कानुनमन्त्री नै कानुन आयोगको अध्यक्ष बन्ने प्रस्ताव

३१ साउन, काठमाडौं । सरकारले कानुन, न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्री नै ‘नेपाल कानुन आयोग’को अध्यक्ष रहने व्यवस्था प्रस्ताव गरेको छ । यसका निम्ति ‘नेपाल कानुन आयोग ऐन २०६३’ संशोधन गरिँदै छ ।

यही साउन २८ गते प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएको विधेयक ऐनमा रुपान्तरित भए आयोगको वर्तमान संरचनामा फेरबदल हुनेछ । हाल आयोगको अध्यक्ष सर्वोच्च अदालतको न्यायाधीश भइसकेको वा न्यायाधीश हुन योग्यता पुगेको व्यक्तिमध्येबाट सरकारले नियुक्त गर्ने व्यवस्था छ ।

यो व्यवस्था हटाएर कानुन मन्त्री नै आयोगको अध्यक्ष हुने व्यवस्था विधेयकको दफा ३ मा छ ।

कानुन मन्त्री अध्यक्ष हुने भएपछि उपाध्यक्ष र सदस्यहरूको योग्यता र काम, कर्तव्य तथा अधिकार थप व्यवस्थित गर्न खोजिएको छ । विधेयकअनुसार कानुन तर्जुमाको क्षेत्रमा काम गरी विशिष्ट श्रेणीको पदमा रही काम गरिसकेको वा कानुन तर्जुमाको क्षेत्रमा कम्तीमा २० वर्षको कार्य अनुभव हासिल गरेका व्यक्तिहरूमध्येबाट नेपाल सरकारले नियुक्त गरेको व्यक्ति उपाध्यक्ष हुन्छन् ।

कानुन तर्जुमाको क्षेत्रमा कम्तीमा १५ वर्षको कार्य अनुभव हासिल गरेका व्यक्तिहरूमध्येबाट नेपाल सरकारले नियुक्त गरेका दुई जना सदस्य हुन्छन् । संवैधानिक वा कानुनको क्षेत्रमा अध्यापन वा अनुसन्धानसम्बन्धी कार्यमा कम्तीमा १५ वर्षको अनुभव हासिल गरेका व्यक्तिहरूमध्येबाट नेपाल सरकारले नियुक्त गरेको एक जना सदस्य हुन्छन् ।

कानुन, न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयका सचिव पनि आयोगको सदस्य हुन्छन् । अनि आयोगका सचिवले सदस्य सचिवको भूमिका निर्वाह गर्ने छन् ।

यसरी आयोग ७ सदस्यीय हुन्छ । जसमा कानुन मन्त्री अध्यक्ष हुन्छन् भने कानुन मन्त्रालयका सचिव सदस्यका रूपमा रहन्छन् । आयोगका सचिव सदस्यसचिव रहन्छन् ।

बाँकी उपाध्यक्ष एक जना र तीन जना सदस्य नेपाल सरकारले नियुक्त गर्नेछ ।

साथै, हाल कानुन आयोगको सदस्य भन्नाले अध्यक्ष, उपाध्यक्ष, मानार्थ सदस्य र सदस्य सचिवसमेतलाई बुझाउँछ । प्रस्तावित विधेयकमा मानार्थ सदस्यको प्रावधान नै हटाइएको छ ।

विधेयकको नयाँ परिभाषाअनुसार आयोगको उपाध्यक्ष, सदस्य र सचिव सदस्यको दायरामा पर्ने छन् ।

आयोगको अध्यक्षमा मन्त्री नै किन ?

कानुन मन्त्री सोविता गौतमका अनुसार नेपाल कानुन आयोगलाई कानुन तर्जुमा तथा कानुन र न्यायसम्बन्धी अध्ययन अनुसन्धानको क्षेत्रमा उत्कृष्ट निकाय (सेन्टर फर एक्सिलेन्सी) को रूपमा विकास गर्ने सरकारको उद्देश्य छ ।

उनका अनुसार कानुन आयोग संवैधानिक आयोग होइन । कानुन आयोगमा ड्राफ्ट भएको विधेयक अन्तिम पनि हुँदैन । सम्बन्धित मन्त्रालयले आयोगले गरेको ड्राफ्टलाई अपनत्व लिएर बाँकी विधायिकी प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्छ ।

