भूमिहीन व्यवस्थापन : नीतिगत सुधार र व्यावहारिक चुनौती

१. सन्दर्भ र ऐतिहासिक पृष्ठभूमि

नेपालमा भूमि व्यवस्थापनको इतिहास जमिनमाथिको सामन्ती स्वामित्व र श्रम गर्ने वर्गको भू–स्वामित्वविहीनताको जगमा उभिएको छ । २००७ सालको राजनीतिक परिवर्तनदेखि नै ‘जसको जोत, उसको पोत’ र ‘भूमि सुधार’ का नारा गुञ्जिँदै आएका छन् ।

२०२१ सालको भूमि सुधार ऐनले हदबन्दीको व्यवस्था गरे पनि भूमिहीन, दलित र वास्तविक किसानलाई त्यसले पूर्ण रूपमा न्याय दिन सकेन । त्यसपछिका धेरै सरकारले सुकुमवासी समस्या समाधानका नाममा राजनीतिक व्यक्तिहरूको नेतृत्वमा आयोग, कार्यदल र समितिहरू गठन गरे ।

विगतका आयोगहरूको सबैभन्दा ठूलो कमजोरी के थियो भने, तिनीहरू प्राविधिक र प्रशासनिक रूपमा सक्षम हुनुभन्दा राजनीतिक रूपमा प्रेरित र निर्देशित थिए । प्रतिवेदनहरू तयार हुन्थे तर सरकार परिवर्तनसँगै आयोग विघटन हुने र नयाँ आयोगले पुराना फाइलहरूलाई रद्दीको टोकरीमा फाल्ने परिपाटी स्थापित भयो । यसले गर्दा वास्तविक सुकुमवासीहरू पुस्तौँदेखि ओडार, नदी किनार, सार्वजनिक जग्गा र वन क्षेत्रको छेउछाउमा कष्टकर जीवन बिताउन बाध्य भइरहे भने पहुँचवाला र ‘हुकुमवासी’ हरूले सुकुमवासीका नाममा बहुमूल्य सरकारी जग्गा हडप्ने क्रम चलिरह्यो । २०८३ सालको नयाँ कानुनी व्यवस्था यही ऐतिहासिक विकृति र तदर्थवादलाई सच्याउने प्रयासस्वरूप आएको देखिन्छ ।

क) संवैधानिक प्रतिबद्धता र मौलिक हकको सुनिश्चितता

नेपालको संविधानले भूमिसम्बन्धी सवाललाई नागरिकको मौलिक हकसँग जोडेको छ । संविधानको धारा ३७ ले प्रत्येक नागरिकलाई उपयुक्त आवासको हक सुनिश्चित गरेको छ । अझ विशिष्ट रूपमा धारा ४० को उपधारा (५) र (६) मा राज्यले भूमिहीन दलितलाई कानुनबमोजिम एक पटक जमिन र आवास उपलब्ध गराउनुपर्ने बाध्यात्मक व्यवस्था गरेको छ ।

राज्यका निर्देशक सिद्धान्त र नीतिहरूमा पनि भूमिको न्यायोचित वितरण र उत्पादकत्व वृद्धिका सवाल समेटिएका छन् । तर संविधान जारी भएको एक दशक नाघिसक्दा समेत यी मौलिक हक कार्यान्वयन हुन नसक्नु र नियमावली तथा ऐनहरू संशोधनमै अल्झिरहनुले राज्यको उदासिनता प्रकट हुन्छ ।

ख) रास्वपाको वाचापत्र र सरकारी कार्यसूचीको तालमेल

विगतका परम्परागत राजनीतिक दलहरूको ढिलासुस्ती र राजनीतिक स्वार्थको विकल्पका रूपमा उदाएको राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) ले आफ्नो वाचापत्रको बुँदा नम्बर ८२ मा भूमिसम्बन्धी समस्यालाई प्रविधि र डिजिटल सुशासनका माध्यमबाट समाधान गर्ने सङ्कल्प गरेको थियो ।

