संवैधानिक नैतिकताको कसीमा अध्यादेश राज

एकातिर संसद्मा झन्डै दुईतिहाइ कमान्ड गर्ने सरकार छ, अर्कातिर नयाँ भनिएका शासकमा पनि अध्यादेश राजको मोह देखिन्छ । बोलाइसकेको संसद् अधिवेशन स्थगनको सूचना जारी गरेर संसद्लाई पन्छाइएको छ । यसैबीच पाँच अध्यादेश जारी गर्न राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गरिएको खबर बाहिरिएको छ । संसद् अधिवेशन स्थगनको निहित उद्देश्य एउटा अध्यादेश राजको मोह थियो भन्ने स्पष्ट देखिन्छ ।

अर्को, गरिब जनतामाथि शत्रुता साँधेर राज्यबाट अभिभावकीय संरक्षणको पर्खाइमा रहेका भूमिहीन सुकुम्बासी, अव्यवस्थित बसोबासी जनतामाथि अस्ति भर्खरै तिनै जनताको मतले निर्वाचित भएको सरकारले जुन दादागिरी देखाइरहेको छ, त्यो विरोधविहीन रूपमा जारी राख्न पाइयोस् भन्ने उद्देश्य निहित रहेको देखिन्छ । यसै सन्दर्भमा यो संक्षिप्त आलेखमा अध्यादेशसम्बन्धी संवैधानिक प्रबन्धलाई अर्थ्याउने प्रयास गरिएको छ ।

ऐतिहासिक रूपमा अध्यादेश जारी गर्ने प्रचलन हामीले कसरी अनुसरण वा अनुकरण गर्दै आएका छौँ ? वर्तमान संविधानले अध्यादेशको सन्दर्भमा कुन र कस्तो संवैधानिक ‘आर्किटेक्चर’ आत्मसात् गरेको छ ? यसमा अन्तर्निहित संवैधानिक नैतिकता के हो ?

नेपालको संवैधानिक विकासक्रमलाई नियाल्दा सर्वप्रथम अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारलाई नेपालको वैधानिक कानुन, २००४ ले आत्मसात् गर्न खोजेको देखिन्छ । धारा ४६ मा ‘मुलुकभर कतै पनि शान्ति भङ्ग नहोस् भन्नका निमित्त श्री ३ महाराजबाट मन्त्रिमण्डलको सल्लाहले चाहिएको अस्थायी कानुन जारी गरिबक्सन हुन्छ, तर यस्ता अस्थायी कानुन छ महिनाभन्दा बढी जारी रहनेछैन । अवस्था सुध्रियो भन्ने ठानीबक्सेमा श्री ३ महाराजबाट बीचमा जुनसुकै बेला पनि सो कानुन खारेज गरिबक्सने हुनेछ,’ भन्ने व्यवस्था गरिएको देखिन्छ ।

यो व्यवस्था हेर्दा शान्तिसुरक्षा कायम गर्न तत्काल आवश्यक भए मात्र अस्थायी कानुन (अध्यादेश) जारी गर्न सकिने, मन्त्रिमण्डलको सल्लाह लिनुपर्ने, त्यस्तो अस्थायी कानुनको अवधि ६ महिनाको मात्र हुने, श्री ३ ले चाहेको बखत जतिबेला पनि खारेज गर्न सक्ने लगायतका सर्तको अधीनमा राखिएको देखिन्छ ।

अन्तरिम शासन विधान, २००७ ले श्री ५ महाराजधिराजको व्यवस्थापिकीय अधिकारको रूपमा अध्यादेश जारी गर्न पाउने अधिकार स्पष्टतासाथ आत्मसात् गरेको देखिँदैन । तथापि, धारा ३० मा भनिएको छ, ‘जुनसुकै नेपाल कानुनमा जुनसुकै कुरा भए तापनि वा जुनसुकै अदालतको जुनसुकै फैसलामा जुनसुकै कुरा भए तापनि नेपालको शान्ति व्यवस्था तथा राम्रो शासनका लागि श्री ५ महाराजधिराजलाई कानुन बनाउने राजकीय एवं सम्पूर्ण अधिकार प्राप्त रहन्छ भन्ने कुराको शङ्का निवारणका लागि यसद्वारा घोषणा तथा पुष्टि गरिन्छ ।’