मन्त्री गौतमका नजरमा यसअनुसार विगतमा जति काम हुनुपर्ने हो त्यति भएको छैन । संविधानअनुसार बन्नुपर्ने कानुन बनिसकेका छैनन् । यस निम्ति कानुन बनाउनुपर्ने छ ।

यी सबै पृष्ठभूमिमा सरकारले चालु वर्षलाई कानुन निर्माणको वर्षको रूपमा अगाडि बढाएको र धेरै वटा कानुन बनाउने लक्ष्य राखेको उल्लेख गर्दै मन्त्री गौतम यसअनुसार कानुन आयोगको संरचनालाई सदुपयोग गर्न खोजिएको बताउँछिन् ।

उनी भन्छिन्, ‘सरकारी संयन्त्र नै प्रयोग गरेर धेरै विधेयक बनाउन खोजिएको छ । यस निम्ति यो व्यवस्था (कानुन आयोगको अध्यक्ष कानुन मन्त्री नै बन्ने व्यवस्था) प्रस्ताव गरिएको हो ।’

यो पनि पढ्नुहोस

कानुन आयोगमा उपाध्यक्ष र सदस्यलाई ७० वर्षे उमेर हद

प्रस्तावित व्यवस्थाले सरकारले आफूअनुकूल विधेयक बनाउन कानुन आयोगको भरपुर सदुपयोग गर्न सक्नेछ ।

उनी थप्छिन्, ‘अरू आयोग जस्तो स्वायत्त हुनुपर्ने भन्ने छैन । यस कानुन आयोग)लाई फास्ट फरवार्ड बनाउन र सरकारलाई आफू अनुकूलको विधेयक बनाउन सहयोग पुगोस् भनेर यो प्रवधान राख्न खोजिएको हो ।’

मन्त्री गौतमका अनुसार कानुन आयोग प्राइमरी मस्यौदा गर्ने ठाउँ भएको पनि प्रस्तावित व्यवस्था उचित रहेको सरकारको निष्कर्ष छ ।

तर, कतिपयले कानुन आयोगको अध्यक्ष कानुन मन्त्री नै हुँदा कानुन आयोगले स्वतन्त्रतापूर्वक काम गर्न नपाउने र कानुन आयोग जे उद्देश्यले स्थापना भएको हो त्यसअनुसार काम हुन नसक्ने तर्क गरेका छन् ।

कानुन मन्त्री गौतम भने संसारमा अनेकन अभ्यास रहेको बताउँछिन् ।

‘कानुन आयोग अरू जस्तो संवैधानिक आयोग जस्तो होइन । यो स्वायत्त हुनैपर्छ भन्ने छैन । संसारमा विभिन्न अभ्यास छन् । प्रस्तवित मोडेलमा हामी अगाडि बढ्न खोजेका हौं ।’

वर्तमान अभ्यासअनुसार कानुन आयोगले काम गर्न नसकेको सरकारको निष्कर्ष छ । कानुन आयोग र सरकार एकै ठाउँमा रहेर काम गर्ने अभ्यास पनि वर्तमानमा छैन । यस्तोमा के गर्ने भन्ने बहस भएको र पुनर्संरचना गरेर अगाडि बढ्नुपर्छ भन्ने निष्कर्षमा पुगिएको कानुन मन्त्रालयका अरू अधिकारीहरू बताउँछन् ।

‘विगतमा कतिपय विधेयकमा सरकारको स्पिरिट र कानुन आयोगको मस्यौदा मेल नखाएको उदाहरण छ । यस्तोमा कि आयोग खारेज गर्नुपर्‍यो कि सशक्त बनाउनुपर्ने भयो,’ कानुन मन्त्रालयका ती अधिकारी भन्छन्, ‘सशक्त बनाउने भनेर कानुन मन्त्रीलाई नै अध्यक्ष बनाएर जाने सरकारको स्पिरिट छ । यसअनुसार हुँदा सरकार र आयोग एकै ठाउँमा रहन्छ र परिणाम दिन सकिन्छ ।’

