लालपुर्जाभन्दा परको प्रश्न : नयाँ भूमि विधेयकले के बदल्दै छ ?

नेपालमा भूमिहीन, सुकुमवासी र अव्यवस्थित बसोबासीको समस्या समाधान गर्ने प्रयास फेरि एउटा नयाँ कानुनी मोडमा पुगेको छ । सरकारले भूमिसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको विधेयक, २०८३ सार्वजनिक गर्दै राय–सुझाव मागेको छ । विधेयकको प्रस्तावनाले भूमिहीन दलित तथा भूमिहीन सुकुमवासीलाई जग्गा उपलब्ध गराउने, अव्यवस्थित बसोबासीको व्यवस्थापन गर्ने तथा भूमि प्रशासनलाई थप प्रभावकारी बनाउने उद्देश्य अघि सारेको छ ।

यो विधेयकलाई सरकारको पछिल्लो भूमि नीतिको अर्को कडीका रूपमा हेर्न सकिन्छ । यसअघि सरकारले नियमावली र कार्यविधिमार्फत डिजिटल लगत, नयाँ पहिचान तथा प्रमाणीकरणका आधार, विगतका आयोगका अधुरा कामलाई निरन्तरता र निश्चित समयसीमाभित्र भूमि समस्या समाधान गर्ने नीति अघि सारेको थियो ।

नयाँ नियमावली र त्यसको कार्यान्वयनमा देखिएका सुधार तथा चुनौतीबारे यसअघि नै विस्तृत चर्चा भइसकेको छ ।

यो पनि पढ्नुहोस

भूमिहीन व्यवस्थापन : नीतिगत सुधार र व्यावहारिक चुनौती

अब प्रश्न अलि फरक छ : नयाँ विधेयकले अघिल्ला नीतिका कमजोरी सच्याउन कानुनी तहमा के परिवर्तन गर्न खोजेको छ ? र, ती परिवर्तनले भूमि समस्या समाधानको वास्तविक गाँठो फुकाउन सक्छन् ?

कानुनको दायरा फराकिलो बनाउने प्रयास

विधेयकलाई ध्यानपूर्वक हेर्दा सरकारले भूमि समस्या समाधानलाई एउटा मात्र ऐनको विषयका रूपमा नहेरी विभिन्न सम्बन्धित कानुनलाई एकैपटक संशोधन गरेर अघि बढाउन खोजेको देखिन्छ । विधेयकमा जग्गा (नाप जाँच) ऐन, २०१९, भूमिसम्बन्धी ऐन, २०२१, गुठी संस्थान ऐन, २०३३, मालपोत ऐन, २०३४ र भूउपयोग ऐन, २०७६ मा संशोधन प्रस्ताव गरिएको छ ।

यसबाट एउटा महत्वपूर्ण कुरा स्पष्ट हुन्छ, भूमि समस्या केवल ‘सुकुमवासीलाई जग्गा दिने’ विषय होइन । यो नापी, मालपोत, गुठी, भूउपयोग, सरकारी तथा सार्वजनिक जग्गा र स्थानीय तहको अधिकारसँग जोडिएको बहुआयामिक कानुनी समस्या हो ।

यसको अर्थ अबको बहस लालपुर्जा वितरणको संख्यामा मात्र सीमित हुनु हुँदैन । कुन जग्गा कसलाई, कुन आधारमा र कुन कानुनी प्रक्रियाबाट दिने भन्ने प्रश्न पनि उत्तिकै महत्वपूर्ण हुन्छ ।

पहिलो गाँठो : सार्वजनिक जग्गा र भूमिहीनको अधिकार

विधेयकले सार्वजनिक जग्गा, नदी–खोला किनार, जोखिमयुक्त स्थान, राष्ट्रिय निकुञ्ज वा आरक्षको जग्गा आदिसँग सम्बन्धित व्यवस्थालाई थप स्पष्ट गर्न खोजेको छ ।