सरकारको कामको प्रगति ट्र्याक गर्न बनाइएको आधिकारिक वेबपोर्टल प्रतिपक्षडटकममा स्पष्ट देख्न सकिन्छ कि, रास्वपाको उक्त वाचापत्रलाई आधार मानी वर्तमान सरकारको मुख्य कार्यसूची (नम्बर ३०९१) मा ‘भूमिहीन सुकुमवासीको डिजिटल लगत ६० दिनमा, १००० दिनमा समस्या समाधान’ भन्ने महत्वाकाङ्क्षी लक्ष्य समावेश गरियो ।

यो वेबपोर्टलका अनुसार तोकिएको समयरेखा र प्रगति सूचकअनुसार २०८३ सालको मध्यसम्म आइपुग्दा यो कार्यसूची कार्यान्वयनको चरणमा गइसकेको र हालसम्म ७५ प्रतिशत प्रगति हासिल भइसकेको छ । यद्यपि, नीतिगत अस्पष्टता र स्थानीय तहको समन्वयको कमीले गर्दा निर्धारित समयसीमाभन्दा ३६ दिन ढिलाइ हुन पुगे तापनि सरकारले यही डिजिटल सुशासनको जगमा टेकेर व्यापक कानुनी सुधारका लागि ‘केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, २०८३’ र ‘भूमिसम्बन्धी (एक्काइसौँ संशोधन) नियमहरू, २०८३’ जारी गरी काम अघि बढाएको छ ।

२. प्रमुख नीतिगत सुधार : सामाजिक र लैङ्गिक न्यायको जग (नीतिपत्रको समीक्षा)

वर्तमान सरकारले अध्यादेश र नियमावलीमार्फत ल्याएका नयाँ नियम र कार्यविधिहरूले भूमि अधिकारलाई केवल जग्गा वितरणका रूपमा मात्र नहेरी मानव अधिकार, लैङ्गिक समानता र सामाजिक न्यायको दृष्टिकोणबाट विस्तृत व्याख्या गरेका छन् ।

क) लैङ्गिक न्याय र संयुक्त भू–स्वामित्व

नेपालको परम्परागत पितृसत्तात्मक समाजमा भू–स्वामित्व र सम्पत्तिमा पुरुषको एकल एकाधिकार रहँदै आएको छ, जसले महिलालाई सधैँ आर्थिक रूपमा परनिर्भर बनायो । वर्तमान कार्यविधिले यसलाई क्रमभङ्ग गर्दै क्रान्तिकारी व्यवस्था गरेको छ । अब उप्रान्त भूमिहीन दलित, भूमिहीन सुकुमवासी वा अव्यवस्थित बसोबासीलाई जग्गा धनी दर्ता प्रमाणपूर्जा (लालपुर्जा) वितरण गर्दा अनिवार्य रूपमा पति र पत्नी दुवैको संयुक्त नाममा संयुक्त पुर्जा तयार गरी उपलब्ध गराउनु पर्नेछ । यसले परिवारभित्र महिलाको आर्थिक र सामाजिक सुरक्षालाई बलियो बनाउँछ र महिलाविरुद्ध हुने घरेलु हिंसा न्यूनीकरणमा समेत दूरगामी प्रभाव पार्छ ।

ख) जोखिमयुक्त क्षेत्रको बसोबास अन्त्य र सुरक्षित स्थानान्तरण

विगतमा सुकुमवासी व्यवस्थापनका नाममा उनीहरू जहाँ बसेका छन् त्यहीँको जग्गा नियमानुसार दर्ता गरिदिने वा नापजाँच गर्ने गरिन्थ्यो । तर धेरैजसो सुकुमवासी बस्ती नदी किनार, बाढी र पहिरोको उच्च जोखिम भएका क्षेत्र, राष्ट्रिय निकुञ्ज, वन्यजन्तु आरक्ष वा पुरातात्विक महत्वका सार्वजनिक जग्गामा छन् ।

नयाँ नीतिले वातावरणीय सन्तुलन र मानवीय सुरक्षालाई उच्च प्राथमिकतामा राख्दै त्यस्ता जोखिमयुक्त र प्रतिबन्धित क्षेत्रमा बसोबास गर्ने भूमिहीन दलित वा सुकुमवासीहरूलाई त्यहाँबाट हटाएर अन्यत्र कुनै सुरक्षित स्थानमा स्थानान्तरण गरी बसोबासको व्यवस्था मिलाउने बाध्यात्मक व्यवस्था गरेको छ ।
ग) विगतका आयोगका अधुरा कामहरूको स्वामित्व ग्रहण

