विशेषगरी आन्तरिक विद्रोह र असन्तोषलाई सम्बोधन गर्ने उद्देश्यले बीसौं शताब्दीमा थुप्रै एकात्मक देशहरू संघीयतामा गएका हुन । लामो सशस्त्र द्वन्द्वको व्यवस्थापन गर्ने क्रममा इथियोपियाले मात्रै होइन सुडान, कंगो र इराकले पनि संघीय ढाँचाको संविधान निर्माण गरेका हुन् । एकात्मक राज्यलाई संघीयतामा परिवर्तन गर्दा थुप्रै कठिनाइ र चुनौती व्यहोर्नुपरेका दृष्टान्तहरू छन् । जातीय-समुदायका आधारमा संघीय बनेको र सुरुताका ३ वटा मात्र प्रदेश रहेको नाइजेरियामा अहिले ३६ वटा प्रदेश छन् ।

अंग्रेजहरूले प्रायः एकीकृत गरिसकेको भारत सामाजिक, सांस्कृतिक, भाषिक र भौगोलिक आदि विभिन्न आधारमा संघीय राज्य भएको छ । प्रारम्भमा १४ वटा प्रदेश (राज्य) द्वारा बनेको संघीय भारतमा हाल २८ वटा राज्य र ८ वटा केन्द्र शासित युनियन टेरिटोरी छन् ।

मैले यो छोटो पृष्ठभूमि जोड्नुका पछाडि संघीयतालाई राजनीतिक आँखाले हेरिनुपर्छ भन्ने हो । तत्कालीन माओवादी पार्टीलाई राजनीतिक मूलधारमा नल्याएको भए वा मधेशको आन्दोलनलाई राजनीतिक रूपले सम्बोधन नगरेको भए मुलुकको अवस्था कस्तो हुन्थ्यो होला । हामी कुन पृष्ठभूमिमा र कसरी संघीयतामा प्रवेश गर्‍यौं भन्नेखातिर मात्र हो । स्विट्जरल्याण्डकै सन्र्दभमा पनि आ-आफ्ना क्यान्टनहरूको स्वायत्तता र सांस्कृतिक विविधतालाई संरक्षण र संवर्द्धन गर्ने उद्देश्यका साथ सुरुमा परिसंघीय संरचना र पछि संघीयताको अभ्यासमा स्विट्जरल्याण्ड गएको हो । जर्मनी पनि ल्याण्डरहरूको स्वतन्त्र निर्णय र पारस्परिक सम्झौताद्वारा संघीय राज्य बनेको हो । आफ्नो देशकाल परिस्थिति अनुसार मुलुकहरू संघीयतामा गएका हुन् । बाहिर जे भनिए तापनि राजनीतिक समस्या समाधानार्थ मुलुकहरू संघीयतामा गएका हुन् ।

नेपालको संविधानअनुसार भौगोलिक, सांस्कृतिक, क्षेत्रीय ,वर्गीय, जातीय, भाषिक, धार्मिक, लैङ्िगक लगायत विभेद र सबै प्रकारका जातीय छुवाछुतको अन्त्य गरी आर्थिक समानता र सामाजिक न्याय सुनिश्चित र समानुपातिक, समावेशी र सहभागितामूलक विधिमार्फत समावेशी लोकतन्त्र निर्माण गर्नका लागि मुलुक संघीयतामा गएको हो । तर संविधानको भावना अनुसार त्यति काम भएको छैन, त्यसलाई स्वीकार गर्नैपर्छ । तर पनि समानुपातिक र समावेशी प्रतिनिधित्व लगायतका सवालमा केही कामहरू भएका छन् । त्यसलाई हामीले स्वीकार गर्नैपर्छ । वित्तीय संघीयतामा पनि केही उपलब्धिहरू भएका छन् । मैले उपलब्धिभन्दा पनि केही चुनौती र हामी चुकेको विषयमा कुराकानी गर्छु ।

