प्रदेशको रूपान्तरण कि खारेजी ?

आज मुलुकमा एकातिर प्रदेशहरू असान्दर्भिक र औचित्यहीन छन् भन्ने मनोभाव प्रकट भएका छन् भने अर्कोतिर नेपालको पूर्वमा कोशी प्रदेश नामकरणमा पहिचान गुमेको भन्दै आन्दोलित छ। संवैधानिक व्यवस्था हेर्दा प्रदेशको व्यवस्था झिकिदिने हो भने राष्ट्रपति र राष्ट्रिय सभाको निर्वाचन बाहेक अन्यत्र प्रभाव त नपर्ला तर प्रदेश स्थापना गर्नुका पछि राजनैतिक मूल्य मात्र छैन। नेपालको सामाजिक भूबनोट, समावेशी शासन, लोकतन्त्रको सघनीकरण (डिपेन्डिङ डेमोक्रेसी) जस्ता अन्तरलय छिपेका छन्।

साथै, शासकीय लाभलाई क्षेत्रीय, सामाजिक, सांस्कृतिक र आर्थिक हिसाबले न्यायोचित र समातामूलक बनाउन प्रदेशको खाका कोरिएको छ। यसैले अति केन्द्रीकृत नेपालको राजनैतिक, प्रशासनिक र वित्तीय प्रणालीलाई विकेन्द्रीकृत र सबैभन्दा तल्लो तहसम्म निक्षेपित गर्ने मूल्यमा आधारित भई प्रदेशको जन्म भएको थियो। तर व्यवहार र अभ्यासका कैयौं विरोधाभासले प्रदेश निर्माण र सञ्चालनमा नागरिकको तर्फबाट प्रतिप्रश्न उब्जिएका छन्। उल्टै बरु प्रदेशलाई राज्य संरचनाको ऐंजेरु ठानिएको छ। गलगाँड झैं अर्घेलो मानिएको छ।

विश्वका ब्राजिल, दक्षिण अफ्रिका, अर्जेन्टिना जस्ता आकारका ठूला देश र स्विट्जरल्याण्ड जस्तो आकारका सानो देश सबैमा प्रदेशको भूमिका र औचित्य सम्बन्धमा मौलिक व्यवस्थाहरू रहेका छन्। छिमेकी मुलुक भारतमा पनि प्रदेशले सबै अधिकार र राज्यशक्ति केन्द्रीकृत गरेको आरोप नलगाएको होइन। प्रदेश मातहतमा रहेका स्थानीय तहहरूको भूमिका संकुचित भई नागरिकको लोकतान्त्रिक अधिकार संकुचित भएको आवाज नउठेका होइनन्।

भारतीय संविधानको अनुसूची ७, ११, र १२ तीन तहका सरकारबीचको खप्टिएको क्षेत्राधिकार, केन्द्र र राज्य दुवैले समवर्ती सूची अन्तर्गत कानुन बनाउने अधिकार, अवशिष्ट शक्तिहरूको कार्यान्वयनमा विवाद देखिएका थिए। सो विवाद निरूपणका लागि बलवन्त राई मेहता समितिले लोकतान्त्रिक विकेन्द्रीकरणलाई जराधारसम्म पुर्‍याउने गरी खप्टिएको क्षेत्राधिकार, समवर्ती सूची, अवशिष्ट शक्तिहरू, र ग्रास-रूट कार्यान्वयनमा स्पष्ट सुझाव दिएपछि सरकारले कार्यान्वयन गरेको थियो।

अर्कोतिर संघीय सरकार, प्रदेश सरकार (हाल ३६) र स्थानीय सरकार (हाल ७७४) बहुतहको शासन अभ्यास लागू गरेको नाइजेरिया जस्तो अफ्रिकी मुलुकले पनि सन् १९७६ पश्चात् प्रदेश सरकारको भूमिकालाई बलियो बनाएको थियो। राष्ट्र निर्माणको साझा सूत्र प्रदेश भएको ठहर गरी सो तहमा नागरिकको पहुँच अभिवृद्धि गरेको थियो।

