक्किए । यो अवधिमा केही रुपान्तरण भयो । केही सिकाइ भयो ।

२०४९ सालको तुलनामा २०५४ सालमा निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले निकै राम्रो काम गरेका थिए । त्यो दुवै निर्वाचनमा इमान्दार चरित्र हावी थियो । हामीले २०७४ र ०७९ को निर्वाचनलाई त्यसैगरी तुलना गरेर हेर्न सक्छौं । आगामी निर्वाचनमा जनप्रतिनिधिहरूलाई इमान्दारपूर्वक निर्वाचित हुने वातावरण बनाइदिनु अहिलेको आवश्यकता हो ।

त्यतिबेला र अहिले एउटा फरक छ, त्यतिबेला निर्वाचन सस्तो थियो । अहिले निकै महँगो छ । नेतृत्वमा जान चाहने र जान सहयोग गर्नेको आकांक्षा इमान्दार छ कि छैन भन्ने प्रश्न आउछ । यो भड्किलोपनले कतै हामी गलत बाटोमा जादै त छैनौं ? एकातिर टिकट पाउन नै कठिनाई छ । इमान्दार र सक्षमले टिकट पाए कि पाएनन भन्ने प्रश्न रहन्छ ।

निर्वाचनमा देखिने प्रवृत्तिले स्थानीय तहको वित्तीय जोखिम घट्ने कि बढ्ने भन्ने निर्भर हुन्छ । इमान्दार जनप्रतिनिधिहरू आए भने अबको कार्यकाल सुधारतिर जान्छ भने अन्यथा भएमा अर्कै अवस्था होला । स्थानीय तहमा निगरानी र पारदर्शिता बढेको छ । अझै एक कार्यकाल राम्रो नभए पनि त्यसपछि भने सुधार हुन्छ भन्ने अहिलेका कतिपय जनप्रतिनिधिको दृष्टिकोण छ ।

(स्थानीय तहको वित्तीय विषयमा रुची राख्ने उपसचिव शिवाकोटी हाल सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालयमा कार्यरत छन् ।)