स्वायत्तताकै चिन्ता

तर, कानुन आयोग स्वायत्त र स्वतन्त्र हुनुपर्ने र यसले संसद्ले बनाएको र सरकारले कार्यान्वयन गरेको कानुनको मूल्यांकन गर्नुपर्ने कतिपयको तर्क छ ।

कानुन आयोगका पूर्वअध्यक्ष माधव पौडेलका अनुसार कानुन आयोगको उद्देश्य नै कानुन कार्यान्वयनको तटस्थ मूल्यांकन गर्ने र सरकारलाई सुझाव दिने हो ।’

अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास र स्थानीय आवश्यकता अध्ययन गरेर कानुन आयोगले कस्तो ऐन बनाउने भनेर सरकारलाई सुझाव दिने अभ्यास संसारभर छ । यसअन्तर्गत नेपालमा पनि कानुन आयोग बनेर यसको अभ्यास हुँदै आएको छ ।

‘अब मन्त्री आफैँ आयोगको अध्यक्ष हुने हो भने सरकारले सरकारलाई कसरी कस्तो कानुन बनाउने भनेर सुझाव दिन सक्छ ?,’ पौडेलको प्रश्न छ ।

उनका अनुसार मन्त्री आफैँलाई कानुनमा सुधार गर्नका लागि काम गर्नु पर्नेछ भन्ने लागेको अवस्थामा कानुन आयोगको नेतृत्व लिइरहनु पर्दैन । पूर्वअध्यक्ष पौडेलको सुझाव छ, ‘मन्त्री आफैँलाई कानुनका सन्दर्भमा अध्ययन गर्न मन लाग्यो भने मन्त्रालयबाट गर्न सक्छन् । कानुन आयोग वा अन्यत्र धाइरहनु पर्दैन ।’

उनका अनुसार प्रजातन्त्रपश्चात् मात्रै पनि कानुन आयोगको इतिहास ७३ वर्ष भयो ।

२००७ सालमा नेपालमा प्रजातन्त्र आएपछि कानुन सुधारको क्षेत्रमा थप प्रयास सुरु भयो । यस क्रममा नयाँ कानुन निर्माण गर्न, कानुनको संहिताकरण गर्न तथा भइरहेका कानुनहरूको पुनरावलोकन गरी आवश्यकताअनुसार संशोधन गर्ने लगायतका जिम्मेवारी कानुन आयोगलाई सुम्पिने अभ्यासको सुरुवात भएको हो ।

संसदीय अभिलेखअनुसार २००९ को बुच कमिसनले ल कमिसन ( कानुन आयोग) गठन गर्न नेपाल सरकारलाई सिफारिस गरेको थियो । सोही सिफारिसबमोजिम २०१० साल पुस ६ गतेको तत्कालीन मन्त्रिमण्डल बैठकले ल कमिसन गठन गरेको थियो ।

प्रजातन्त्र स्थापना भएपछिको ल कमिसनको पहिलो अध्यक्ष बडाकाजी माणिकलाल राजभण्डारी थिए । अरू ६ जना सदस्य थिए ।

तत्कालीन ती सदस्यहरूमा सदर अपिल दोस्राका हाकिम प्रो. रत्नबहादुर बिष्ट, प्रधान न्यायालयका मेम्बर प्रो. डम्बरबहादुर सिंह, सदर अपिल पहिलाका हाकिम सुब्बा शम्भुप्रसाद ज्ञवाली, सरदार कृष्णबहादुर, मीर सुब्बा नरदेव पन्त, मीर सुब्बा हरीबहादुर र प्रचार विभागका डाइरेक्टर वासुदेव शर्मा सचिव रहेका थिए ।

यो ल कमिसनले देवानी विषयक ऐन, फौजदारी विषयक ऐन र मालको सवाल, अड्डालाई भएका सवाल र श्रेस्ता अपिल विषयक सवाल र सनदको सेक्सनमा काम गरेको थियो ।

साथै, नेपालको अन्तरिम शासन विधान २००७ मा रहेका राज्यका निर्देशक सिद्धान्तसँग बाझिएका प्रचलित नेपाल कानुन, ऐन, सनद, सवाललगायत कानुनको अध्ययन गरी निर्देशक सिद्धान्तसँग अनुकूल हुने गरी कानुन बनाउने जिम्मेवारी थियो । छरिएर रहेका कानुनी दस्तावेजहरूलाई एकत्रित गरी संहिताकरण गर्ने र नयाँ ऐनका मस्यौदा तयार गरी सुझाव सिफारिस गर्ने काम, कर्तव्य र अधिकार तोकिएको थियो ।