त्यसैले नाइजेरियामा राज्यको नीति तर्जुमा, संचित कोष परिचालन, अनुदान हस्तान्तरण, स्थानीय सरकारको निर्वाचन सञ्चालनमा प्रदेशको भूमिकालाई निर्णायक बनाएको छ। अझ दक्षिण अफ्रिकामा स्थानीय सरकारहरूले बनाएको उप-कानुनहरू प्रदेश संसदबाट अनुमोदन गर्ने प्रचलन छ। यसले समग्र देशको राष्ट्रिय एकता सबलीकरण हुनुका साथै शासनमा नागरिकहरूको अपनत्व बढेको महसुस गराएको छ।

आज प्रदेश सरकारलाई आफैंभित्र र बाह्य गरी दुई तहबाट रूपान्तरण गर्न जरूरी छ। पहिलो सुधारको प्रयास प्रदेश आफैंबाट गरिनुपर्छ। राजनीतिक अस्थिरताको प्रारम्भ प्रदेशबाटै सूत्रपात भएको छ। कोशी प्रदेश यसको उदाहरण हो। नेपालमा प्रदेशहरू आफैंमा राजनैतिक र विकासका विशिष्ट मोडल बन्न सकेनन्। केन्द्रीय नेतृत्वका वैकल्पिक वा प्रतिस्पर्धी पात्रका रूपमा प्रदेशका नेतृत्व हुर्कन सकेनन्।

भारतमा गुजरातमा मुख्यमन्त्री रहँदै मोदी प्रधानमन्त्रीका रूपमा दाबेदार भएर उदाएका थिए। संविधानले त प्रदेशलाई विधि निर्माण र कार्यकारी सहित सरकार सञ्चालन र कार्यान्वयनका सबै प्राण (होल गभर्नमेन्ट) दिएको छ। विकास, नीति र सुशासनको वितरणमुखी अङ्ग (डिलभरी विङ्स्) का रूपमा व्याख्या गरेको छ। तर कार्यसम्पादनमा यी प्रदेश सरकारको दख्खल देखिएको छैन। बरु नागरिकको आँखामा स्थानीय तहका नगरपालिका तथा गाउँपालिकाका नेतृत्व प्रदेशको नेतृत्वको तुलनामा अब्बल ठहरिएका छन्।

प्रदेशको राजनीतिक नेतृत्वमा केन्द्रकै सिको गरी औचित्य विना मन्त्रालय थपघट गर्ने र कार्यकर्ताको व्यवस्थापनका लागि आयोग र निकायहरू गठन भएका छन्। अझै जिल्ला–जिल्लामा महिला तथा सामाजिक विकास कार्यालयहरू खोलेर स्थानीय तहकै क्षेत्राधिकारसँग दोहोरोपन भएको छ। यसले स्थानीय तहले गर्ने कार्यको पुनरावृत्ति मात्र होइन, प्रदेशको भूमिकामा अन्योल त ल्याएको छ नै।

साथमा वित्तीय व्ययभार चुलिएको छ। कार्यालय र दरबन्दी विस्तारको औचित्य पुष्टि गर्ने आधार छैन। संघको अनुदानमा परनिर्भर सबै प्रदेशसँग खर्च र आम्दानीका बीचमा ठूलो खाडल छ। आज कर्णाली प्रदेशको मात्र वार्षिक १ अर्बको राजस्व छ। सबै प्रदेशको आन्तरिक आयले प्रदेशको चालु खर्चको एकचौथाइ हिस्सा मात्र धान्ने अवस्था छ ।

प्रदेशको एकल क्षेत्राधिकारमा कृषि आय कर, सेवा शुल्क, दस्तुर, पर्यटन शुल्क र अन्य दस्तुर मात्र दायरामा सीमित छन् र यिनको राजस्वमा योगदान नगण्य छ  । प्रदेश सञ्चितकोषमा जम्मा हुने रकममध्ये ९० प्रतिशत संघबाट प्राप्त हुने राजस्व र अनुदानको हिस्सा रहेको छ। अनुदान मागेर मात्र प्रदेश गतिशील र सबल हुँदैन। वित्तीय परनिर्भरता हटाउन स्रोतको परिचालनका क्षेत्र र दायरा खोजिनुपर्छ।