यस व्यवस्थाले ‘नेपालको शान्ति व्यवस्था तथा राम्रो शासन’ को सर्तको अधीनमा रहेर अध्यादेश प्रकृतिको कानुन बनाउन सक्ने अधिकार प्रदान गरेको देखिन्छ ।

‘नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५’ ले भने अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारलाई परिष्कृत रूपमा अङ्गीकार गरेको देखिन्छ । धारा ५२(१) मा ‘संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन नभएका बखतमा ‘तत्काल केही गर्न’ आवश्यक परिस्थिति आएको छ भन्ने कुरामा श्री ५ सन्तुष्ट होइबक्सेमा, यस संविधानको उपबन्धको प्रतिकूल नहुने गरी, मौसुफबाट परिस्थितिअनुसार आवश्यक सम्झिबक्सेको अध्यादेश जारी गर्न सकिबक्सनेछ,’ भन्ने व्यवस्था गरिएको देखिन्छ ।

यसले तत्काल उत्पन्न परिस्थितिको सामना गर्न आवश्यक नपरीकन अध्यादेश जारी हुन नसक्ने संवैधानिक पूर्वसर्त वा सीमा अभिनिश्चित गरिदिएको देखिन्छ । साथै, यसले महत्त्वपूर्ण रूपमा संविधानका अरू प्रावधानहरूमा दखल हुन नहुने कुरा पनि स्पष्ट पारेको देखिन्छ । यसले जारी गर्नुपूर्वका सर्त मात्र नभई जारीपछिका सर्त पनि तोकेको छ:

नेपालको संविधान, २०१९ को धारा ५७ मा पनि अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारलाई समेटिएको देखिन्छ । उपधारा (१) मा ‘राष्ट्रिय पञ्चायत वा राष्ट्रिय पञ्चायतको अधिवेशन नभएको बखतमा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको छ भन्ने कुरामा श्री ५ सन्तुष्ट होइबक्सेमा, यस संविधानमा लेखिएका कुराहरूको प्रतिकूल नहुने गरी, मौसुफबाट राजसभासँग चाहिबक्सेमा परामर्श गरी परिस्थितिअनुसार आवश्यक सम्झिबक्सेको अध्यादेश जारी गर्न सकिबक्सनेछ,’ भन्ने व्यवस्था गरिएको थियो । यस व्यवस्थामा पनि ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको’ पूर्वअवस्था स्थापित हुनुपर्ने स्पष्ट देखिन्छ ।

२०४६ को जनआन्दोलनपछि जारी गरिएको ‘नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७’ को धारा ७२ मा पनि स्पष्ट ‘कन्डिसन प्रिसिडेन्ट’ र ‘कन्डिसन सब्सिक्वेन्ट’ को अधीनमा राखी अध्यादेश जारी गर्ने कार्यकारिणीको अधिकारको प्रबन्ध गरिएको देखिन्छ ।

‘नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३’ को धारा ८८(१) मा पनि समान प्रकृतिका पूर्वसर्तको अधीनमा अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकारको प्रबन्ध गरिएको देखिन्छ- ‘व्यवस्थापिका–संसद्को अधिवेशन वा बैठक चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको छ भन्ने कुरामा राष्ट्रपति सन्तुष्ट भएमा, यस संविधानमा लेखिएका कुराहरूको प्रतिकूल नहुने गरी, मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा आवश्यक अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ ।’

