निजामती विधेयकका सकारात्मक पक्ष र विचारणीय प्रश्न

विश्व शासकीय अभ्यासमा विभिन्न सिद्धान्त, नीति र विचारधाराका आधारमा शासन प्रणाली सञ्चालन हुँदै आएका छन्।

राजनीतिक व्यवस्थाका सम्बन्धमा लोकतन्त्र नै उत्कृष्ट मानिँदै आएको छ। लोकतन्त्रमा राज्यसत्तामा जनताको प्रतिनिधित्व र जनताकै नियन्त्रणमा शासन सञ्चालन हुन्छ।

लोकतन्त्रलाई आ-आफ्नै किसिमले परिभाषा र व्याख्या गर्ने भए पनि आधुनिक राज्य व्यवस्थामा आवधिक निर्वाचनबाट राज्यसत्ताले वैधता प्राप्त गर्ने, मानव अधिकारका मान्यता र विधिको शासनबाट शासन तथा प्रशासन सञ्चालन हुने, राज्यशक्तिको दुरुपयोग हुन नदिन स्वतन्त्र न्यायपालिकालगायत विभिन्न निकायगत संरचनाको व्यवस्था गरिएको हुन्छ।

शक्ति स्वभावैले निरंकुश हुन्छ। यसैले राज्यशक्तिको दुरुपयोग हुन नदिन शक्ति पृथकीकरण, शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रणको व्यवस्था गरी ‘सीमित सरकार’को अवधारणालाई आधुनिक लोकतान्त्रिक व्यवस्थाले आत्मसात् गरेको हुन्छ।

राजनीतिक संस्कृति, लोकतान्त्रिक संस्कार र संवैधानिक नैतिकताको विकास भइनसकेको समाजमा उदारवादी व्यवस्था अपनाए पनि अनुदार कार्यशैलीका कारण मुलुकहरू सधैं शासन प्रणालीको प्रयोगशाला बनेका छन्।

लोकतान्त्रिक मुलुकहरूको शासन शैलीको अभ्यास अलोकतान्त्रिक भएका कारण त्यस्ता मुलुकहरू द्वन्द्वमा फसी असफल वा कमजोर राज्यका रूपमा रहन पुगेका छन्। राज्यलाई बलियो बनाउन राजनीतिमा नैतिक संस्कार र कर्मचारी प्रशासनमा सीपयुक्त व्यावसायिकताको संयोजन आवश्यक हुन्छ।

लोकतन्त्रले आम जनतालाई लाभ दिन सक्यो भने लोकतन्त्र जीवन्त हुन्छ। व्यवस्था लोकतान्त्रिक तर व्यवहार अलोकतान्त्रिक भयो भने त्यस्तो लोकतन्त्र ऋणात्मक हुन पुग्दछ। यसैले लोकतन्त्रलाई समृद्ध बनाउन मुलुक सञ्चालन गर्ने राजनीतिक तन्त्र र प्रशासनिक कार्य गर्ने कर्मचारीतन्त्र दुवै योग्य, सक्षम, दूरदर्शी, भ्रष्टाचाररहित, प्रभावकारी सेवा प्रवाहमा सक्षम, जनमुखी र नतिजामुखी हुनुपर्दछ।

राजनीतिक परिवर्तन र प्रशासन सुधार

नेपालमा वि.सं. २००७ सालमा राजनीतिक परिवर्तन भएको सात दशक बितिसक्दा पनि शासकीय व्यवस्थाले स्थायित्व प्राप्त गर्न सकेको छैन।

वि.सं. २००७ सालदेखि २०१६ सालसम्म अन्तरिम शासन नै रह्यो। वि.सं. २०१५ सालको आम निर्वाचनबाट दुई तिहाइ मत प्राप्त सरकार गठन भएको भए पनि १८ महिनामै निर्वाचित सरकार अपदस्थ गरियो।

राजाको प्रत्यक्ष शासन र नेपालको संविधान, २०१९ बमोजिम निर्दलीय पञ्चायती व्यवस्था ३० वर्षसम्म चल्यो।