विगतका भूमिसम्बन्धी आयोगहरूको सबैभन्दा ठूलो रोग नै संस्थागत निरन्तरताको अभाव थियो । नयाँ सरकार आउनासाथ पुराना आयोग खारेज हुने र तिनले गरेका काम अलपत्र पर्ने परिपाटी थियो । वर्तमान सरकारले ‘विगतका आयोग, समिति र कार्यदलका बाँकी काम सम्पन्न गर्नेसम्बन्धी कार्यविधि, २०८३’ लागु गरेको छ ।

यस कार्यविधिमार्फत अघिल्ला निकायहरूले गरेका निर्णयहरू, काटिएका कित्ताहरू र आधा/अधुरा रहेका नक्सा प्रमाणित वा स्रेस्ता सुधारका कार्यलाई कानुनी रूपमै अपनत्व ग्रहण गरी अनिवार्य फस्र्योट गर्ने मार्ग प्रशस्त गरिएको छ । यसले राज्यको निरन्तरताको सिद्धान्तलाई बलियो बनाउँदै नागरिकको राज्यमाथिको भरोसालाई टुट्न दिँदैन ।

घ) वन क्षेत्र र आवाद कमोतको व्यावहारिक समाधान

सरकारी अभिलेखमा वन वा बुट्यान क्षेत्र जनिएको भए तापनि फिल्डमा लामो समयदेखि बस्ती बसिसकेका जग्गाको सवाल सधैँ विवादित रहँदै आएको थियो । नयाँ कानुनी व्यवस्थाले २०६६ साल माघ २८ गतेभन्दा अगाडिदेखि नै निरन्तर रूपमा आवाद कमोत गरी घर–टहरा बर्ना बसोबास गरेको जग्गालाई एक पटकका लागि पुनः नक्साङ्कन गरी वन क्षेत्रबाट छुट्याई नेपाल सरकारको नाममा कायम गरी वितरण गर्न सकिने लचिलो व्यवस्था गरेको छ । यसले विकास र संरक्षणबीचको व्यावहारिक सन्तुलन कायम गर्न खोजेको छ ।

३. पहिचान र परिभाषामा गुणात्मक परिवर्तन : ‘हचुवा’ बाट ‘वैज्ञानिक’ तर्फ

भूमिहीन र सुकुमवासीको वास्तविक पहिचान गर्नु नै यो समस्या समाधानको पहिलो र सबै भन्दा कठीन खुड्किलो हो । विगतमा परिभाषा स्पष्ट नहुँदा र प्रविधिको अभाव हुँदा वास्तविक सुकुमवासी ओझेलमा पर्ने र टाठाबाठाहरूले फाइदा लिने गरेका थिए । २०८३ को नयाँ मापदण्ड र पहिचानको आधारले यस प्रक्रियामा आमूल परिवर्तन गरेको छ ।

क) ‘भूमिहीन’ को पुनर्परिभाषा र आर्थिक हैसियतको मापन

विगतमा नेपालभर आफ्नो नाममा जग्गा नभएको व्यक्ति नै सुकुमवासीको सूचीमा पथ्र्यो तर नयाँ परिभाषाले जग्गा नहुनु र जग्गा किन्न सक्ने क्षमता नहुनुबीचको भिन्नतालाई स्पष्ट पारेको छ । अब आफ्नो वा परिवारको नाममा जग्गा नभए पनि यदि परिवारको कुनै सदस्य सरकारी वा सङ्गठित संस्थाको सेवामा रहेको, नियमित पेन्सन पाइरहेको वा शहरमा ठूलो व्यापार÷व्यवसाय गरी जग्गा खरिद गर्न सक्ने आर्थिक हैसियत भएको देखिएमा उसलाई भूमिहीन सुकुमवासी मानिने छैन । निवेदकको विवरणलाई राष्ट्रिय बैङ्किङ प्रणाली, व्यावसायिक अभिलेख र नागरिकता÷राष्ट्रिय परिचयपत्रसँग भिडान गरेर मात्र प्रमाणीकरण गरिने छ ।