यसमा एउटा महत्वपूर्ण अपवादसमेत प्रस्ताव गरिएको छ । प्रारम्भिक नापी हुँदा विभिन्न अभिलेखमा गोचर, हाट, हटिया वा बजारका रूपमा उल्लेख भए पनि लामो समयदेखि घर–टहरा बनाई आवाद कमोत गर्दै आएको जग्गाको हकमा निश्चित कानुनी प्रक्रियाबाट वास्तविक भूमिहीन दलित, भूमिहीन सुकुमवासी वा अव्यवस्थित बसोबासीलाई व्यवस्थापन गर्न सकिने बाटो प्रस्ताव गरिएको छ ।

यसले एउटा पुरानो विवादलाई कानुनी रूपमा सम्बोधन गर्न खोजेको देखिन्छ- कागजमा सार्वजनिक वा सरकारी देखिएको जमिन र पुस्तौँदेखि मानिसले प्रयोग गरिरहेको जमिनबीचको अन्तर कसरी व्यवस्थापन गर्ने ?

तर, सावधानी यहीँ आवश्यक छ । सार्वजनिक जग्गा संरक्षण र वास्तविक भूमिहीनको अधिकारबीच सन्तुलन मिलेन भने यही प्रावधान ‘हुकुमवासी’ का लागि अवसर बन्न सक्छ । त्यसैले लाभग्राहीको पहिचान, बसोबासको अवधि, आर्थिक अवस्था र जग्गाको प्रकृति प्रमाणित गर्ने प्रक्रिया पारदर्शी हुनुपर्छ ।

भूमिहीनको नाममा सार्वजनिक सम्पत्ति व्यक्तिको नाममा सार्ने बाटो खुल्नु हुँदैन । त्यस्तै, सार्वजनिक जग्गा भन्दै पुस्तौँदेखि वास्तविक रूपमा बसोबास गरिरहेका नागरिकलाई सधैँ अनिश्चिततामा राख्ने अवस्था पनि अन्त्य हुनुपर्छ । नयाँ कानुनको असली परीक्षा यही सन्तुलनमा हुनेछ ।

राजनीतिक आयोगबाट प्रशासनिक संयन्त्रतर्फ, तर जवाफदेहिता कहाँ ?

अघिल्ला आयोगहरूको एउटा ठूलो कमजोरी राजनीतिक नेतृत्व र सरकार परिवर्तनसँगै हुने निरन्तरता अभाव थियो । नयाँ व्यवस्थाले त्यसबाट बाहिर निस्कन खोजेको देखिन्छ ।

प्रस्तावित संशोधनमा भूमिहीन दलित तथा भूमिहीन सुकुमवासीलाई जग्गा उपलब्ध गराउने र अव्यवस्थित बसोबासीलाई व्यवस्थापन गर्ने प्रयोजनका लागि केन्द्र र जिल्लास्तरमा समिति वा कार्यदल गठन गर्न सकिने व्यवस्था प्रस्ताव गरिएको छ ।

यस्ता समिति वा कार्यदलले पहिचान, लगत सङ्कलन, जग्गा पहिचान, स्थलगत अध्ययन र आवश्यक निर्णय प्रक्रियामा भूमिका निर्वाह गर्ने छन् । साथै विगतका आयोग वा कार्यदलले वितरण गरेका जग्गा, स्वामित्व वा दर्ता स्रेस्ता तथा नक्सा प्रमाणितलगायतका अधुरा कामसमेत समाधान गर्ने जिम्मेवारी राखिएको छ ।

यो सकारात्मक सुधार हो । तर प्रशासनिक समिति बनाउनु मात्रै पर्याप्त छैन ।

समितिले गलत निर्णय गर्‍यो भने त्यसको जिम्मेवार को ? निर्णयविरुद्ध कहाँ उजुरी गर्ने ? गलत लाभग्राही सिफारिस गर्ने स्थानीय तह वा कर्मचारीमाथि के कारबाही हुन्छ ? राजनीतिक दबाबमा गलत निर्णय भए त्यसको जिम्मेवारी कसले लिन्छ ?

