सलामी बहसः लोकतान्त्रिक नेपालले कस्तो प्रोटोकल अपनाउनुपर्छ ?

नेपालमा विशिष्ट तथा अतिविशिष्ट व्यक्तिको स्वागत, बिदाइ र सम्मानका क्रममा दिइने सलामी अर्थात् गार्ड अफ अनर फेरि सार्वजनिक बहसको विषय बनेको छ।

प्रधानमन्त्री बालेन्द्र शाह संयुक्त राष्ट्रसङ्घको महासभामा सहभागी हुन अमेरिका प्रस्थान गर्दा विगतमा देखिँदै आएको भव्य विमानस्थल बिदाइ र औपचारिक समारोहलाई निरन्तरता नदिइएको घटनाले पुरानो प्रश्नलाई नयाँ सन्दर्भमा उठाएको छ- लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा राज्यको मर्यादा र शासकीय तामझामबीचको सीमा कहाँ निर्धारण गर्ने ?

यसलाई केवल सलामी दिने कि नदिने ? भन्ने प्रश्नमा सीमित गर्नु पर्याप्त हुँदैन। वास्तविक प्रश्न हो— कुन पदलाई, कुन अवसरमा र कुन स्तरको औपचारिक सम्मान आवश्यक हुन्छ ? त्यो सम्मान व्यक्तिका लागि हो कि राज्य संस्थाका लागि ? यस्तो सम्मानको व्यवस्थापन गर्दा सार्वजनिक स्रोत, सुरक्षा आवश्यकता र नागरिकको सहजतालाई कसरी सन्तुलित गर्ने ?

कानुनी तथा संस्थागत आधार

नेपालमा उच्च पदाधिकारीका लागि गरिने औपचारिक सम्मान, स्वागत–बिदाइ तथा गार्ड अफ अनर को अभ्यास कुनै छुट्टै सलामी ऐन मा मात्र आधारित छैन। यो संविधान, सरकारले निर्धारण गरेको मर्यादाक्रम, सुरक्षा व्यवस्थापनसम्बन्धी कार्यविधि तथा सम्बन्धित सरकारी निकायबीचको प्रोटोकल समन्वयमा आधारित छ।

नेपालको संविधानले राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्ष तथा नेपाली सेनाको परमाधिपतिका रूपमा स्थापित गरेको छ। यही संवैधानिक मर्यादा र राज्यका उच्च पदहरूको गरिमाअनुसार राष्ट्रपति, उपराष्ट्रपति, प्रधानमन्त्रीलगायत विशिष्ट पदाधिकारीका औपचारिक अवसरमा नेपाली सेना वा नेपाल प्रहरीबाट गार्ड अफ अनर प्रदान गर्ने परम्परा विकसित भएको हो। तर प्रधानमन्त्री वा अन्य उच्चपदस्थ पदाधिकारी विदेश प्रस्थान गर्दा विमानस्थलमा अनिवार्य रूपमा गार्ड अफ अनर दिनुपर्ने स्पष्ट संवैधानिक व्यवस्था भने छैन।

सरकारले राजपत्रमा प्रकाशित गर्ने मर्यादाक्रमले राज्यका विभिन्न पदाधिकारीको औपचारिक वरीयता निर्धारण गर्छ। यही वरीयता, पदाधिकारीको हैसियत र अवसरको प्रकृतिका आधारमा स्वागत–बिदाइ, मञ्च व्यवस्था, अग्रपङ्क्तिमा स्थान, औपचारिक आतिथ्य तथा सम्मानका अन्य पक्ष व्यवस्थापन गरिन्छ। त्यसैले मर्यादाक्रम आफैंमा हरेक अवसरमा सलामी दिनुपर्ने अनिवार्य कानुनी प्रावधान होइन; यो राज्यका पदाधिकारीबीचको औपचारिक सम्बन्ध र प्रोटोकल व्यवस्थापनको आधार हो।