प्रदेश राजनीतिक र वित्तीय रूपले मात्र आलोचित होइन कि सुशासनको हिसाबले आलोच्य छन्। महालेखा परीक्षकको ५६औं प्रतिवेदन हेर्दा प्रदेश सरकारहरूमध्ये कुल बेरुजुमा कर्णाली प्रदेशले ४.४३ प्रतिशत ओगटेको छ। बाँकी कोशी प्रदेशको ३.३० प्रतिशत. मधेशको २.६९, बागमतीको १.३७ प्रतिशत, लुम्बिनी प्रदेशको २.६२ प्रतिशत र सुदूरपश्चिमको २.५८ प्रतिशत, गण्डकी प्रदेशको १.२४ प्रतिशत बेरुजु देखिएको छ। यो तथ्यांक हेर्दा सुशासनका लागि प्रदेशहरूमा पनि सिंहदरबारकै रोग व्याप्त छ। पृथक् र विशिष्ट कार्यशैली देखिंदैन।

बाह्य रूपमा हेर्दा विकासका विषयहरूमा संघ झैं प्रदेश सरकार पनि प्रायः आफैं अलमलमा छन्। संविधानका एकल र साझा सूची अन्तर्गत वन, जग्गा, खानी जस्ता कार्यक्षेत्र र सीमाहरू द्विविधामा छन्। प्रहरी सेवालाई प्रदेशमा समायोजन गर्न संघ हिच्किचावट गरिरहेको छ भने शिक्षा ऐन निर्माणमा अलमल भइरहेको छ। गण्डकी प्रदेशले संविधानका एकल सूची अन्तर्गत ४० कानुन तर्जुमाका क्षेत्र पहिचान गरेको छ। यसका लागि संघले सहजीकरण गर्नुपर्छ।

संघले निजामती सेवा ऐन नल्याउँदा कर्मचारी व्यवस्थापनभित्र पनि प्रदेश रुमलिएको छ। बागमती र गण्डकीले ऐन बनाएर कर्मचारी व्यवस्थापनका कार्यसम्पादन गरेका छन्। तर यी सबै अन्योलताबीच उधारो कारोबार झैं छन्।

संविधानमा प्रदेशका २१ एकल अधिकारमध्ये अरूको क्षेत्राधिकारसँग नखप्टिएका नौ वटा मात्र सूची छन्। बाँकी १२ वटा कि केन्द्रको क्षेत्राधिकारभित्र या स्थानीय तहको अधिकार क्षेत्रमा दोहोरिएको अवस्था छ र यसमा केन्द्रले कानुन बनाई मार्गप्रशस्त गरेको छैन। त्यसैले केन्द्रको तदारुकता नै प्रदेशको उपलब्धि बनेको छ।

संविधानत: अधिकार प्रदेशमा हस्तान्तरित भएका छैनन्। विकास परियोजनाहरू पनि केन्द्रले नै तोक्ने, बजेट पनि विनियोजन हुने सशर्तका फेरहिस्त लामो छन्। प्रादेशिक राजमार्ग, ऊर्जा, सिंचाइ, खानेपानी, प्रादेशिक सडकहरू हस्तान्तरण हुनसकेका छैनन् । केन्द्रले सशर्तका नाममा एकलाख बजेटदेखिका आयोजना तोकेर जथाभावी पठाउने प्रवृत्ति उस्तै छ। उल्टै चालु आर्थिक वर्ष २०७९/८० मा मात्रै करिब २२ अर्बका आयोजना प्रदेश र स्थानीय तहबाट पुनः संघमा तानिएका छन्।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने तथ्य संविधानले बोलेको छ। संविधान र कानुनमा अन्तरप्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग जस्ता संयन्त्र छन् तर यिनीहरू एकअर्काका परिपूरक बन्न सकेका छैनन्।

साथै अन्तरतह समन्वय सम्बन्धी संरचनाहरूको नियमित बैठक, यसका समिति र विशेष समिति क्रियाशील बन्न सकेका छैनन्। प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा पहिलो पटक पोखरामा राष्ट्रिय समन्वय परिषद् बैठकले ६ वटा एजेन्डा र मुख्यमन्त्री बैठकले १७ बुँदे निर्णय गरेको छ। समय–समयमा हुने यस्ता संयन्त्रको निर्णय कार्यान्वयन फलदायी हुने आशा गर्न सकिन्छ।