कर्मचारी प्रशासनका क्षेत्रमा योग्य र सक्षम व्यक्ति छनोट गर्ने भन्दै लोकसेवा आयोगको व्यवस्था गरियो। प्रहरी रिपोर्टका आधारमा सेवामा रहने वा नरहने भन्ने कुरालाई अवलम्बन गरियो। लोकसेवा आयोगबाट प्रतिस्पर्धामा छनोट भई सेवामा कार्यरत कर्मचारीलाई सुनुवाइ र प्रतिवादको मौका नै नदिई पर्चा खडा गरी बर्खास्त गर्ने व्यवस्थाले कर्मचारी प्रशासनमा सेवाको सुरक्षाको सुनिश्चितता हुन सकेन।

राजाको हुकुम प्रमाङ्गीबाट समेत सोझै निजामती पदमा नियुक्ति गरिन्थ्यो।

पञ्चायतकालमा मन्त्रीका तोकका आधारमा अस्थायी नियुक्ति हुने व्यवस्थाले निजामती सेवा र संस्थानमा कर्मचारीको संख्या कामको अनुपातमा ज्यादै बोझिलो बन्यो।

मन्त्रीहरूको काम प्रायः यस्तै तोक आदेशमा नै भइरह्यो। यस्तो विकृतिलाई हटाउन २०४६ सालको राजनीतिक परिवर्तनपछि जारी भएको निजामती सेवा ऐन, २०४९ मा अस्थायी नियुक्तिलाई बन्देज गरे पनि करार र ज्यालादारीमा नियुक्त गर्न सकिने व्यवस्थाले करारको प्रभाव कर्मचारी प्रशासनमा यद्यपि रहिरहेकै छ।

प्रशासनलाई जनमुखी, नतिजामुखी र परिणाममुखी बनाउने उद्देश्यले विभिन्न उच्चस्तरीय आयोग, समिति र कार्यदल गठन गरी सुझाव लिने व्यवस्था प्रायः सबै सरकारले गरेको भए पनि व्यवहारमा त्यसका आधारमा सुधार गर्ने कार्य गर्न अभिरुचि देखाएको देखिएन।

कर्मचारीका संघ/संगठनमा दलीय प्रभावका कारण कर्मचारी प्रशासनको निष्पक्षता र तटस्थताका आधारभूत मान्यताहरू नै खल्बलिएका छन्।

संविधान र कर्मचारी प्रशासन

संविधानसभाले बनाएको नेपालको संविधानले सार्वजनिक प्रशासनलाई स्वच्छ, सक्षम, निष्पक्ष, पारदर्शी, भ्रष्टाचाररहित, जनउत्तरदायी र सहभागितामूलक बनाउँदै राज्यबाट प्राप्त हुने सेवा सुविधामा जनताको समान र सहज पहुँच सुनिश्चित गरी सुशासनको प्रत्याभूति गर्ने नीति लिएको छ (धारा ५१(ख)(४))।

यस नीतिगत व्यवस्थाअनुसार निजामती सेवाको पद र संगठित संस्थाको पदमा उपयुक्त उम्मेदवार लोकसेवा आयोगबाट छनोट गरिने व्यवस्थालाई आत्मसात् गरेको छ।

यस व्यवस्थाअनुसार निजामती सेवाको पदमा राजनीतिक नियुक्ति गर्न नसकिने व्यवस्था गरिएको छ।

संविधानले देशको प्रशासन सञ्चालन गर्न नेपाल सरकारले संघीय निजामती सेवा र आवश्यकताअनुसार अन्य संघीय सरकारी सेवाहरू संघीय ऐनबमोजिम गठन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ।

यसैगरी प्रदेश सरकारले निजामती सेवा र अन्य सरकारी सेवा तथा स्थानीय सरकारले सरकारी सेवाहरू गठन र सञ्चालन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ (धारा २८५)।

संविधान जारी भएको एक दशकभन्दा बढी समय भइसक्दा पनि संघीय निजामती सेवा ऐन बन्न सकेन।

२०७४ सालमा संघीय निजामती सेवा विधेयक प्रतिनिधिसभामा पेस भई विषयगत समितिले व्यापक छलफल गरी तीन वर्ष लगाएर बहुमतबाट पारित गरी प्रतिनिधिसभामा पठाएको विधेयक मन्त्री परिवर्तन हुनेबित्तिकै फिर्ता लिइएको अवस्था रह्यो।