गृह मन्त्रालयअन्तर्गतको अतिविशिष्ट तथा विशिष्ट व्यक्तिको सुरक्षा व्यवस्थापन कार्यविधि–२०८१ ले अतिविशिष्ट तथा विशिष्ट व्यक्तिको सुरक्षा तह, सुरक्षाकर्मी परिचालन र सुरक्षा व्यवस्थापनका विभिन्न पक्षलाई वर्गीकरण गर्छ। यसले मुख्यतः सुरक्षा व्यवस्थापनलाई सम्बोधन गरे पनि विशिष्ट व्यक्तिको आवागमन तथा सार्वजनिक कार्यक्रम सञ्चालन गर्दा आवश्यक औपचारिकताको स्तर निर्धारणमा संस्थागत आधार प्रदान गर्छ।

तर सुरक्षा र औपचारिक सम्मान एउटै कुरा होइनन्। सुरक्षा जोखिमका कारण आवश्यक सुरक्षा व्यवस्था कायम राख्न सकिन्छ; त्यसलाई ठूलो स्वागत–बिदाइ वा गार्ड अफ अनर सँग अनिवार्य रूपमा जोड्नुपर्छ भन्ने निष्कर्ष स्वतः निस्कँदैन।

राज्यस्तरीय भ्रमण, उच्चस्तरीय स्वागत–बिदाइ तथा अन्य औपचारिक कार्यक्रमको व्यवस्थापनमा प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्‌को कार्यालयअन्तर्गतका प्रोटोकल संयन्त्र र सम्बन्धित सरकारी निकायले समन्वय गर्छन्। विदेशी राष्ट्राध्यक्ष वा सरकार प्रमुखको भ्रमण तथा अतिथिसत्कारसँग सम्बन्धित औपचारिक व्यवस्थापनमा राष्ट्रपति कार्यालयले पनि आफ्नो भूमिकाअनुसार समन्वय गर्छ।

यसबाट स्पष्ट हुन्छ- नेपालको प्रोटोकल प्रणाली संवैधानिक मर्यादा, पदगत वरीयता, भ्रमणको प्रकृति, सुरक्षा आवश्यकता र संस्थागत समन्वयमा आधारित हुनुपर्छ; कुनै व्यक्तिको व्यक्तिगत प्रतिष्ठा वा रुचिअनुसार होइन।

संवैधानिक मर्यादा र सलामी

संविधानले राष्ट्रपतिलाई राष्ट्राध्यक्ष तथा नेपाली सेनाको परमाधिपतिका रूपमा स्थापित गरेको छ। तर प्रधानमन्त्री वा अन्य उच्चपदस्थ पदाधिकारी विदेश जाँदा विमानस्थलमा अनिवार्य रूपमा गार्ड अफ अनर दिनुपर्ने व्यवस्था संविधानमा छैन।

यसबाट एउटा महत्त्वपूर्ण भिन्नता स्पष्ट हुन्छ- संविधानले राज्यका पद र तिनको मर्यादा निर्धारण गर्छ; प्रोटोकलले त्यस मर्यादालाई व्यवहारमा कसरी अभिव्यक्त गर्ने ? भन्ने तय गर्छ।

नेपालमा प्रत्येक विशिष्ट व्यक्तिको स्वागत तथा बिदाइ अनिवार्य गर्ने छुट्टै सलामी ऐन को व्यवस्था छैन। व्यवहारमा यस्ता कार्यक्रम संविधान, स्वीकृत मर्यादाक्रम, सुरक्षा कार्यविधि, प्रोटोकल अभ्यास र सम्बन्धित सरकारी निकायबीचको समन्वयका आधारमा सञ्चालन हुन्छन्।

त्यसैले कुनै अवसरमा गार्ड अफ अनर नराखिँदैमा संवैधानिक मर्यादा भङ्ग भयो भन्न मिल्दैन। त्यस्तै, विगतमा कुनै परम्परा कायम थियो भन्दैमा प्रत्येक अवसरमा त्यही स्वरूपको समारोह दोहोर्‍याउनैपर्छ भन्ने पनि हुँदैन।