संघीयताको मूलभूत पक्ष भनेको केन्द्र र अन्य संघीय एकाईहरूका बीच राज्यको शक्ति र अधिकारको बाँडफाँट हो । संघीय शासन प्रणालीमा संघीय एकाईहरूका बीच देशको राजनीतिक, प्रशासनिक, आर्थिकलगायतका जिम्मेवारीको किटान गरिन्छ । नेपालको सन्र्दभमा तीन तहकै सरकारका आर्थिक लगायतका अधिकारहरू संविधानमा नै लिपिबद्ध गरिएको छ । संघीयतालाई मैले संवैधानिक विकेन्द्रीकरण पनि भन्ने गरेको छु । साविक एकात्मक व्यवस्थामा स्थानीय निकायले झण्डै अहिलेको जस्तै अधिकार प्रयोग गरेका थिए । त्यसबेलाका अधिकार कानुनद्वारा विकेन्द्रीकृत थियो । अहिले संविधानमार्फत विकेन्दि्रकृत छ । कतिपय स्थानीय तहका पदाधिकारीहरू अहिलेभन्दा बरु साविक व्यवस्थामा हामीले बढी अधिकार प्रयोग गरेका थियौं भन्ने गरेका छन् । वास्तवमा संघीयतामा जाँदैमा सबै राम्रो हुन्छ भन्ने पनि होइन । संघीयतामा नगएका मुलुकहरूले पनि धेरै राम्रो गरेका छन् । वास्तवमा हामीले कसरी शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्‍यौं त्यो महत्वपूर्ण विषय हो ।

वित्तीय संघीयताका विषयमा चर्चा गर्दा यसका अवयवहरूका बारेमा बुझ्नुपर्ने हुन्छ । विशेषगरी यसका चारवटा पाटा छन् । ती पाटाहरूमा खर्च जिम्मेवारीको बाँडफाँट (कुन काम कुन तहको सरकारले गर्ने भन्ने लगायतका विषय), राजस्व अधिकार (कुन कर र गैरकर राजस्व कुन तहको सरकारलाई दिने), अन्तर सरकारी वित्तीय हस्तान्तरण (कुन-कुन अनुदान प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिने) र आन्तरिक ऋण -कुन तहका सरकारले के कति ऋण लिन पाउने) आदि हुन् । हामीकहाँ राजस्व बाँडफाँट र प्राकृतिक स्रोतको परिचालन तथा बाँडफाँटलाई पनि वित्तीय संघीयताको पाटाको रूपमा लिने गरिएको छ । यी हरेक पाटाका विषयमा छलफल बहस गर्न त धेरै समय नै लाग्छ । एउटै अन्तर सरकारी वित्तीय हस्तान्तरणका विषयमा मात्रै मैले तपाइर्ंसँग पटक-पटक कुराकानी गरिसकेको छु । यो विषय पनि आफैँ मा महत्वपूर्ण र जटिल हो । तर पनि म वित्तीय संघीयताका विषयमा संक्षेपमा चर्चा गर्ने प्रयास गर्छु ।

हामीले अहिलेसम्म हासिल गरेका उपलब्धिका बारेमा पनि मैले धेरैचोटि बहस गरेको छु । तर आज केही समस्याहरू (अथवा हामी चुकेका स्थान) का बारेमा केही प्रस्ट्याउने प्रयास गर्छु ।

खर्च जिम्मेवारीको बाँडफाँटका सम्बन्धमा नेपालको संविधान विकेन्द्रित छ । जिम्मेवारीहरू पिरामिड खालका छन् । जस्तो शिक्षाको कुरा गर्ने हो स्थानीय तहलाई माध्यमिक तहसम्मको अधिकार छ । प्रदेशलाई उच्च शिक्षा र प्रदेश विश्वविद्यालयको अधिकार छ । स्वास्थ्यमा स्थानीय तहलाई आधारभूत स्वास्थ्य र प्रदेशलाई स्वास्थ्य सेवाको अधिकार छ । कृषिसम्बन्धी काम प्रदेश र स्थानीय तहको एकल अधिकार सूचीमा छ । संघको यो एकल अधिकारमा पर्दैन, साझा आधिकार सूचीमा छ । खानेपानी पनि संघको एकल अधिकारमा छैन । स्थानीय र प्रदेशको एकल अधिकारमा छ । स्थानीय तह र प्रदेशको एकल अधिकार क्षेत्रमा पनि संघले अनावश्यक रूपमा आफ्नो संगठन संरचना विस्तार गरेको छ । स्रोत र साधनसहितको जिम्मेवारीहरू तल हस्तान्तरण गरेको छैन । योजना छनौट र कार्यान्वयनको कुरा गर्ने हो भने पनि तीनवटै तहका सरकारले उही/उही र उस्तै/उस्तै काम गरेका छन् । काममा दोहोरोपना छ । हजार/लाखका मात्रै सयौं योजनाहरू संघले प्रदेश र स्थानीय तहमा सशर्त योजनाका रूपमा पठाएको छ । मठ/मन्दिर, पाटी/पौवा जस्ता स-साना र अनुत्पादक क्षेत्रमा समेत संघीय सरकारले योजना नै तोकेर पठाउने गरेको छ । प्रायः सबै विकासे मन्त्रालयहरूले यस्तै योजनाहरू तल पठाउने गरेका छन । कतिपय अवस्थामा त आफनै संगठन मार्फत योजना सञ्चालन गरेका छन् । निर्वाचन क्षेत्र पूर्वाधार विकास कार्यक्रमको त कुरै नगर्नुहोस् । संविधानले लक्ष्मणरेखा छुटयाइदिए पनि काममा दोहोरोपना घटेको छैन । कार्य विस्तृतीकरण, मन्त्रिपरिषद् कार्यविभाजन नियमावली (प्रदेशसहित), स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनलगायतमा जिम्मेवारीहरू तोकिए तापनि अझै पनि कुन तहको सरकारले के काम गर्ने/के नगर्ने भन्ने विषय स्पस्ट हुन सकेको छैन । वित्तीय संघीयताको सबैभन्दा ठूलो समस्या हो यो ।