२०७९ सालमा पुनः विधेयक प्रतिनिधिसभामा पेस भई प्रतिनिधिसभाले पारित गरेपछि २०८२ भदौमा प्रतिनिधिसभा नै विघटन भएको कारण सो विधेयक निष्क्रिय हुन पुग्यो।

प्रदेशहरूले आ-आफ्नो आवश्यकताअनुसार कर्मचारी प्रशासनसम्बन्धी ऐन बनाई लागू गरेको र प्रदेशपिच्छे केही फरक व्यवस्था हुँदा कर्मचारीहरूको वृत्ति विकासमा स्पष्टता र अनुमानयोग्यता कायम हुन नसक्दा कर्मचारी प्रशासन बिथोलिने अवस्था छ। त्यसमा पनि कर्मचारीको प्रदेश र स्थानीय तहमा भएको समायोजनबाट बहुसंख्यक कर्मचारी सन्तुष्ट भएको देखिँदैन।

समयमै संघीय निजामती सेवा ऐन बन्न नसक्दा संगठित संस्थाहरूको कर्मचारी प्रशासन सञ्चालन गर्ने मार्गदर्शनकारी कानुनको अभावका कारण कर्मचारी प्रशासनमा विभिन्न किचलोहरू खडा भएको देखिन्छ।

यी र यस्ता समस्या तथा चुनौतीको समाधान गर्न संघीय निजामती सेवा ऐन संवैधानिक लोकतान्त्रिक मूल्य-मान्यता र आधुनिक सार्वजनिक प्रशासनका आधारभूत सिद्धान्तका आधारमा बनाई प्रभावकारी रूपमा लागू गर्नु आवश्यक छ।

संघीय निजामती सेवा विधेयक, २०८३

सुशासनको माग राख्दै भएको जेन्जी विद्रोह/आन्दोलनको परिणाम आमनिर्वाचनबाट गठन भएको सरकारले शासकीय सुधारसम्बन्धी १०० कार्यसूची स्वीकृत गरी निजामती प्रशासन सुधार गर्ने उद्देश्य राखेर संघीय निजामती सेवा विधेयक, २०८३ प्रतिनिधिसभामा दर्ता गरेको छ।

शासकीय सुधारसम्बन्धी १०० कार्यसूचीमा ४५ दिनभित्र निजामती सेवा विधेयक तयार गर्ने भनिए पनि कानुन मन्त्रालय, अर्थ मन्त्रालय र लोकसेवा आयोगसमेतको स्वीकृति र परामर्श लिनुपर्ने जस्ता विभिन्न कार्यविधिका कारण ६ महिना नै लाग्न पुग्यो। संसद्बाट पारित भई ऐन बन्न अझै केही महिना लाग्ने देखिन्छ।

विधेयकका व्यवस्था

क. सकारात्मक व्यवस्था

• कर्मचारी प्रशासनलाई राजनीतिक रूपमा तटस्थ, पेसागत रूपमा सक्षम, परिणाममुखी तथा व्यावसायिक बनाउँदै सुशासनयुक्त संयन्त्रका रूपमा विकास गर्ने उद्देश्यसहित सेवा सञ्चालनसम्बन्धी विभिन्न मार्गदर्शनका आधारभूत सिद्धान्तको व्यवस्था।
• कार्यसम्पादन सम्झौताअनुरूप कर्मचारीको मूल्यांकन गर्ने प्रणालीको अवलम्बन।
• न्यूनतम जनशक्तिबाट अधिकतम प्रतिफल प्राप्त हुन सक्ने गरी वस्तुगत मापदण्डका आधारमा संगठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण गरी दरबन्दी सिर्जना गर्ने, जनशक्ति प्रक्षेपण गरी एकीकृत जनशक्ति योजना तयार गर्नुपर्ने व्यवस्था।
• निजामती सेवामा पदपूर्ति गर्दा ४९ प्रतिशत समावेशीकरणको सिद्धान्तअनुरूप गर्नुपर्ने विशेष व्यवस्था। समावेशी सिद्धान्तको सुविधा एक व्यक्तिले राजपत्र अनङ्कित सहायक स्तरको पदमा एक पटक र राजपत्राङ्कित अधिकृत पदमा एक पटक मात्रै पाउने सिद्धान्तको अवलम्बन।
• कर्मचारीको सरुवा चक्रीय आधारमा सुगम-दुर्गममा गर्ने व्यवस्था।
• बढुवा र वृत्ति विकासलाई अनुमानयोग्य बनाउने आधारसम्बन्धी व्यवस्था।
• जीवन बिमा, स्वास्थ्य बिमा, दुर्घटना बिमा, सन्ततिको शैक्षिक बिमाको व्यवस्था, आवास सुविधा, तालिम, अध्ययन र छात्रवृत्तिको व्यवस्था।
• कर्मचारी ६० वर्ष उमेर पूरा भएपछि अनिवार्य अवकाश पाउने व्यवस्था।
• स्वार्थको द्वन्द्वसम्बन्धी व्यवस्था, आचरणका सम्बन्धमा गरिएका विशेष व्यवस्था तथा त्यसको पालना र कार्यान्वयनसम्बन्धी व्यवस्था।
• नेतृत्व परीक्षण, कार्यसम्पादन मापन, व्यवस्थापन परीक्षण, सुशासन तथा सदाचार इकाइलगायतका व्यवस्था।