ख) अव्यवस्थित बसोबासीको हकमा ‘कट–अफ डेट’ निर्धारण

जग्गा अतिक्रमण गर्ने र पछि त्यसलाई अव्यवस्थित बसोबासको नाममा वैधता दिने भू–माफियाहरूको प्रवृत्तिलाई रोक्न सरकारले २०६६ साल माघ २८ गतेलाई सीमारेखा मानेको छ । यसको अर्थ उक्त मितिभन्दा अगाडिदेखि निरन्तर रूपमा घर÷टहरा बनाई आवाद कमोत गर्दै आएका पुराना बासिन्दा मात्र यो व्यवस्थाको लाभ लिन योग्य हुने छन् । यसले नयाँ अतिक्रमणकारी र सार्वजनिक जग्गा हडप्नेहरूलाई कानुनी रूपमै बन्देज लगाएको छ ।

ग) वैज्ञानिक अङ्कभार प्रणाली

नयाँ कार्यविधिको सबैभन्दा नवीन र पारदर्शी विशेषता भनेकै कम्प्युटरीकृत अङ्कभार प्रणाली हो । यसअन्तर्गत समितिले प्राप्त विवरण र तथ्याङ्कलाई निश्चित सूचकका आधारमा वैज्ञानिक वर्गीकरण गर्नेछ, जसअनुसार :
– सामाजिक स्थिति : दलित, जनजाति, अपाङ्गता भएका व्यक्ति वा एकल महिला प्रमुख भएको परिवारलाई बढी अङ्क ।
– आर्थिक अवस्था : परिवारको वार्षिक आम्दानी, रोजगारीको अवस्था र गरिबीको स्तरअनुसार अङ्कभार ।
– बसोबासको अवधि : २०६६ सालभन्दा अगाडि कति वर्षदेखि निरन्तर बसेको हो, त्यसका आधारमा अङ्क ।
यो प्रणालीले गर्दा जसको अङ्क सबैभन्दा बढी आउँछ, ऊ नै वास्तविक रूपमा विपन्न र लक्षित वर्ग ठहरिन्छ र उसैले पहिलो प्राथमिकतामा लालपुर्जा वा जग्गा पाउँछ । यसले मानव डिसेक्रेसन (कर्मचारी वा राजनीतिक व्यक्तिको व्यक्तिगत इच्छा) लाई शून्य बनाई प्रणालीलाई निष्पक्ष बनाउन खोजेको छ । सोही वर्गीकरणका आधारमा अव्यवस्थित बसोबासीको हकमा दस्तुरसमेत निर्धारण गरिने छ ।

पहिचान र परिभाषामा भएको परिवर्तनको तुलनात्मक विवरण

४. संरचनात्मक रूपान्तरण : विगतका आयोग भर्सेज वर्तमान कार्यविधि

विगतका भूमिसम्बन्धी आयोगहरू र २०८३ सालमा गठित संयन्त्रबीचको भिन्नता बुझ्न यसको संरचना, अधिकार र जवाफदेहिताको तुलनात्मक अध्ययन आवश्यक छ । विगतमा राजनीतिक प्रकृतिको ‘भूमि समस्या समाधान आयोग’ गठन हुने गरेकामा अहिले संरचनामा व्यापक परिमार्जन गरी प्रशासनिक मोडेल ल्याइएको छ ।

क) राजनीतिक नेतृत्वबाट प्रशासनिक नेतृत्वमा रूपान्तरण

विगतका आयोगहरूको जिल्ला नेतृत्व पूर्ण रूपमा राजनीतिक हुन्थ्यो । दलका स्थानीय कार्यकर्ता जिल्ला अध्यक्ष बन्दा आफ्ना आसेपासे र कार्यकर्तालाई जग्गा बाँड्ने र वास्तविक सुकुमवासीलाई पाखा लगाउने गुनासा व्यापक हुन्थे । वर्तमान सरकारले प्रमुख जिल्ला अधिकारीको अध्यक्षतामा ‘जिल्ला भूमि समस्या समाधान समिति’ गठन गर्ने व्यवस्था गरेको छ ।