यसैले प्रदेश खारेजी होइन, यी संरचनालाई रूपान्तरण गर्न जरूरी छ। यसका लागि पहिले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको संयुक्त प्रतिनिधित्व सहित संघीयता कार्यान्वयनको पुनरावलोकन गर्दै बाँकी कार्यसूचीको सूचक सहित कार्ययोजना निर्माण गर्नुपर्छ। अन्तरप्रदेश परिषद्, राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग जस्ता संयन्त्रहरूको नियमित अन्तरक्रियामा यस कार्ययोजनाका सूचकलाई समीक्षाको विषय बनाइनुपर्छ।

संविधानका एकल र साझा सूचीका अस्पष्टता र दोहोरोपना हटाउन अलमल गर्न समय नै छैन। नबनेका कानुन बनाउने वा संशोधनका विषयमा संघ इमानदार हुन जरूरी छ। संघ र प्रदेश खुद्रमुद्रे बजेट सहितका आयोजनामा रुमलिएको छ। यसका लागि तीनै तहबाट जाने अनुदानको शीर्षक, रकम र प्रकृति अध्ययन गरी दोहोरो अनुदान प्रणाली बन्द गर्ने प्रणाली विकास गरिनुपर्छ र तीन तहका सरकारबीच विकास आयोजनामा दोहोरोपन हटाई एकरूपता कायम गर्नमा राष्ट्रिय योजनाको भूमिका सबलीकरण गर्नुपर्छ।

जनशक्ति व्यवस्थापन, सेवा प्रवाह, जग्गा प्राप्तिका क्षेत्रमा देखिएका समस्याहरू तीनै तहमा देखिएका छन् र यसमा संघले सुधारको पहलकदमी लिनुपर्दछ। प्रदेश र स्थानीय तहबीचको समन्वयलाई समेत प्रभावकारी बनाउन प्रदेश तहमा मुख्यमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयअन्तर्गत छुट्टै इकाइ गठन गर्नुपर्ने देखिएको छ र सो इकाइमा संघीयता कार्यान्वयन सहजीकरण कार्ययोजना विषय क्षेत्र र सुधारका क्रियाकलाप कार्यान्वयनको नियमित समीक्षा गर्ने पद्धति विकास गरिनुपर्छ। राष्ट्रिय सभाको संघीयता कार्यान्वयन अध्ययन तथा अनुगमन संसदीय विशेष समितिको ९९ बुँदे सुझावहरूको कार्यान्वयनको अवस्थाबारे पनि समीक्षा प्रणाली लागू गरिनुपर्छ।

तीनै तहका सरकारको कार्य जिम्मेवारी र अधिकार क्षेत्र पुन:परिभाषित गरी कार्यविभाजनमा स्पष्टता ल्याउन कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन पुनरावलोकन गरी सोही बमोजिमको संघीय कानुन तर्जुमा गर्नुपर्ने देखिएको छ। शहरी क्षेत्र सार्वजनिक यातायात (व्यवस्थापन प्राधिकरण ऐन २०७९) लाई तत्काल खारेज गरी प्रदेशको क्षेत्राधिकार संकुचन पार्ने संरचना खारेजी गर्नुपर्छ।

प्रदेशहरूले आफूलाई सबलीकरण गर्न केही सरोकारका विषयहरू पहिचान गरेका छन्। प्रदेश सरकारले उपभोग गरिरहेका भवन र भवन परिसरको जग्गा नेपाल सरकारले प्रदेश सरकारको स्वामित्वमा दिन जरूरी छ। विकास निर्माण, औद्योगिक क्षेत्र र सेवा प्रवाहका लागि संरचना निर्माण गर्न आवश्यक पर्ने जग्गाको प्राप्ति कानुनमा संघले संशोधन गरी प्रदेशलाई सहजीकरण गर्नुपर्छ।

नेपाल सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई सशर्त अनुदानका रूपमा उपलब्ध गराइएका आयोजनाहरूमा प्रदेश तथा स्थानीय तहबाट माग भएका आयोजनामा मात्र अनुदान उपलब्ध गराउनुपर्ने कानुनी व्यवस्था गरिनुपर्छ। संघले स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा आवश्यक संशोधन गरी नदीजन्य पदार्थको बिक्री–वितरणबाट प्राप्त हुने राजस्व विभाज्य कोषमा दाखिला हुने व्यवस्था मिलाइनुका साथै प्रदेशले नदीजन्य पदार्थको मापदण्ड निर्धारण गर्ने अधिकार दिनुपर्छ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको सिफारिस बमोजिम नेपाल सरकारले सशर्त अनुदान उपलब्ध गराउँदा आयोजनाभित्रका खर्च शीर्षक वा उपशीर्षक नै नतोकी त्यस किसिमको स्वायत्तता सम्बन्धित प्रदेशलाई नै हुने गरी क्षेत्रगत आयोजना वा कार्यक्रम र लक्ष्य अपेक्षित उपलब्धि जस्ता विषयहरू मात्र तोकेर एकमुष्ट अनुदान हस्तान्तरण गर्नुपर्ने पद्धति लागू गरिनुपर्छ।