प्रोटोकल तामझाम होइन

नेपालमा प्रोटोकल भन्नासाथ रातो कार्पेट, लामबद्ध अधिकारी, ठूलो सुरक्षा घेरा, ब्यान्ड र सैनिक सलामीको दृश्य सम्झिने प्रवृत्ति छ। तर आधुनिक लोकतन्त्रमा प्रोटोकलको अर्थ केवल यस्ता दृश्यात्मक समारोह होइन।

अमेरिकाको विदेश मन्त्रालयअन्तर्गतको अफिस अफ द चिफ अफ प्रोटोकल ले विदेशी राष्ट्रप्रमुख, सरकार प्रमुख, विदेशमन्त्री तथा अन्य उच्चपदस्थ विदेशी अतिथिको भ्रमणलाई आगमनदेखि प्रस्थानसम्म समन्वय गर्छ। त्यहाँ पदगत वरीयता, समारोह व्यवस्थापन, कूटनीतिक शिष्टाचार, विमानस्थल व्यवस्था तथा भ्रमण समन्वयका लागि छुट्टाछुट्टै संस्थागत संयन्त्र छन्।

अमेरिकी अभ्यासको मूल पाठ स्पष्ट छ- प्रोटोकल व्यक्तिको व्यक्तिगत प्रतिष्ठा प्रदर्शन गर्ने माध्यम होइन; राज्यको कूटनीतिक र संस्थागत व्यवहारलाई व्यवस्थित गर्ने प्रणाली हो।

राजकीय भ्रमण, औपचारिक भ्रमण र कार्यगत भ्रमणका औपचारिकता समान हुँदैनन्। भ्रमणको प्रकृति, पाहुनाको पद, द्विपक्षीय सम्बन्ध र कार्यक्रमको उद्देश्यअनुसार समारोहको स्तर फरक हुन सक्छ।

भारतको वर्गीकृत अभ्यास

नेपालका लागि भारतको अभ्यास अझ नजिकको र उपयोगी तुलनात्मक उदाहरण हुन सक्छ। भारतको विदेश मन्त्रालयमा प्रोटोकल डिभिजन रहेको छ; जसले उच्चस्तरीय भ्रमण, औपचारिकता तथा सम्बन्धित कूटनीतिक प्रोटोकल व्यवस्थापन गर्छ।

भारतको विदेश मन्त्रालयको २०२४ को वार्षिक प्रतिवेदनले विदेशी राष्ट्रप्रमुख तथा सरकार प्रमुखका औपचारिक भ्रमणदेखि मन्त्रीस्तरीय भ्रमणसम्मका गतिविधिको छुट्टाछुट्टै अभिलेख राखेको देखिन्छ।

भारतमा विदेशी राष्ट्रप्रमुख वा सरकार प्रमुखको औपचारिक भ्रमणमा सेरेमोनियल वेलकम वा गार्ड अफ अनर जस्ता कार्यक्रम हुने गर्छन्। तर हरेक उच्चपदस्थ विदेशी वा राजनीतिक व्यक्तिलाई एउटै स्तरको राजकीय समारोह गरिन्छ भन्ने होइन। पद, भ्रमणको प्रकृति र राजनीतिक–कूटनीतिक सन्दर्भअनुसार सम्मानको स्वरूप फरक हुन्छ।

रवि लामिछानेको भारत भ्रमण

सन् २०२६ जुनमा राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) का अध्यक्ष रवि लामिछाने भारत भ्रमणमा जाँदा उनलाई भारतीय राजनीतिक नेतृत्वले उच्चस्तरीय पहुँच दिएको थियो।