प्रदेश र स्थानीय तहलाई सीमित राजस्व अधिकार भए तापनि ती राजस्व अधिकारको दायरा फराकिलो पार्न प्रदेश र स्थानीय तह त्यति क्रियाशील भएको देखिएको छैन । स्थानीय तहको राजस्व र खर्चको वास्तविक विवरणको तथ्यांक पनि हामीसँग छैन ।

प्रदेश र स्थानीय तह दुवैका कतिपय राजस्व अधिकार एकल-एकल अधिकार सूचीमा छ । यी सूचीमा सवारी साधन कर, घरजग्गा रजिस्ट्रेसन, मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर आदि हुन् । स्थानीय तहले मनोरञ्जन कर, विज्ञापन कर, पर्यटन शूल्क आदिबाट संकलन गरेको राजस्व प्रदेशको कोषमा जम्मा गरेनन् भन्ने गुनासो प्रदेशको छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा नदीजन्य सामग्री (गिट्टी, ढुङ्गा, बालुवा आदि) बापत संकलन हुने राजस्व प्रदेश र स्थानीय तहमा बाँडफाँट गर्नुपर्ने व्यवस्था छ । तर केही नेपाल संशोधन ऐनले यसमा दुविधा सिर्जना गरेको र स्थानीयले राजस्व दाखिला नगरेको भन्नेलगायतको थप गुनासो प्रदेशको छ । प्राकृतिक साधन र स्रोतको उत्खनन् र बिक्रीमा प्रहरी प्रशासनले अनावश्यक रुपमा दुःख दिने गरेको गुनासो स्थानीय तहको छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहको राजस्व अधिकारमा रहेको दुविधा र समस्याको गाँठो अझै पनि हामीले फुकाउन सकेका छैनौं । प्रदेश र स्थानीय तहको राजस्वको सम्भाव्यताका सम्बन्धमा बृहत् अध्ययन हुन सकेको छैन । संविधानमा प्रदेश र स्थानीय तहलाई राजस्वको क्षमता लगायतका आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान बाँडफाँट गरिनुपर्छ भन्ने उल्लेख छ । तर अनुदान बाँड्दा तथ्यांकको अभाव लगायतका कारण राजस्व शीर्षकमा सबैलाई बराबरी बाँडिएको छ भन्ने सिफारिस वित्तीय आयोगको छ । वित्तीय संघीयताको राजस्वको पाटोमा हामीले गर्न नसकेको र चुकेको केही विषय हुन यी । संविधानले माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा अधिकार स्थानीय तहलाई दिएको छ । कुन/कुन स्थानीय तह शिक्षाको यो अधिकार कार्यान्वयन गर्न आन्तरिक राजस्वका दृष्टिले सवल छन् भन्ने लगायतको विवरण समेत हामीसँग हुनु जरुरी छ । मैले व्यक्तिगत रूपमा शिक्षामन्त्रीलाई समेत यो विषयमा ध्यानाकर्षण गराएको थिएँ ।

संविधानले प्रदेश र स्थानीय तहलाई धेरै खर्च जिम्मेवारीहरू बाँडफाँट गरेको छ । तर यी जिम्मेवारीहरू पूरा गर्न राजस्व अधिकार थोरै छ । धेरै राजस्व अधिकार संघीय सरकारमा छ । कार्यजिम्मेवारी र राजस्व अधिकारबीचको ग्यापलाई कम गर्न संविधानमा अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरणको व्यवस्था छ । यस व्यवस्थाअनुसार प्रदेश तथा स्थानीय तहले चारवटा अनुदान वित्तीय समानीकरण अनुदान, सशर्त अनुदान, विशेष र समपूरक अनुदान प्राप्त गर्ने व्यवस्था छ । मुलुक संघीयतामा प्रवेशपश्चात यी चारवटै अनुदान प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गरेका छन् । वित्तीय हस्तान्तरणलाई व्यवस्थित गर्न संविधानमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था समेत छ । तर आयोग चुस्त हुन सकेको छैन । आयोगले पूर्णता नपाएको अवस्था समेत छ ।

