कसरी प्रभावकारी हुनसक्छ संघीय संरचना ?

स्थानीय सरकार राज्यले अवलम्बन गरेको संघीय शासन प्रणालीको अभिन्न अंग हो । संघीय एकाइहरूको अन्तरसम्बन्धले संवैधानिक अधिकारको प्रयोगलाई सुस्पष्ट पार्न र कार्यान्वयन गर्न सहज बनाउँछ । तीनवटै तहका सरकारले राज्य शक्तिको प्रयोग गर्दा आपसी समन्वय र सहकार्य महत्वपूर्ण हुन आउँछ । यसलाई ध्यान दिई संविधान र कानुनहरूले अन्तरसम्बन्ध सम्बन्धी आधार र समन्वय सम्बन्धी व्यवस्था गरेको पाइन्छ ।

सम्बन्धहरू एकैपटक परिभाषित गर्न कठिन हुने भए पनि यसका लागि तयार गरिएका तहगत संरचनाहरूको क्रियाशीलता विकसित सिद्धान्त र सम्बन्ध तथा विषयवस्तु, स्थान एवं आवश्यकता अनुरूप आपसी परामर्शद्वारा निर्धारण हुँदै जाने अपेक्षा गरिएको हुन्छ । भौगोलिक, भूगर्भिक, जनसांख्यिक तथा वातावरणीय विविधताले विकासका संभावना र स्वरूपलाई समेत विविधता प्रदान गर्दै जाने हुँदा संघीय एकाइहरूबीचको सुमधुर अन्तरसम्बन्धले संवैधानिक र कानुनी व्यवस्थाको कार्यान्वयनमा सरलता आउने विश्वास गरिन्छ ।

संघीय एकाइबीचको सम्बन्ध

प्रतिस्पर्धात्मक संघीयता होस् वा सहकार्यात्मक दुवै अवस्थामा कुनै न कुनै प्रकारको तहगत सरकारबीच अन्तर सम्बन्धको आवश्यकता पर्ने हुन्छ । अधिकतम रूपमा लोकतन्त्रका लाभहरू जनताले प्राप्त गर्न सकुन् भन्ने उद्देश्य राखेर कानुनद्वारा अन्तरसम्बन्धका आधारहरू तय गर्ने गरिन्छ । नेपालको संविधानको भाग-४ मा रहेको निर्देशक सिद्धान्त र भाग २० ले अन्तर सम्बन्धका सिद्धान्त र आधारहरू तय गरिदिएको छ ।

धारा २३२ ले संघ, प्रदेश र स्थानीयतहबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने कुरा उल्लेख छ । यसैको उपधारा (८) ले नेपाल सरकारले आफैं वा प्रदेश सरकारमार्फत गाउँ कार्यपालिका वा नगर कार्यपालिकालाई संविधान र संघीय कानुन बमोजिम सहयोग र निर्देशन दिनसक्ने र त्यस्तो निर्देशनको पालना गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ ।

संविधानको धारा २३५ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीच समन्वय कायम गर्न संघीय संसदले आवश्यक कानुन बनाउनुपर्ने र उपधारा-२ ले प्रदेश, गाउँपालिका वा नगरपालिकाबीच समन्वय कायम गर्न र कुनै राजनीतिक विवाद उत्पन्न भएमा प्रदेश सभाले सम्बन्धित गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला समन्वय समितिसँग समन्वय गरी विवादको समाधान गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

यसैको उपधारा-३ मा विवाद समाधान गर्ने प्रक्रिया र कार्यविधि प्रदेश कानुन बमोजिम हुने उल्लेख छ । संविधानका अतिरिक्त संघ, प्रदेश र स्थानीय तह -समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ जारी भई त्यसको दफा-३ ले अन्तरसम्बन्धका थप आधार तय गरेको छ ।

थप आधारहरूमा राष्ट्रिय हित, राष्ट्रिय गौरव र एकता, राज्यका निर्देशक सिद्धान्त, नीति तथा दायित्वको पालना र कार्यान्वयन, मौलिक हक तथा राष्ट्रिय नीतिको कार्यान्वयन, समाजवाद उन्मुख अर्थतन्त्र निर्माण, एक अर्को तहको कार्यगत स्वायत्तताको सम्मान, नागरिक बीच समान व्यवहार, कानुन, नीतिनिर्माण र कार्यान्वयनमा समन्वय र परामर्श, सुशासन, समानुपातिक र सहभागितामूलक शासन, प्रभावकारी सेवा आदि विषय रहेका छन् ।