भारतीय प्रधानमन्त्री कार्यालयअन्तर्गतको प्रेस इन्फरमेसन ब्युरोका अनुसार ३ जुन २०२६ मा लामिछानेले भारतीय प्रधानमन्त्री नरेन्द्र मोदीसँग भेट गरेका थिए। भेटमा प्रधानमन्त्री मोदीले नेपाललाई भारतको छिमेकी पहिलो नीतिअन्तर्गत प्राथमिक साझेदारका रूपमा उल्लेख गर्दै नयाँ सरकारसँग सहकार्य गर्ने अपेक्षा व्यक्त गरेका थिए।

त्यसअघि २ जुनमा भारतीय गृहमन्त्री अमित शाहले लामिछाने नेतृत्वको नेपाली प्रतिनिधिमण्डलसँग नयाँदिल्लीमा भेटवार्ता गरेका थिए। भारतीय गृह मन्त्रालयको आधिकारिक विवरणमा शाहले राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीको निर्वाचन सफलताका लागि बधाई दिँदै नयाँ सरकारको सफलताको शुभकामना दिएको उल्लेख गरिएको छ।

लामिछाने त्यसबेला नेपालका प्रधानमन्त्री थिएनन्। त्यसैले भारतमा उनलाई दिइएको उच्चस्तरीय पहुँचलाई औपचारिक राजकीय भ्रमणको प्रोटोकलभन्दा उच्चस्तरीय राजनीतिक तथा कूटनीतिक संलग्नताका रूपमा बुझ्नु तथ्यगत रूपमा उपयुक्त हुन्छ।

यसले एउटा महत्त्वपूर्ण कुरा देखाउँछ— अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्धमा सम्मानको स्तर संवैधानिक पदको औपचारिक वरीयताबाट मात्र निर्धारण हुँदैन; भ्रमणको राजनीतिक सन्दर्भ, सम्बन्धित व्यक्तिको भूमिका र भ्रमणको उद्देश्यले पनि त्यसलाई प्रभावित गर्छ।

आरजु देउवाको सरकारी भ्रमण

यसको अर्को उदाहरण तत्कालीन परराष्ट्रमन्त्री डा. आरजु राणा देउवाको सन् २०२४ अगस्टको भारत भ्रमण हो। भारतको विदेश मन्त्रालयको २०२४ को वार्षिक प्रतिवेदनअनुसार तत्कालीन परराष्ट्रमन्त्री देउवाले १८ देखि २२ अगस्ट २०२४ सम्म भारतको औपचारिक भ्रमण गरेकी थिइन्। भ्रमणका क्रममा उनले भारतीय विदेशमन्त्री एस. जयशङ्करसँग भेटवार्ता गर्नुका साथै प्रधानमन्त्री नरेन्द्र मोदीसँग पनि भेट गरेकी थिइन्।

भारतीय प्रधानमन्त्री कार्यालयको आधिकारिक विज्ञप्तिमा मोदीले परराष्ट्रमन्त्री देउवालाई स्वागत गरेको, नियुक्तिका लागि बधाई दिएको र भारत–नेपाल उच्चस्तरीय सम्बन्धमा निरन्तर संवादको महत्त्व उल्लेख गरेको पुष्टि हुन्छ।

यी दुई भ्रमणबीचको भिन्नता स्पष्ट छ। डा. आरजु राणा देउवा बहालवाला परराष्ट्रमन्त्रीका रूपमा औपचारिक सरकारी भ्रमणमा भारत गएकी थिइन् भने रवि लामिछाने सत्तारूढ दलका अध्यक्षका रूपमा राजनीतिक भेटघाटका लागि गएका थिए। दुवैलाई उच्चस्तरीय भारतीय राजनीतिक पहुँच प्राप्त भए पनि उनीहरूको संवैधानिक तथा प्रोटोकल हैसियत समान थिएन।