यी प्रश्नको स्पष्ट उत्तर कानुन र कार्यान्वयन दुवै तहमा स्थापित हुन सकेन भने राजनीतिक आयोगको ठाउँमा प्रशासनिक समिति आए पनि समस्या स्वरूप मात्रै बदलिने छ ।

मालपोत कार्यालयको नाम फेरिँदैमा भूमि प्रशासन बदलिन्छ ?

विधेयकले मालपोत कार्यालयलाई ‘भूमि प्रशासन कार्यालय’ र मालपोत अधिकृतलाई ‘भूमि प्रशासन अधिकृत’ का रूपमा पुनर्संरचना गर्ने प्रस्तावसमेत गरेको छ ।

नाम परिवर्तन आफैँमा ठूलो सुधार होइन । तर यसले सरकार भूमि प्रशासनलाई केवल राजस्व उठाउने कार्यालयका रूपमा होइन, समग्र भूमि व्यवस्थापनको प्रशासनिक संयन्त्रका रूपमा विकास गर्न खोजेको सङ्केत भने गर्छ ।

अझ महत्वपूर्ण संशोधन स्थानीय तहसँग सम्बन्धित छ । प्रस्तावित व्यवस्थाअनुसार केही रजिस्ट्रेसनसम्बन्धी काम स्थानीय तहले समेत गर्नसक्ने बाटो खोलिएको छ ।

संघीयताको दृष्टिले यो महत्वपूर्ण हुनसक्छ । नागरिकले सेवा लिन टाढाको मालपोत कार्यालय धाउनुपर्ने बाध्यता घट्न सक्छ । तर भूमि कारोबार र स्वामित्वसम्बन्धी निर्णयमा स्थानीय तहको क्षमता, प्राविधिक जनशक्ति र अभिलेख व्यवस्थापन कमजोर भएमा विकेन्द्रीकरणले समस्या घटाउनुको सट्टा नयाँ विवाद सिर्जना गर्न सक्छ ।

त्यसैले अधिकार हस्तान्तरणसँगै प्राविधिक क्षमता, अभिलेख प्रणाली र जवाफदेहिता पनि हस्तान्तरण हुनुपर्छ ।

स्थानीय तहलाई थप अधिकार : अवसर कि जोखिम ?

नयाँ विधेयकको अर्को महत्वपूर्ण पक्ष भूउपयोग ऐन, २०७६ सम्बन्धी संशोधन हो ।

प्रस्तावित व्यवस्थाले स्थानीय भूउपयोग परिषद्लाई निश्चित अवस्थामा एक पटकका लागि भूउपयोग परिवर्तन गर्नसक्ने अधिकार दिने र निर्णयको आधार वा कारण पुनः समीक्षा गर्न सकिने व्यवस्था अघि सारेको छ ।

यसले स्थानीय आवश्यकताअनुसार भूमि उपयोग व्यवस्थापन गर्न सहज बनाउन सक्छ । तर नेपालमा भूमि उपयोग परिवर्तन आफैँमा संवेदनशील विषय हो ।

कृषियोग्य जमिनलाई आवासीय बनाउने, सार्वजनिक वा संरक्षण क्षेत्रलाई अन्य प्रयोजनमा प्रयोग गर्ने, नदी तथा वन क्षेत्र आसपासको जमिनको उपयोग परिवर्तन गर्ने जस्ता निर्णय स्थानीय राजनीतिक दबाबमा परे भने दीर्घकालीन रूपमा ठूलो क्षति हुनसक्छ ।

त्यसैले स्थानीय तहलाई अधिकार दिँदा वैज्ञानिक भूउपयोग नक्सा, वातावरणीय मूल्याङ्कन, सार्वजनिक सुनुवाइ र निर्णयको सार्वजनिक अभिलेखलाई अनिवार्य आधार बनाइनुपर्छ ।

गुठीको गाँठो नफुकाई भूमि समस्या समाधान हुन्छ ?