स्थानीय सरकारको संवैधानिक अधिकार

संविधानले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको हुने र राज्य शक्तिको प्रयोग यिनै तहले संविधान र कानुन बमोजिम गर्ने व्यवस्था गरेको छ । संविधानले ती तहलाई मौलिक हकको संरक्षण तथा समतामूलक समाज निर्माण आदिको दायित्व सुम्पेको छ । स्थानीय तहको एकल अधिकार संविधानको अनुसूची-८ ले २२ वटा बुँदामा सूचीकृत गरेको छ भने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकारको सूची अनुसूची-९ मा १५ वटा बुँदामा सूचीकृत गरेको छ ।

स्थानीय सरकारले यी अधिकारको प्रयोग आफ्नो विधायिकी सभाबाट पारित गरेको कानुन बमोजिम कार्यान्वयन गर्नुपर्ने व्यवस्था धारा ५७ को उपधारा (४) र (५) ले गरेको छ । स्थानीय तहले साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन बनाउँदा संघीय तथा प्रदेश कानुनसँग बाझिन नहुने र बाझिएमा बाझिएको हदसम्म अमान्य हुने व्यवस्था गरेको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ को दफा ६ को (४) बमोजिम संघीय वा प्रदेश कानुन नबनेको अवस्थामा संविधान बमोजिम साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन बनाई कार्यान्वयन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

बहुपक्षीय सम्बन्ध

विधायिकी सम्बन्धः

(१) संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले एकल वा साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन वा नीति बनाउँदा एकले अर्को तहको अधिकारको अतिक्रमण नगर्ने । लागत दिगोपना वा सेवा प्रवाहको दृष्टिकोणले स्थानीय तहबाट गर्दा उपयुक्त हुने तथा कार्यान्वयनमा दोहोरो नपर्ने गरी प्रयोग गर्नुपर्ने । स्थानीय तहले कानुन बनाउँदा वा कार्यान्वयन गर्दा संविधान बमोजिम कुनै शर्त, नीति वा मापदण्ड पालना गर्नुपर्ने व्यवस्था भएकोमा वा त्यस्तो नीति अन्तर्गत संघीय कानुन बनेको भए त्यस्तो कानुनको अधीनमा रही कार्यान्वयन गर्नु वा कानुन बनाउनुपर्ने व्यवस्था रहेको छ ।

सह-एकल अधिकारमा रहेका विषयमा संघीय तथा प्रदेश कानुन प्रतिकूल हुने गरी कानुन निर्माण वा कार्यान्वयन गर्न नहुने । संघले आफ्नो एकल, साझा वा अवशिष्ट अधिकारको विषयमा तथा प्रदेशले आफ्नो एकल वा साझा अधिकारका विषयमा कानुन बनाई स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन गर्न सक्ने प्रावधान छ । साथै स्थानीय तहको आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र परेको विषयमा दुई वा दुईभन्दा बढी स्थानीय तहले कानुन बनाई संयुक्त रूपमा कार्यान्वयन गर्न सक्ने उल्लिखित व्यवस्था संघ, प्रदेश र स्थानीय तह अन्तरसम्बन्ध ऐन, २०७७ ले गरेको छ ।

(२) स्थानीय गाउँ सभा र नगर सभाको संचालन, बैठकको कार्यविधि तथा गाउँ सभा र नगर सभाले कानुन बनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानुन बमोजिम हुने संवैधानिक व्यवस्था बमोजिम सबै प्रदेशले कानुन बनाइसकेको अवस्था छ ।

(३) संघीय संसद, प्रदेश सभा तथा स्थानीय तहले व्यवस्थापन विधि तथा काम-कारबाहीमा एकरूपता कायम गर्न र सूचना आदानप्रदान एवं परमर्श गर्न सक्ने व्यवस्था पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तर सम्बन्ध) ऐन, २०७७ ले गरेको छ ।

वित्तीय सम्बन्धः

(क) नेपाल सरकारले साझा अधिकार सम्बन्धी नीति तथा कानुन बनाउँदा, राजस्वको बाँडफाँट तथा नयाँ कर प्रणाली सम्बन्धी नीतिनिर्माण गर्दा तथा प्राकृतिक स्रोत तथा त्यसको लाभको बाँडफाँट गर्दा स्थानीय तहसँग परामर्श गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । यसैगरी प्रदेशले अनुसूची-९ सम्बन्धी कानुन वा नीति बनाउँदा स्थानीय तहसँग समन्वय र परामर्श गर्नुपर्ने प्रावधान रहेको छ ।