त्यसैले प्रोटोकललाई कसलाई कति सलामी दिइयो ? भन्ने प्रश्नमा मात्र सीमित गर्नु हुँदैन। ‘कुन सन्दर्भमा, कुन भूमिकामा र कुन उद्देश्यका लागि कस्तो स्तरको राज्य वा राजनीतिक आतिथ्य प्रदान गरियो ?’ भन्ने प्रश्न पनि उत्तिकै महत्त्वपूर्ण हुन्छ।

नेपालका लागि आवश्यक पाठ

नेपालमा विशिष्ट व्यक्तिको सुरक्षा र औपचारिकतासम्बन्धी सरकारी व्यवस्थामा विमानस्थल, विशिष्ट कक्ष, आगमन–प्रस्थान कार्यक्रम, ट्राफिक व्यवस्थापन, खतरा मूल्याङ्कन तथा सुरक्षा टोली परिचालनजस्ता पक्ष समेटिएका छन्। यसले पुनः स्पष्ट गर्छ— सुरक्षा र प्रोटोकललाई एउटै विषय मान्नुहुँदैन।

कुनै प्रधानमन्त्रीको सुरक्षा जोखिम उच्च हुन सक्छ। त्यसका लागि पर्याप्त सुरक्षा व्यवस्था आवश्यक हुन्छ। तर त्यसैलाई आधार बनाएर दर्जनौं सरकारी अधिकारी विमानस्थलमा उपस्थित गराउनैपर्छ भन्ने हुँदैन। त्यसैगरी, गार्ड अफ अनर राज्यको औपचारिक सम्मानका रूपमा आवश्यक पर्ने अवसर हुन सक्छ; तर प्रत्येक आगमन वा प्रस्थानमा त्यसलाई अनिवार्य बनाउनुपर्छ भन्ने निष्कर्ष पनि उचित हुँदैन।
अब नेपाल सलामी हटाउने कि राख्ने ? भन्ने सीमित द्विविधाभन्दा माथि उठ्नुपर्छ। आवश्यक छ- राष्ट्रिय प्रोटोकलको समग्र पुनरावलोकन।

नागरिकको समय र सार्वजनिक स्रोत

लोकतान्त्रिक राज्यमा विशिष्ट व्यक्तिको मर्यादा महत्त्वपूर्ण हुन्छ। तर नागरिकको समय, सार्वजनिक स्रोत र प्रशासनिक जनशक्ति पनि उत्तिकै महत्त्वपूर्ण छन्।

प्रधानमन्त्री वा राष्ट्रपतिको औपचारिक भ्रमणका क्रममा विमानस्थल आसपासका सडक बन्द हुने, ठूलो सङ्ख्यामा सुरक्षाकर्मी तथा सरकारी कर्मचारी परिचालन हुने र सर्वसाधारणको आवागमन प्रभावित हुने अवस्था सिर्जना हुन्छ भने त्यसको औचित्य सार्वजनिक रूपमा मूल्याङ्कन गर्नुपर्छ। लोकतन्त्रको मूल सिद्धान्त सरल छ— राज्यले पदाधिकारीको सुरक्षा र सम्मान गर्नुपर्छ; तर त्यसको मूल्य नागरिकले अनावश्यक असुविधा र सार्वजनिक स्रोतको अपव्ययका रूपमा तिर्नुहुँदैन।

नेपालले कस्तो प्रोटोकल बनाउने ?

नेपालले राष्ट्रिय प्रोटोकलको पुनरावलोकन गर्दा कम्तीमा पाँच आधारलाई समेट्नुपर्छ :