नेपालको भूमि समस्या गुठी व्यवस्थाबाट अलग छैन । नयाँ विधेयकले गुठी संस्थान ऐनमा संशोधन गर्दै नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार वा स्थानीय तहले गुठी अधिनस्थ जग्गासमेत समेटेर जग्गा एकीकरण आयोजना सञ्चालन गर्न सक्ने व्यवस्था प्रस्ताव गरेको छ ।

यो व्यवस्था विशेषगरी शहरीकरण, पूर्वाधार विकास र अव्यवस्थित बस्ती व्यवस्थापनका दृष्टिले महत्वपूर्ण हुनसक्छ । तर गुठी जग्गा ‘जमिन’ मात्र होइन । त्यससँग धार्मिक, सांस्कृतिक र परम्परागत अधिकारसमेत जोडिएका छन् ।

यो पनि पढ्नुहोस

नयाँ भूमि नीति : ६०० दिनको लक्ष्य, राजनीतिको डोजर र जमिनको यथार्थ

त्यसैले भूमि समस्या समाधानको नाममा गुठी जग्गाको व्यवस्थापन गर्दा गुठियार, मोही, स्थानीय समुदाय र सार्वजनिक हितबीचको अधिकार सन्तुलन अनिवार्य हुन्छ ।

पुर्खौँदेखि गुठी जमिन कमाइरहेका किसानको समस्या पनि यसैसँग जोडिएको छ । लामो समयदेखि खेती गर्दै आएका मोहीले कानुनी स्वामित्व प्राप्त गर्न नसक्दा उनीहरूको आर्थिक र सामाजिक सुरक्षा कमजोर बनेको छ ।

यसको समाधानका रूपमा गुठी जमिन निश्चित रकम लिएर मोहीका नाममा रैकर गर्ने र त्यसबाट प्राप्त रकमलाई अक्षय कोषमा राखेर त्यसको ब्याजबाट पर्व, जात्रा, पूजा जस्ता गुठी परम्परा सञ्चालन गर्ने विकल्पमाथि पनि बहस गर्न सकिन्छ ।

यसले एकातिर पुस्तौँदेखि गुठी जमिनमा निर्भर किसानलाई कानुनी सुरक्षा दिन सक्छ भने अर्कोतर्फ गुठी परम्पराको आर्थिक आधार पनि जोगाउन सक्छ । तर यस्तो व्यवस्था ल्याउँदा धार्मिक तथा सांस्कृतिक सम्पदाको संरक्षण, गुठी संस्थाको अधिकार र मोहीको स्वामित्वबीच स्पष्ट कानुनी सन्तुलन आवश्यक हुन्छ ।

छिटो कि न्यायोचित ?

सरकार भूमि समस्या छिटो समाधान गर्न चाहन्छ । तर भूमिको प्रश्नमा छिटो निर्णय र न्यायोचित निर्णय सधैँ एउटै कुरा हुँदैन ।

एउटा गलत लालपुर्जा वितरण भएपछि त्यसलाई सच्याउन दशकौँ लाग्न सक्छ । एउटा वास्तविक भूमिहीन छुट्यो भने उसको पुस्तौँको समस्या निरन्तर रहन्छ । अर्कोतर्फ, सार्वजनिक वा वन क्षेत्र गलत ढङ्गले व्यक्तिको नाममा दर्ता भयो भने त्यसको असर सम्पूर्ण समाजले भोग्नुपर्छ ।

त्यसैले सरकारले अब उपलब्धिको मापन पनि बदल्नुपर्छ ।

६०० दिनमा कति लालपुर्जा बाँडियो भन्ने मात्र उपलब्धिको सूचक हुनु हुँदैन । प्रश्न यस्ता हुनुपर्छ:

कति वास्तविक भूमिहीनले जग्गा पाए ? कति भूमिहीन दलितले संवैधानिक अधिकार पाए ? कति महिला संयुक्त भूस्वामित्वमा समेटिए ? कति गलत दाबी अस्वीकृत भए ? कति सार्वजनिक जग्गा जोगाइयो ? कति पुराना विवाद समाधान भए ? कति परिवार सुरक्षित स्थानमा स्थानान्तरण भए ?