स्थानीय तहले पनि साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन बनाउँदा संघ र प्रदेशसँग समन्वय र परामर्श गर्नुपर्ने हुन्छ । उक्त व्यवस्थाका अतिरिक्त स्थानीय तहले संघ र प्रदेशससँग परामर्श गर्दा सम्बन्धित विषयगत मन्त्रलयसँग गर्नुपर्ने व्यवस्था संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ ले गरेको छ ।

(ख) राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगः यो संवैधानिक आयोग हो । यो आयोगले तीन तहका सरकार बीच राजस्वको बाँडफाँट गर्ने विस्तृत आधार र ढाँचा

निर्धारण, समानीकरण अनुदान सिफारिश, राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम, मानक, पूर्वाधारको अवस्थाका आधारमा सशर्त अनुदानको आधार र सिफारिश, ऋणको सीमा सिफारिश तथा प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँट, खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा राजस्व बाँडफाँट, लगानी र प्रतिफलको हिस्सा निर्धारण आदि कार्य संविधान तथा कानुन बमोजिम गर्दै आएको छ ।

प्रशासनिक सम्बन्ध :

गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाले आफ्नो प्रशासन संचालन गर्न कानुनबमोजिम सरकारी सेवाहरूको गठन र संचालन गर्न सक्ने व्यवस्था संविधानको धारा २८५ र कर्मचारी र कार्यालय सम्बन्धी अन्य व्यवस्था प्रदेश कानुन बमोजिम हुने धारा २२७ ले गरेको छ ।

नागरिकसँगको सम्बन्ध :

आवश्यकताको पहिचानमा, योजना तर्जुमामा, योजनाको प्राथमिकीकरणमा, परियोजना निर्माणमा, संरक्षण र सम्भारमा र उपभोगमा टोल विकास समितिको गठन र त्यस्ता नागरिक समितिहरूसँगको समन्वयबाट नीतिनिर्माण लगायतमा जनसहभागिता गराउनुपर्ने स्थानीय सरकार संचालन ऐनले निर्देश गरेको छ ।

समन्वयकारी संरचना र क्रियाशीलता

संविधान र संघीय कानुनहरूले संघीय एकाइहरूबीच समन्वय, सहकार्य, विवाद निरुपण, एकअर्काको क्षेत्राधिकारमा अनतिक्रमण तथा कार्यक्रममा प्रभावकारिता ल्याउन संघ, प्रदेश र जिल्ला तहमा देहायबमोजिमका संस्थागत संरचनाहरूको प्रबन्ध गरी ती निकायहरूको क्षेत्राधिकार प्रष्ट गरिदिएको छ :

राष्ट्रिय समन्वय परिषदः संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा प्रदेश र स्थानीय तहको समेत प्रतिनिधित्व रहेको राष्ट्रिय समन्वय परिषदको गठन हुने व्यवस्था संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन २०७७ ले गरेकोमा सो परिषद्को गठन हालसम्म गरेको पाइँदैन ।

कानुन अनुसार सो परिषद्ले साझा अधिकार सम्बन्धी कानुन तथा नीति तर्जुमा, स्थानीयस्तरमा कार्यान्वयन हुने राष्ट्रिय हितको विषय, स्थानीय तहलाई प्रभावित गर्ने कानुन, नीति तथा रणनीतिगत विषय, संघीयता कार्यान्वयन तथा सेवा प्रवाहको विषय आदिमा समन्वय गर्नुपर्ने व्यवस्था रहेकोमा परिषद्को गठन समेत नहुनुले यसमा संघीय कार्यकारिणीको संघीयता कार्यान्वयनप्रति अनिच्छा रहेको देखिन्छ ।

अन्तर-सरकारी वित्त परिषद् :

नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तह बीच अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापनका विषयमा परामर्श तथा समन्वय गर्न नेपाल सरकारको अर्थ मन्त्रीको अध्यक्षतामा प्रदेश र स्थानीय तहको समेत प्रतिनिधित्व रहेको अन्तरसरकारी वित्त परिषद्को बैठक हालसम्म जम्मा ७ पटक बसेको र बैठकले बाझिएका ऐनलाई सुधार गर्ने, वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन गर्ने, विषयगत कार्यालय हस्तान्तरण गर्ने, स्थानीय तहले उठाउन पाउने ऋणको व्यवस्थापनका लागि कार्यविधि तयार गर्ने, उद्योग, कल-कारखानाबाट हुने प्रदूषण बापत प्रदेश र स्थानीय तहले शुल्क लगाउने विषयमा अध्ययन गर्ने, अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनको संशोधन मस्यौदा तयार गर्ने, उत्पादनमूलक कार्यक्रमलाई प्राथमिकता दिने आदि निर्णय भएका थिए । उक्त निर्णयको पनि कार्यान्वयन भएको देखिंदैन ।