सीडीओको नेतृत्वमा नापी, मालपोत र वन कार्यालयका प्रमुखहरू सदस्य रहने हुनाले यो समिति राजनीतिक आग्रह–पूर्वाग्रहभन्दा माथि उठेर प्रशासनिक र कानुनी रूपमा मात्र निर्देशित हुने र काममा निष्पक्षता आउने अपेक्षा गरिएको छ ।

ख) कडा कार्यविधि

पहिलेका आयोगहरूको म्याद थप्दै वर्षौंसम्म टिकाउने र राज्यको स्रोत दुरुपयोग गर्ने परिपाटी थियो । वर्तमान कार्यविधिले समितिको कूल कार्यावधि स्पष्ट रूपमा ५०० दिन तोकिदिएको छ । विशेष र असाधारण परिस्थितिमा मन्त्रालयले बढीमा १०० दिन मात्र थप गर्न सक्ने हुनाले यसले कर्मचारी र संयन्त्रलाई तीव्र गतिमा, कार्ययोजना बनाएर नतिजामुखी भई काम गर्न बाध्य पार्छ ।

ग) प्रविधि र पारदर्शिताको उच्चतम प्रयोग

विगतमा जग्गाको नाप नक्सा रोपनी, आना, बिघा वा कट्टाको परम्परागत र मोटो हिसाबमा हुन्थ्यो, जसले गर्दा पछि स्रेस्तामा कित्ताहरू ओभरल्याप हुने समस्या देखिन्थ्यो । नयाँ कार्यविधिअनुसार क्षेत्रफलको गणना अनिवार्य रूपमा वर्गमिटरमा दशमलवपछि २ अङ्कसम्म शुद्ध हुनुपर्ने प्राविधिक व्यवस्था गरिएको छ ।

सबैभन्दा महत्वपूर्ण कुरा उल्लिखित डिजिटल लगतको मर्मअनुरूप वास्तविक रूपमा जग्गा प्राप्त गर्ने लाभग्राहीहरूको जिल्लागत र एकीकृत विवरण साप्ताहिक रूपमा समितिको आधिकारिक वेबसाइटमा सार्वजनिक गर्नुपर्ने नियम हो ।

यसले गर्दा नक्कली सुकुमवासीमाथि नागरिक स्तरबाटै ‘वाचडग’ को भूमिका निर्वाह हुन्छ भने दाबी विरोध गर्नसमेत सहज हुन्छ । जसबाट भ्रष्टाचारको सम्भावना न्यून हुन्छ ।

संस्थागत संरचना र कार्यविधिमा भएको रूपान्तरण

५. कार्यान्वयनका चुनौती र व्यावहारिक पक्ष

कागजमा र कानुनी रूपमा वर्तमान सरकारको यो नीति अत्यन्तै प्रगतिशील, वैज्ञानिक र सुशासनमुखी देखिए पनि यसको व्यावहारिक कार्यान्वयनको बाटो भने सहज छैन । यसका सामु मुख्यतया निम्न चुनौती विद्यमान छन् :

क) सीडीओको कार्यबोझ र प्राविधिक ज्ञान

प्रमुख जिल्ला अधिकारी जिल्लाको शान्ति सुरक्षा, सर्वसाधारणको जीउज्यानको रक्षा, प्रकोप व्यवस्थापन, राहदानी, नागरिकता वितरण, भीआईपी सवारी र प्रशासनिक समन्वयमा चौबीसै घण्टा व्यस्त रहने पद हो ।

त्यति व्यस्त प्रशासकले भूमि नापजाँच, लगत सङ्कलन, दाबी विरोधको सुनुवाइ र विवाद निरुपण जस्तो अत्यधिक समय माग गर्ने प्राविधिक काममा कति समय दिन सक्लान् भन्ने प्रश्न टड्कारो छ । सीडीओलाई प्रशासनिक नेतृत्व सुम्पिए पनि नापी र मालपोतका कर्मचारीहरूले गर्ने प्राविधिक कामको नियमित र सूक्ष्म अनुगमन हुन नसकेमा ५०० दिनको समयसीमा भित्र काम सम्पन्न हुन गाह्रो देखिन्छ ।