उल्लिखित संवैधानिक प्रावधानहरूलाई नै सारभूत रूपमा पछ्याउँदै नेपालको वर्तमान संविधानले पनि निश्चित कन्डिसन प्रिसिडेन्ट र कन्डिसन सब्सिक्वेन्टको अधीनमा रहेर मात्र अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारको प्रबन्ध गरेको पाइन्छ ।

नेपालको संविधान, धारा ११४

१. सङ्घीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ ।

२. उपधारा (१) बमोजिम जारी भएको अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुनेछ । तर त्यस्तो प्रत्येक अध्यादेश- (क) जारी भएपछि बसेको सङ्घीय संसद्को दुवै सदनमा पेस गरिनेछ र दुवै सदनले स्वीकार नगरेमा स्वतः निष्क्रिय हुनेछ, (ख) राष्ट्रपतिबाट जुनसुकै बखत खारेज हुन सक्नेछ, र (ग) खण्ड (क) वा (ख) बमोजिम निष्क्रिय वा खारेज नभएमा, दुवै सदनको बैठक बसेको साठी दिनपछि स्वतः निष्क्रिय हुनेछ ।

धारा ११४ को प्रावधानको केवल सतही वा शाब्दिक अर्थबोध मात्र पर्याप्त हुँदैन । यसमा अन्तर्निहित संवैधानिक नैतिकता अर्थात् व्यक्त र अव्यक्त मूल्यमान्यताहरूको गहिरो विश्लेषण र उत्खनन गर्नु आवश्यक छ । अनेकौँ मुद्दाहरू सर्वोच्च अदालतमा गए पनि अहिलेसम्म यस किसिमको गहिरो व्याख्या र विवेचनाको अभावमा स्वेच्छाचारी अभ्यासले प्रश्रय पाएको छ र हाम्रो शासन प्रणाली ‘अध्यादेश–राज’ तर्फ उन्मुख भएको देखिन्छ । पछिल्लो प्रयत्न त्यसको निरन्तरता मात्रै होइन, पराकाष्ठा नै हो ।

विशेषगरी धारा ११४(१) मा निहित पूर्वसर्तहरू र सीमाहरूलाई उजागर गर्नु र आत्मसात् गर्नु नितान्त आवश्यक छ । धारा ११४(१) र (२) का प्रावधानहरूमा प्रयुक्त शब्दावलीहरूको अर्थ उत्खननको कोसिस गरौँ:

१. ‘…तत्काल…’ भन्ने शब्दको अर्थ:

संविधानको धारा ११४ मा प्रयोग भएको ‘तत्काल’ भन्ने शब्द सामान्य प्रशासनिक आवश्यकतासँग जोडिएको होइन । यो शब्दले गम्भीर, आकस्मिक र अनपेक्षित अवस्थालाई जनाउँछ । यस्तो अवस्था पूर्वअनुमान गर्न नसकिने, अप्रत्याशित र सङ्कटपूर्ण हुनुपर्छ, जसमा तुरुन्तै राज्यको प्रतिकार्य आवश्यक हुन्छ ।

प्राकृतिक प्रकोप, युद्ध, महामारी वा गम्भीर राष्ट्रिय सङ्कटहरू यसअन्तर्गत पर्न सक्छन् । यसले ‘तत्काल’ को प्रयोग कुनै पनि अवस्था वा सुविधा हेरेर गरिने नभई मात्र यस्ता गहिरो र असाधारण सङ्कटमा गर्न मिल्ने सन्देश दिन्छ ।

२. ‘…केही गर्न…’ भन्ने वाक्यांशको अर्थ

‘केही गर्न’ भन्ने वाक्यांशलाई संविधानले एउटा उद्देश्यसहितको क्रियाको रूपमा प्रस्तुत गरेको छ । यसको आशय संविधानमा तोकिएको उद्देश्य वा सार्वजनिक हितका कार्यहरू गर्न आवश्यक परेमा मात्र हो । यो अभिव्यक्ति कुनै दलविशेषको राजनीतिक स्वार्थ पूरा गर्न वा कार्यपालिका वा राष्ट्रपतिको स्वेच्छाचारी निर्णयका लागि होइन ।