विषयगत समिति :

नेपाल सरकारको सम्बन्धित विषयको कार्य क्षेत्र रहेको मन्त्रीको अध्यक्षतामा प्रदेश सरकारको विषयगत मन्त्री तथा अध्यक्षले तोकेको स्थानीय तहको एकजना प्रमुख वा अध्यक्ष रहने व्यवस्था रहेको छ । सो समितिले क्षेत्रगत योजना, नीति तथा कानुनको तर्जुमा गर्दा स्थानीय तहसँग परामर्श गर्नुपर्ने र त्यसको कार्यान्वयन गर्दा समन्वय गर्नुपर्ने कानुनी व्यवस्था रहेको छ ।

हालसम्म विषयगत समिति गठन गरी एक-एक पटक बैठक गर्नेमा युवा तथा खेलकुद, अर्थ, भूमि व्यवस्था तथा सहकारी र गरिबी निवारण, कृषि तथा पशुपन्छी मन्त्रालयहरू रहेका छन् । यी बाहेक अन्य मन्त्रालयहरूले समिति गठन र बैठक गरेको देखिंदैन । जुन-जुन विषयगत समितिको बैठक बस्यो तिनका मातहत निकायबाट समेत संविधान अनुकूल कानुनी, नीतिगत र कार्यक्रमिक सामञ्जस्यता ल्याउने प्रयास गरेको पाइँदैन ।

प्रदेश सभाः प्रदेश, गाउँपालिका वा नगरपालिकाबीच समन्वय गर्न राजनीतिक विवाद उत्पन्न भएमा प्रदेश सभाले स्थानीय तहसँग समन्वय गरी विवादको समाधान गर्न सक्ने संवैधानिक प्रावधान रहेको छ । प्रदेश सभाहरूले कहाँ विवाद परे र समाधान कसरी गरिए भन्ने सार्वजनिक गरेको पाइँदैन ।

प्रदेश समन्वय परिषद्ः मुख्यमन्त्रीको अध्यक्षतामा, प्रदेशका अन्य मन्त्री, प्रमुख सचिव तथा स्थानीय तहको प्रतिनिधित्व रहेको प्रदेश समन्वय परिषद् गठन हुने व्यवस्था रहेको छ । परिषद्ले प्रदेश र स्थानीय तहबाट संचालन हुने विकास आयोजना वा साझा अधिकार सम्बन्धी विषयको कार्यान्वयनमा समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध कायम गर्ने कानुनी प्रावधान रहेको छ ।

यो परिषद्को बैठक प्रदेश-१ ले २०७९ सम्म ४ पटक, मधेश प्रदेशले २०७६ सम्म ३ पटक, गण्डकी प्रदेशले २०७९ सम्म ४ पटक, लुम्बिनी प्रदेशले २०७७ सम्म ४ पटक, कर्णालली प्रदेशले २०७८ सम्म ५ पटक, सुदूरपश्चिम प्रदेशले २०७७ सम्म ४ पटक गरेको पाइन्छ । यस अनुसार अधिकांश प्रदेशले वर्षको एकपटक पनि बैठक आयोजना नगरेको, बैठकमा संविधानको कार्यान्वयनमा सामञ्जस्यता ल्याउने भन्दा पनि आफ्ना एजेण्डा लाद्ने कार्य हुँदै आएको, परिषद्को निर्णयबाट सुधार आउने भन्दा पनि जटिलता थपिंदै गएको देखिन्छ ।

जिल्ला समन्वय समितिः गाउँपालिका र नगरपालिकाबीच समन्वय गर्ने, विकास निर्माणसम्बन्धी कार्यको अनुगमन गर्ने, जिल्लास्थित संघ र प्रदेश कार्यालयबीच समन्वय गर्ने, प्रदेश कानुन बमोजिमका अन्य कार्य गर्ने संवैधानिक अधिकार जिल्ला समन्वय समितिको रहेको भए पनि अपेक्षित रूपमा यी अधिकारको प्रयोग भएको पाइँदैन ।