नेपालको संघीयताको सवल पक्ष प्रदेशले पनि स्थानीय तहलाई वित्तीय हस्तान्तरण गर्नुपर्ने हुन्छ । संविधानको भावनाअनुसार प्रदेशले स्थानीय तहलाई अनुदान वाँडफाँट गर्न थालेका छन् । वित्तीय समानीकरण अनुदानलगायत सबै चारैवटा अनुदान संघका अतिरिक्त स्थानीय तहले पनि प्रदेशबाट प्राप्त गरेका छन् । अनुदानका अतिरिक्त प्रदेश र स्थानीय तहले राजस्व बाँडफाँट शीर्षकअन्तर्गत भ्याट र अन्तशूल्कबाट पनि १५/१५ प्रतिशत वित्तीय स्रोत प्राप्त गर्ने कानुनी व्यवस्था छ । यसैगरी प्राकृतिक साधन र स्रोतको रोयल्टीबाट पनि २५/२५ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय तहले प्राप्त गर्छन । कानुनी रूपमा वित्तीय हस्तान्तरणलाई सवल बनाउन राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन जारी गरिएको छ । यी ऐनमा अनुदान र राजस्व बाँडफाँटको परिभाषा र वितरणको मापदण्ड उल्लेख छ ।

वित्तीय हस्तान्तरणको पाटोमा त मैले तपाईंहरूसँग पटक पटक छलफल गरेको छु । यसमा हामीले गर्नुपर्ने केही सुधारहरूमा अनुदानका परिभाषहरूमा रहेको अन्यौल हटाउनु, वित्तीय हस्तान्तरणलाई वित्तीय आयोगको कार्यक्षेत्रमा पार्नु -संविधानमा आयोगको कार्यक्षेत्रमा छ । तर कानुनमा संकुचन गरिएको छ । वित्तीय हस्तान्तरणलाई पारदर्शी र न्यायोचित बनाउनु, कामलाई स्रोतले पिछा गर्छ भन्ने मान्यताका आधारमा अनुदान बाँडफाँट गर्नु, प्राकृतिक साधन र स्रोतको रोयल्टीको बाँडफाँटलाई समेत सन्तुलित गराउनु, यससम्बन्धी कानुन बनाउनु, वित्तीय संघीयताको मर्म र भावनाअनुसार आयोगमा पेसागत विज्ञतासहितको पदाधिकारी र कर्मचारीको व्यवस्था गर्नु आदि छन् ।

आन्तरिक ऋणका सम्बन्धमा संविधानमा तीनै तहका सरकारले वित्तीय आयोगको सुझावअनुसार आन्तरिक बजारबाट ऋण लिनसक्ने भन्ने व्यवस्था छ । यसअनुसार प्रदेश र स्थानीय तहले आन्तरिक राजस्व र राजस्व बाँडफाँटबाट प्राप्त हुने रकमको योगफलको १२ प्रतिशतमा नबढ्ने गरी आन्तरिक ऋण परिचालन गर्न सक्छन । आन्तरिक ऋण प्रवाहलाई वित्त व्यवस्थापनको महत्वपूर्ण औजारका रुपमा लिने गरिन्छ । गत वर्ष प्रदेश १, गण्डकी प्रदेश र कर्णाली प्रदेशले आान्तरिक ऋण परिचालन गर्ने गरी बजेट प्रस्तुत गरेका थिए । तर ऋण परिचालनका लागि ऋणपत्र निष्कासनलगायत आवश्यक कानुनी आधार र मौदि्रक बजार तयार नभएको हुँदा ऋण परिचालन गर्न नसकेको ती प्रदेशले जनाएका छन् । यससम्बन्धमा हामीले आवश्यक कानुनी व्यवस्था र बजार संयन्त्र तयार गर्न सकेका छैनौं ।

वास्तवमा वित्तीय संघीयताका विविध आयाम र सम्भावित जोखिमलगायतका विषयमा म आफैँले पनि पटक-पटक तत्कालीन अर्थ समिति, प्रधानमन्त्री कार्यालय, अर्थ मन्त्रालय, योजना आयोगलगायतमा प्रस्तुतीकरण गरेको छु । यो विषयलाई गम्भीरतापूर्वक लिई कार्यान्वयन तहमा लग्न जति प्रयास हुनुपथ्र्याे त्यो हुन सकेको छैन ।

(संघीयता र योजनाविज्ञ डा. देवकोटासँग गरिएको कुराकानीको आधारमा)