यसमा शक्ति पृथकीकरण, नियन्त्रण र सन्तुलनको संवैधानिक सिद्धान्त समेटिएको छ, जुन धारा ५६(६) बाट पनि पुष्टि हुन्छ । धारा ७५ मा पनि कार्यकारिणी अधिकार संविधान र कानुनबमोजिम मात्रै प्रयोग हुन सक्ने व्यवस्था रहेबाट पनि कार्यपालिकाको अधिकार सीमित र उत्तरदायी रूपमा प्रयोग हुनुपर्छ भन्ने स्पष्ट हुन्छ ।

३. ‘…आवश्यक परेमा…’ भन्ने वाक्यांशको अर्थ

‘आवश्यक परेमा’ भन्ने वाक्यांशले प्रशासनिक सहजताको नाउँमा अध्यादेश ल्याउन पाइन्छ भन्ने अर्थ राख्दैन । यसको प्रयोग तब मात्र औचित्यपूर्ण ठहरिन्छ, जब कुनै कार्य गर्न ठोस, वास्तविक र अपरिहार्य आवश्यकता हुन्छ । विशेषगरी यस्तो आवश्यकता त्यस्तो होस्, जुन वैधानिक रिक्तताको कारण उत्पन्न भएको होस् र जुन अन्य वैकल्पिक उपायबाट तुरुन्त पूरा गर्न सम्भव नहोस् । यो आवश्यकताको परीक्षण कडाइका साथ गर्नु आवश्यक हुन्छ ।

संविधानमा ‘आवश्यक देखिएमा’ वा ‘विश्वास गर्न सकिने आधारमा’ जस्ता लचिलो वाक्यांशहरूको प्रयोग नगरिएकाले यसलाई अपवादात्मक रूपमा बुझ्नुपर्दछ ।

४. ‘…जारी गर्न सक्नेछ…’ भन्ने वाक्यांशको अर्थ

धारा ११४ अन्तर्गत राष्ट्रपतिलाई दिइएको अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार कुनै व्यक्तिगत विवेकको आधारमा प्रयोग गर्न मिल्ने छैन । यो अधिकार संविधानले तोकेको मर्म, उद्देश्य र सन्दर्भमा मात्रै प्रयोग गर्न सकिने सीमित र सर्तसहितको अधिकार हो । यसमा कार्यपालिकाले मनपरी अध्यादेश ल्याउने छुट छैन । अध्यादेशको प्रयोग संयमित, विधिसम्मत र संवैधानिक परिधिभित्र सीमित रहनुपर्छ ।

५. ‘…जुनसुकै बखत खारेज हुन सक्नेछ…’ भन्ने वाक्यांशको अर्थ

संविधानको धारा ११४(२) ले राष्ट्रपतिले जारी गरेको अध्यादेश जुनसुकै बेला खारेज गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ । यसको अर्थ के हो भने, यदि राष्ट्रपतिबाट भएको निर्णय असंवैधानिक ठहरिन्छ भने, त्यो निर्णय तत्काल सच्याउने उत्तरदायित्व राष्ट्रपति स्वयम्सँग रहन्छ ।

संविधानको धारा ६१(४) ले राष्ट्रपतिलाई संविधानको पालन र संरक्षण गर्ने संवैधानिक दायित्व दिएकाले, संविधानविपरीतको अध्यादेश जारी भएमा त्यसलाई खारेज गर्नु राष्ट्रपतिको तजवीज नभई बाध्यकारी दायित्व हो ।