कति किसान वर्षौँदेखि भोगचलन गर्दै आएको जमिनको कानुनी मालिक बन्न सके ? वितरणपछि ती जग्गाको उपयोगले स्थानीय तथा राष्ट्रिय अर्थतन्त्रमा के योगदान गर्‍यो ?

भूमि सुधारको सफलता लालपुर्जाको सङ्ख्याले होइन, न्यायको पहुँचले मापन हुनुपर्छ ।

मधेशमा एउटै कानुन, तर फरक सामाजिक यथार्थ

भूमिहिनता र अव्यवस्थित बसोबासको समस्या देशभर एउटै प्रकृतिको छैन । मधेशमा यसको चरित्र अझ जटिल छ ।

यहाँ लामो समयदेखि बसोबास गर्दै आएका बस्ती, सार्वजनिक तथा ऐलानी जग्गा, नदी उकास, वन क्षेत्र, गुठी, सीमावर्ती भू–सम्बन्ध, पुस्तौँदेखि मौखिक वा अनौपचारिक रूपमा चलिआएको जग्गा प्रयोग र कमजोर अभिलेख व्यवस्थाले समस्या जटिल बनाएका छन् ।

यसमा अर्को पक्ष पनि छ- दलित समुदायको भूमिहिनता ।

विशेषगरी मुसहर, डोम, चमार, मेस्तर, सरदार, खत्वे, दुसाधलगायत समुदायका धेरै परिवारका लागि भूमि केवल आर्थिक सम्पत्ति होइन । यो नागरिकता, आवास, सामाजिक सम्मान, बैंकिङ पहुँच, शिक्षा र पुस्तान्तरण हुने सम्पत्तिसँग जोडिएको विषय हो ।

त्यसैले मधेशमा भूमिहीन दलितको पहिचान गर्दा केवल ‘नाममा जग्गा छ कि छैन’ भन्ने प्रश्न पर्याप्त हुँदैन । परिवारसँग कति जमिन छ, कहाँ बस्छ, कस्तो घर छ, जीविकोपार्जन कसरी गर्छ र पुस्तौँदेखि कस्तो सामाजिक–आर्थिक वञ्चनामा छ भन्ने कुरा पनि मूल्याङ्कनको आधार हुनुपर्छ ।

नयाँ कार्यविधिले वैज्ञानिक अङ्कभार प्रणालीको बाटो खोलेको अवस्थामा विधेयकले त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने कानुनी आधार थप स्पष्ट र बलियो बनाउनुपर्छ ।

अब नागरिकको सहभागिता कहाँ छ ?

विधेयकले नागरिक तथा सरोकारवालाबाट राय–सुझाव मागेको छ । तर भूमि समस्या जस्तो विषयमा राय–सुझाव कानुनविद्, कर्मचारी वा राजनीतिक दलबाट मात्र आउनु पर्याप्त हुँदैन ।

भूमिहीन दलित, सुकुमवासी, अव्यवस्थित बसोबासी, किसान, महिला, स्थानीय तह, नापी तथा मालपोतका प्राविधिक, वन क्षेत्रसँग सम्बन्धित समुदाय र भूमि अधिकारमा काम गर्ने नागरिक संस्था तथा भूमि जानकार व्यक्तिको आवाज पनि विधेयकमा पुग्नुपर्छ ।

किनकि, जसको जीवनसँग कानुन प्रत्यक्ष जोडिएको छ, उनीहरूको अनुभवबिना बनाइएको कानुन फेरि कागजमा मात्र राम्रो देखिने खतरा रहन्छ ।