ख) स्थानीय तहको सिफारिसमा निष्पक्षता र राजनीतिक दबाब

प्रारम्भिक रूपमा भूमिहीन र अव्यवस्थित बसोबासीको लगत सङ्कलन गर्ने, फारम भराउने र सिफारिस गर्ने पहिलो अधिकार स्थानीय तह (वडा समिति र पालिका) लाई नै छ ।

नीय तहमा अझै पनि स्थानीय भोटको राजनीति र नातावाद हाबी हुने गर्छ । कम्प्युटर प्रणाली र अङ्कभारमा विवरण प्रविष्ट गर्नुअघि नै यदि वडा तहबाटै राजनीतिक पूर्वाग्रह वा साँठगाँठका आधारमा गलत विवरण वा कीर्ते सिफारिस भइदिएमा जिल्ला समितिले त्यसलाई सच्याउन ठूलो मिहिनेत र छानबिन गर्नुपर्ने हुन्छ जसले समयरेखालाई प्रभावित पार्छ ।

ग) वन ऐन र भूमि ऐनबीचको द्वन्द्व

२०६६ साल अगाडिको वन क्षेत्रको जग्गालाई पुनः नक्साङ्कन गरी नेपाल सरकारको नाममा ल्याएर वितरण गर्ने भनिए पनि नेपालको कडा वन ऐन, वातावरण संरक्षण ऐन र नेपालले अन्तर्राष्ट्रिय मञ्चहरूमा गरेको कूल भूभागको ४५ प्रतिशत वन क्षेत्र कायम राख्ने प्रतिवद्धताहरूसँग यसको तालमेल मिलाउन प्राविधिक र कानुनी रूपमा निकै ठूलो द्वन्द्व सिर्जना हुन सक्छ ।

वन मन्त्रालय र भूमि व्यवस्था मन्त्रालयबीच केन्द्रीय स्तरमै बलियो समन्वय नभएमा जिल्ला तहमा वन कार्यालयका प्रमुखहरूले वन क्षेत्रको जग्गा छोड्न सहमति नदिने र काम रोकिने अवस्था आउन सक्छ ।

६. निष्कर्ष

नेपालको संविधानको भावना, रास्वपाको वाचापत्र र वर्तमान सरकारको १०० दिने कार्यसूचीले तय गरेको ६० दिनभित्र डिजिटल लगत र १००० दिनभित्र भूमि समस्याको सदाका लागि अन्त्य गर्ने लक्ष्य आफैँमा ऐतिहासिक र नेपाली भूमि सुधारको क्षेत्रमा एउटा महत्वपूर्ण प्रस्थानविन्दु हो ।

राजनीतिक नारा र कार्यकर्ता भर्तीकेन्द्रका रूपमा रहेका विगतका आयोगहरूको विकल्पमा प्रशासनिक रूपमा जवाफदेही, निश्चित कार्यावधि (५०० दिन), लैङ्गिक रूपमा समावेशी (संयुक्त लालपुर्जा) र प्रविधिमैत्री (वेबसाइट र वर्गमिटर मापन) कार्यविधिको विकास आफैँमा एउटा साहसिक र सकारात्मक कदम हो ।

अबको सफलता केवल ऐन, अध्यादेश र नियमको कागजी सुन्दरतामा होइन, अक्षरसः र इमानदार कार्यान्वयनमा निर्भर गर्छ । सरकारको कामको प्रगति ट्र्याक गर्न बनाइएको आधिकारिक वेबपोर्टल प्रतिपक्षडटकमले देखाए जस्तै प्राविधिक ढिलाइलाई न्यून गर्दै, तीनै तहका सरकार (केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तह) बीच उचित समन्वय, प्रशासनिक दृढता, स्थानीय तहको इमानदारिता र डिजिटल प्रविधिको सही उपयोग हुन सक्यो भने जमिनमाथिको दशकौँ लामो द्वन्द्व र सुकुमवासीको पीडा समाप्त हुनेछ । यसले नेपाललाई आर्थिक समृद्धि, भूमिमाथिको न्यायोचित अधिकार र सामाजिक न्यायको नयाँ युगमा डोर्‍याउने निश्चित छ ।