६. ‘…ऐनसरह मान्य हुनेछ…’ भन्ने वाक्यांशको अर्थ

धारा ११४ अन्तर्गत जारी अध्यादेशहरूलाई ‘ऐनसरह’ मानिने व्यवस्था छ, तर यसको अर्थ स्वेच्छाचारी वा गैरसंवैधानिक अध्यादेशले पनि स्वतः ऐनको शक्ति पाउँछ भन्ने होइन । केवल ती अध्यादेशहरू, जसले धारा ११४ का सम्पूर्ण सीमाहरू र सर्तहरूको पूर्ण पालना गरेका हुन्छन्, तिनलाई मात्रै ऐनसरह मान्यता दिन सकिन्छ ।

यदि कुनै अध्यादेश यसका सर्तहरूको पालना नगरी ल्याइएको छ भने, त्यसले ऐनसरहको कानुनी शक्ति प्राप्त गर्दैन र त्यस अवस्थामा कानुन व्याख्यासम्बन्धी ऐनको दफा ४ समेत आकर्षित गर्न मिल्दैन ।

माथिको समष्टिगत विवेचनाबाट के स्पष्ट हुन्छ भने संसद्को अधिवेशनको अनुपस्थिति मात्रै अध्यादेशको शक्ति अभ्यास गर्नका लागि कन्डिसन प्रिसिडेन्ट स्थापित हुँदैन । तत्काल केही गर्नुपर्ने अनपेक्षित, पूर्वानुमान नगरिएको परिस्थितिको विद्यमानता हुनुपर्छ । कानुनको रिक्तताको स्थितिलाई अध्यादेशमार्फत पूर्ति गर्नुको विकल्प नरहेको स्थापित हुनुपर्छ । संसद्को अर्को सत्र पर्खिँदासम्म ठूलो सार्वजनिक दुस्कृति सिर्जना हुने स्थिति वस्तुगत रूपमा देखिनुपर्छ ।

अर्थात् तत्काल उत्पन्न परिस्थितिको विद्यमानता हुनैपर्छ । सङ्कटकाल नै घोषणा गर्नुपर्ने अवस्था विद्यमान भएमा सङ्कटकाल घोषणा गरेर सङ्कटकालीन आदेश जारी गर्ने संवैधानिक प्रबन्ध छ । सङ्कटकाल घोषणा गर्ने अवस्था छैन, तर खास सार्वजनिक हितको सवाल उत्पन्न भयो, त्यसलाई सम्बोधन नगर्दा संवैधानिक उद्देश्य पूरा हुँदैन, संसद्बाट तत्काल कानुन बनाएर सम्बोधन गर्न सक्ने अवस्था पनि छैन भने अध्यादेश अपवादको रूपमा आकर्षित हुने हो ।

अध्यादेशको शक्ति प्रयोगका लागि संवैधानिक आवश्यकता स्थापित हुनैपर्दछ । प्रशासनिक तथा राजनीतिक सुगमताका लागि यसको दुरुपयोग संविधानतः स्वीकार्य हुँदैन । तसर्थ अहिलेको परिस्थितिमा जे-जस्ता विषयमा अध्यादेश जारी गर्न खोजिएका सङ्केतहरू देखिएका छन्, ती सर्वथा असंवैधानिक छन् । संवैधानिक, लोकतान्त्रिक, राजनीतिक, नैतिक कुनै हिसाबले पनि औचित्य पुष्टि हुँदैन । सुशासनको कार्यादेशसहित अस्तित्वमा आएको सरकारको दिमागमा यो सोच पलाउनु आफैँमा विडम्बनापूर्ण छ ।

तसर्थ, अध्यादेश राजको अभिलाषा परित्याग गरेर संसद्मार्फत जनताप्रति उत्तरदायी भएर लोकतान्त्रिक शासन सञ्चालनको दिशामा अग्रसर हुनुपर्छ । अन्यथा संसद्को अङ्कगणितले मात्रै सरकारको स्थायित्वको सुरक्षा हुनेछैन, न हिजो कसैलाई त्यसले सुरक्षित राखेको थियो । वैधता र विश्वसनीयता जोगाउने कुरा मुख्य हो ।