भूमि न्यायको नयाँ ढाँचा

सरकारले ल्याएको यो विधेयकलाई पूर्ण रूपमा नकार्ने ठाउँ छैन । सम्बन्धित ऐनहरूलाई एकैपटक संशोधन गर्ने प्रयास, विगतका आयोगका अधुरा कामलाई निरन्तरता दिने व्यवस्था, भूमि प्रशासनको पुनर्संरचना, स्थानीय तहलाई केही अधिकार दिने प्रस्ताव र भूउपयोग व्यवस्थापनलाई थप लचिलो बनाउने प्रयास सकारात्मक पक्ष हुन् ।

तर, अधिकार थपेर मात्र सुशासन आउँदैन । अधिकारसँगै पारदर्शिता चाहिन्छ । समयसीमा तोकेर मात्र परिणाम आउँदैन । पर्याप्त जनशक्ति र स्रोत चाहिन्छ । डिजिटल प्रणाली बनाएर मात्र भ्रष्टाचार हट्दैन । सही तथ्याङ्क, सार्वजनिक निगरानी र प्रभावकारी उजुरी संयन्त्र पनि चाहिन्छ ।

अझ ठूलो कुरा, भूमिहीनको समस्या चुनावी घोषणापत्रको विषयबाट राज्यको दीर्घकालीन नीतिमा रूपान्तरण हुनुपर्छ । विगतमा सरकार फेरियो, आयोग फेरियो, अध्यक्ष फेरिए, फारम फेरियो तर भूमिहीनको जीवन भने फेरिएन । अब फेरि त्यही चक्र दोहोरिनु हुँदैन ।

कानुन बदल्ने होइन, भूमि शासन बदल्ने अवसर

अहिलेको विधेयकलाई केवल केही ऐनका दफा संशोधन गर्ने दस्तावेजका रूपमा हेर्नु यसको महत्वलाई सानो बनाउनु हुनेछ ।

यो सरकारका लागि नेपालको दशकौँ पुरानो भूमि समस्यालाई राजनीतिक वितरणको संस्कृतिबाट निकालेर अधिकार, न्याय, प्रविधि र जवाफदेहितामा आधारित भूमि शासनमा रूपान्तरण गर्ने अवसर हो ।

यसका लागि तीन कुरा अनिवार्य छन् ।

पहिलो, वास्तविक भूमिहीनको पहिचानमा कुनै सम्झौता हुनु हुँदैन ।

दोस्रो, भूमि वितरण प्रक्रियालाई राजनीतिक हस्तक्षेपबाट मुक्त गर्दै प्रत्येक निर्णय सार्वजनिक परीक्षणमा राखिनुपर्छ ।

तेस्रो, भूमिहीन दलितको संवैधानिक अधिकारलाई सामान्य सुकुमवासी व्यवस्थापनसँग मिसाएर कमजोर बनाउनु हुँदैन ।

भूमि समस्या समाधानको अर्थ केही हजार वा लाख लालपुर्जा बाँड्नु मात्र होइन । यसको अर्थ राज्य र नागरिकबीचको दशकौँ पुरानो अविश्वास अन्त्य गर्नु हो ।

सरकारले अहिले नयाँ विधेयकमार्फत कानुनी गाँठो फुकाउने प्रयास गरेको छ । तर यसको अन्तिम परीक्षा संसद्मा मात्र हुने छैन । त्यो गाउँको ऐलानी बस्तीमा, नदी किनारको छाप्रोमा, मुसहर टोलमा, नापी कार्यालयको ढोकामा र मालपोतको फाइलमा हुनेछ ।

त्यहाँ पुगेर वास्तविक भूमिहीनले आफ्नो नामको जग्गा पाए भने मात्र नयाँ कानुन सफल भएको मानिने छ । नत्र नेपालको भूमि इतिहासमा यो पनि अर्को संशोधन, अर्को समिति र अर्को अधुरो वाचाको ‘उधारो संस्करण’का रूपमा मात्र सङ्ग्रहित हुनेछ ।