ख. विचारणीय प्रश्नहरू

मूलतः विधेयकका देहायका विषयमा प्रश्नहरू उठिरहेको देखिन्छ :

• विधेयकको दफा ५७ को उपदफा (१) ले ६० वर्ष अवकाशको उमेर तोकेपछि संक्रमणकालीन व्यवस्थापनका रूपमा यो ऐन प्रारम्भ हुँदाका बखत ५५ वर्ष उमेर पूरा भएको वा सेवा अवधि ३० वर्ष पूरा भएको कर्मचारी अनिवार्य अवकाश हुने भनी गरिएको व्यवस्था विभेदपूर्ण र समानताको प्रतिकूल भएको भन्ने प्रश्न उठिरहेको छ।
• यसका लागि कानुनको समान संरक्षण हुने भन्ने संविधानको धारा १८ को समानताको हकको व्यवस्थाअनुसार सबैका लागि ६० वर्ष वा सबैका लागि ५५ वर्ष वा ३० वर्ष भन्ने व्यवस्था गर्नु संविधानसम्मत हुने भन्ने प्रश्नहरू उठिरहेका छन्।
• विधेयकको दफा ६२ को उपदफा (१) ले निवृत्तिभरणका निम्ति जम्मा सेवा वर्ष अधिकतम ३० वर्ष ननाघ्ने गरी भन्ने व्यवस्थाले पकाइसकेको सेवा अवधि कटौती हुने गरी गरिएको व्यवस्था कानुनी सिद्धान्त र न्यायपूर्ण नभएको भन्ने प्रश्नहरू उठिरहेका छन्।
• विधेयकको दफा १९ र २० ले एकातर्फ अस्थायी नियुक्ति तथा ज्यालादारी वा करारमा नियुक्त गर्न नपाइने व्यवस्था गरेको र अर्कोतर्फ दफा १० को उपदफा (१४) ले विशिष्ट प्रकृतिको कुनै कार्यकारी वा विशेषज्ञ पदमा निश्चित अवधिका लागि सेवाबाहिरको व्यक्ति नियुक्त गर्न सक्ने भन्ने व्यवस्थाको दुरुपयोग हुन सक्ने भन्ने प्रश्न उठिरहेको छ।

अन्त्यमा

समयमै संघीय निजामती सेवा ऐन बन्न नसक्दा कर्मचारी प्रशासनमा विभिन्न समस्या र चुनौती देखा परिरहेको पृष्ठभूमिमा प्रस्तुत विधेयकका धेरै पक्ष सकारात्मक र केही विषय विचारणीय भएकाले संविधानसम्मत, तर्कपूर्ण र न्यायोचित रूपमा कर्मचारी प्रशासनलाई बढी व्यावसायिक, नतिजामुखी र परिणाममुखी बनाउनु अहिलेको आवश्यकता हो।

दाहाल वरिष्ठ संविधानविद्/प्रशासनविज्ञ