संघीय बजेट मार्फत घोषणा गरिएको सशर्त अनुदान फिर्ता गर्ने प्रवृत्ति रोकिनुपर्ने र सशर्ततर्फको बजेट आवश्यक ठाउँमा लैजान रकमान्तर गर्ने अधिकार प्रदेशमा प्रदान गरिनुपर्ने देखिन्छ। संघले अन्तर सरकारी वित्त हस्तान्तरण ऐन २०७४ लाई संशोधन गरी नेपाल सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई उपलब्ध गराउने वित्तीय हस्तान्तरणको वार्षिक न्यूनतम परिमाण ऐनमा नै स्पष्ट गरिनुपर्ने देखिन्छ।

प्रदेशको आय बढोत्तरीका लागि सवारी साधन कर प्रदेशको अधिकार क्षेत्र अन्तर्गत पर्ने विषय भएकोले सवारी साधनले ट्राफिक नियम उल्लंघन गर्दा प्रहरीले गर्ने जरिवाना बापतको रकम प्रदेश सञ्चित कोषमा जम्मा हुनुपर्ने देखिन्छ। तीनै तहको फजुल खर्च रोक्न केन्द्रदेखि स्थानीय तहसम्म सार्वजनिक खर्च व्यवस्थापनको नयाँ मापदण्ड र प्रणालीको तर्जुमा र कार्यान्वयनमा कडाइ हुनुपर्छ।

संघ र स्थानीय तहको कडीका रूपमा स्थानीय तहका प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत खटन संघले नै गर्ने गरी सो पदलाई विशिष्टीकृत गरी सम्बन्धित स्थानीय सरकारप्रति पूर्णरूपमा जवाफदेही र उत्तरदायी बनाइनुपर्ने देखिन्छ।

यसर्थ, नेपालमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तीनै तहको बहुस्तरीय शासन मार्फत संघीय शासन प्रणाली लागू भइरहेको छ। संविधानले प्रदेशलाई संघको संभाग मानेको छ। अर्थात् प्रदेशको नाभि संघ र उपराज्य तहसँग जोडिएको छ। सैद्धान्तिक रूपमा संघ विनाको प्रदेश परिकल्पना गरिंदैन। प्रदेशलाई कमजोर पार्दा अन्ततः संविधानको कार्यान्वयन त कमजोर हुन्छ भने संघीय संरचना अपाङ्ग बन्न पुग्दछ।

प्रदेश बलियो हुँदा राष्ट्रिय एकता र पहिचान नै सबल भई भावनात्मक रूपमा नागरिक र राज्यको एकाकार हुन्छ। संघीय संरचनाको एउटा अङ्ग कमजोर भएपछि त्यसको असर अरू अङ्गमा स्वतः पर्छ नै। त्यसैले संघीय संरचनामा प्रदेश संघ र उपराज्य तहसँग अविच्छिन्न रहन्छन्। प्रदेश संरचनासँग नागरिकले म कहाँ जोडिएको छु भन्ने भाव महसुस नै गर्न पाएका छैनन् । केन्द्रकै राप र तापमा हुर्किरहेका प्रदेशहरू न आफ्नै टेकोमा उभिएका छन् न स्वायत्त भई क्षेत्राधिकार प्रयोगमा दक्खल राख्न सक्छन्।

त्यसैले चाहे प्रदेश सरकार होस् या स्थानीय तह सबै नागरिकको अभिमतमा उभिन सक्ने हुनुपर्छ, प्रतिछायाँको शिकार बन्नुहुँदैन। नागरिकसँग नजोडिएको राज्यको संरचनाले वितृष्णा र निराशा शिवाय केही उपलब्धि दिंदैन, मात्र अनुत्पादक संरचनाको रूपमा विश्लेषण गरिन्छ।

लेखक नेपाल सरकारका उपसचिव हुन्।