समस्या र चुनौती

संविधानका धारा, अनुसूची तथा संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ ले प्रत्येक तहको काम, कर्तव्य र अधिकार प्रष्ट गरिदिएको भए पनि सो अनुकूल संविधानको कार्यान्वयन भएको पाइँदैन । संघ तथा प्रदेश तहबाट स्थानीय सरकारका अधिकार क्षेत्र माथिको अतिक्रमण जारी छ । समन्वयकारी संरचनाहरू निष्प्रभावी देखिन्छन् । स्थानीय सरकारबाट प्रतिनिधित्व गर्ने समन्वयकारी संरचनामा प्रधानमन्त्री, संघीयमन्त्री तथा मुख्यमन्त्रीहरूले इच्छाएको व्यक्ति मनोनीत हुने कानुनी प्रबन्ध गरेकाले त्यस्तो प्रतिनिधित्वबाट सबै स्थानीय तहको आवाज मुखरित हुने सुनिश्चितता देखिंदैन ।

आगामी कार्यदिशा

(१) संविधान बमोजिम स्थानीय सरकारको अधिकार संघ र प्रदेशबाट अनतिक्रम्य बनाउन प्रत्येक तहले आफ्ना निर्मित कानुनहरूलाई संविधान अनुकूल बनाउन उत्तरविधायिकी परीक्षण गरिनुपर्छ ।

(२) नेपालको संविधानले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई ऐच्छिक अधिकार दिएको नभई अनिवार्य कार्यान्वयन गर्नुपर्ने प्रकृतिको भएकोले अध्ययन गरी कार्यान्वयनमा लैजानुपर्छ ।

(३) संविधान र कानुनद्वारा निर्माण गरिएका संरचनाहरूलाई संविधान र संघीयता कार्यान्वयनको मुख्य औजारको रूपमा गतिशील र क्रियाशील बनाउन कम्तीमा वर्षको दुई पटक निर्णय र समीक्षा गर्ने गरी बैठक बस्ने पद्धति स्थापित गरिनुपर्छ ।

(४) प्रशासनिक स्वायत्तता विनाको स्वायत्तता काल्पनिक मात्र हुने हुँदा संविधानको उद्देश्य बमोजिम स्वायत्तता प्रदान गरिनुपर्छ ।

(५) संघीय तहबाट प्रदेश र स्थानीय तह हेर्ने संरचना एउटै हुनुपर्छ ।

(६) संविधानले खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा राजस्व बाँडफाँट, राष्ट्रिय कार्यक्रम र मानकका आधारमा सशर्त अनुदान, राजस्व बाँडफाँट आधारको पुनरावलोकन र परिमार्जनको कुरा गरेको भए पनि हुन नसकेकोले सो अनुरूप गरिनुपर्छ ।

संघीय प्रणालीमा सहकार्य र समन्वय सहअस्तित्वबाट आरम्भ हुने हुँदा सर्वप्रथम प्रत्येक तहहरू स्वायत्त र स्वशासित सरकार हुन् भन्ने मान्यतालाई स्वीकार गरिनुपर्छ । संविधान देशको सर्वोच्च कानुन भएकोले संविधानले निर्धारण गरेका स्थानीय सरकारका एकल अधिकारहरू संघ र प्रदेशबाट अतिक्रमण गरिनुहुँदैन ।

संघ र प्रदेशको क्षेत्रभित्र रहेका अधिकार समेत लागत र प्रभावकारिताका हिसाबले स्थानीय तहबाट गर्दा उपयुक्त हुने परियोजना स्थानीय सरकारबाट संचालन गरिनुपर्छ । प्रशासनिक स्वायत्तता स्वायत्तताको पहिलो शर्त भएकोले स्थानीय तहलाई प्रशासनिक स्वायत्तता प्रदान गरिनुपर्छ । संवैधानिक व्यवस्था अनुसारको अधिकार क्षेत्र कार्यान्वयन गर्न सक्ने गरी स्थानीय तहलाई राजस्व बाँडफाँट र प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँटको अंश तथा अनुदान उपलब्ध गराउनुपर्छ ।

अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित गर्न गठित संगठन तथा संरचनाहरूमा स्थानीय सरकारका संघ-महासंघको प्रतिनिधित्व अनिवार्य गरिनुपर्छ । राष्ट्रिय सभाको निर्वाचक मण्डलमा स्थानीय सरकार समेत रहेकोले उसको अधिकारको अक्षुण्णताका लागि राष्ट्रिय सभाको भूमिका वृद्धि हुनुपर्छ ।

(स्थानीय सरकार मामिलाका विज्ञ सापकोटाको यो आलेख गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघ नेपालको प्रकाशन ‘स्थानीय आवाज’ बाट लिएका हौं ।)