• पहिलो : राजकीय भ्रमण, औपचारिक भ्रमण, कार्यगत भ्रमण, राजनीतिक भ्रमण र निजी भ्रमणका लागि छुट्टाछुट्टै प्रोटोकल तह निर्धारण गरिनुपर्छ।
• दोस्रो : राष्ट्राध्यक्ष, सरकार प्रमुख, विदेशी सरकारका प्रतिनिधि, मन्त्री, पूर्वपदाधिकारी तथा राजनीतिक दलका प्रमुखका लागि सम्मान र आतिथ्यको स्वरूप स्पष्ट हुनुपर्छ।
• तेस्रो : सुरक्षा र समारोहका छुट्टाछुट्टै मापदण्ड बनाउनुपर्छ। सुरक्षा आवश्यकतालाई औपचारिक तामझामसँग जोडिनु हुँदैन। सुरक्षा जोखिमअनुसार सुरक्षा व्यवस्था हुनुपर्छ; पद वा अवसरअनुसार औपचारिक सम्मान।
• चौथो : ‘कति जनशक्ति, कति समय, कति खर्च र कति सार्वजनिक अवरोध हुन्छ ?’ भन्ने विषयलाई पनि प्रोटोकल निर्धारणको हिस्सा बनाउनुपर्छ।
• पाँचौं : व्यक्तिभन्दा संस्थागत नियमको प्रधानता हुनुपर्छ। एउटा प्रधानमन्त्रीले नयाँ अभ्यास सुरु गर्ने र अर्को प्रधानमन्त्रीले पुरानै अभ्यास फर्काउने अवस्था अन्त्य गर्न स्पष्ट, पारदर्शी र पूर्वनिर्धारित मापदण्ड आवश्यक छ।

सलामी व्यक्तिलाई होइन, राज्यलाई

लोकतान्त्रिक गणतन्त्रमा राज्यले आफ्ना संवैधानिक पदहरूको सम्मान गर्नुपर्छ। गार्ड अफ अनर राज्यको सम्मान अभिव्यक्त गर्ने एउटा औपचारिक माध्यम हो। तर राज्यको सम्मान र शासकीय तामझाम एउटै कुरा होइनन्।

अमेरिकी अभ्यासले प्रोटोकललाई संस्थागत कूटनीतिक व्यवस्थापनका रूपमा प्रस्तुत गर्छ। भारतले औपचारिक राजकीय भ्रमणदेखि मन्त्रीस्तरीय भ्रमण र राजनीतिक संलग्नतासम्म विभिन्न तहको आतिथ्य प्रयोग गरेको देखाउँछ। आरजु देउवा र रवि लामिछानेका भारत भ्रमणले पनि औपचारिक सरकारी प्रोटोकल र उच्चस्तरीय राजनीतिक आतिथ्यबीचको भिन्नता देखाउँछन्।

त्यसैले नेपालको बहस अब प्रधानमन्त्रीलाई सलामी दिने कि नदिने ? भन्ने प्रश्नमा सीमित हुनुहुँदैन। प्रश्न हुनुपर्छ- ‘कुन अवसरमा, कुन पदलाई, कुन स्तरको राज्य सम्मान, किन र कसरी दिने ?’

आवश्यक ठाउँमा सलामी होस्। आवश्यक ठाउँमा राज्य समारोह होस्। आवश्यक ठाउँमा पर्याप्त सुरक्षा होस्। तर कुनै पनि अभ्यास केवल ‘यस्तै हुँदै आएको छ’ भन्ने कारणले निरन्तर हुनुहुँदैन।

गणतन्त्रको परिपक्वता पुरानो परम्परा तोड्नुमा मात्र होइन; आवश्यक परम्परालाई संस्थागत गर्दै अनावश्यक तामझामलाई विवेकपूर्ण ढङ्गले हटाउन सक्नुमा पनि हुन्छ।

अन्तमा, आधुनिक लोकतान्त्रिक प्रोटोकलको आदर्श सलामीविहीन राज्य होइन— मर्यादित तर मितव्ययी, औपचारिक तर अनावश्यक तामझामरहित, व्यक्तिकेन्द्रित होइन संस्थाकेन्द्रित राज्य संस्कार हो। सलामीको सम्मानभन्दा ठूलो कुरा राज्यको संस्कार हो; र राज्यको संस्कारभन्दा ठूलो कुरा नागरिकप्रतिको सम्मान हो। (लेखक उज्यालो नेपाल पार्टीका सचिव हुन् ।)