यसअनुसार तत्कालीन ल कमिसनले २०१२ सालमा ‘नेपाल दण्ड विधान’ को मस्यौदा तयार गरी नेपाल सरकारसमक्ष पेस गरेको थियो । यी लगायतका कानुन आयोगका उदाहरण दिँदै कानुन आयोगका पूर्वअध्यक्ष पौडेल प्रजातन्त्रकालको ७३ वर्षे इतिहासमा कानुन आयोग सधैँ स्वायत्त र स्वतन्त्र हुनुपर्छ भन्ने बहस भएको स्मरण गराउँछन् ।

यही मर्मका साथ आयोगको पदाधिकारीमा सर्वोच्च अदालतको न्यायाधीश भइसकेका वा न्यायाधीश हुन योग्यता पुगेका व्यक्तिलाई जिम्मेवारी दिने गरेको सुनाउँछन् ।

उनी थप्छन्, ‘पछिल्ला समयका एकाध पात्र छाड्ने हो भने बहालवाला न्यायाधीश, पूर्वन्यायाधीश र कानुनका विज्ञले नै कानुन आयोगको नेतृत्व लएका छन् । यसको अर्थ कानुन आयोग स्वायत्त हुन सकोस् र सरकारलाई सही मार्गनिर्देश गर्न सकोस् भन्ने हो ।’

न्यायाधीशकै वर्चस्व

पूर्वअध्यक्ष पौडेलले भने जस्तै कानुन आयोगको अभिलेखअनुसार विगतमा कानुन आयोगको पदाधिकारीमा न्यायाधीशकै वर्चस्व रहँदै आएको छ ।

२०१७ साल असोज २७ गते गठन भएको ल कमिसनको अध्यक्षमा सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश नयनबहादुर खत्री अध्यक्ष थिए । जसमा मध्यमाञ्चल उच्च अदालतका मुख्य न्यायाधीश र पूर्वन्यायाधीश मुक्तिकान्त मैनाली सदस्य थिए । यसले नयाँ मुलुकी ऐनको मस्यौदा तयार गरी मुलुकी ऐनको आधुनिकीकरणको काम थालनी गरेको थियो ।

२०२९ साल जेठ १९ मा गठन भएको कानुन आयोगको अध्यक्षमा सर्वोच्च अदालतमा न्यायाधीश नयनबहादुर खत्री थिए । जसको सदस्यमा सर्वोच्च अदालतका तत्कालीन अस्थायी न्यायाधीश विश्वनाथ उपाध्याय, महान्यायाधिवक्ता रमानन्दप्रसाद सिंह, न्यायिक समिति सदस्य कृष्णप्रसाद पन्त रहेका थिए ।

यो आयोगले प्रमाण ऐन तथा अपराध संहिताको मस्यौदा तयार गरी तत्कालीन श्री ५ समक्ष पेस गरेको थियो ।

२०३६ साल मंसिर २३ गते गठन भएको आयोगको अध्यक्षमा सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश विश्वनाथ उपाध्याय थिए । तत्कालीन महान्यायाधिवक्ता सदस्य थिए । न्यायिक समिति सदस्य नीरकुमार क्षेत्री सदस्य थिए ।

यस आयोगलाई नेपालको कानुन प्रणालीमा गर्नुपर्ने सुधार पहिचान गरी तत्सम्बन्धमा गर्नुपर्ने नीति तयार गर्ने, अपराध संहिता र अपराध कार्यविधि संहिताको मस्यौदामा प्राप्त सुझावलाई अध्ययन गरी अद्यावधिक गर्ने जिम्मेवारी दिइएको थियो । साथै, दण्ड सजायसम्बन्धी नीति, हर्जाना, क्षतिपूर्ति लगायतका विषयमा कानुनी सुधारको मस्यौदा बनाउन भनिएको थियो ।

२०४१ साल मंसिर २१ गते फेरि सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश विश्वनाथ उपाध्यायकै अध्यक्षमा आयोग पुनर्गठन भयो । त्यसको पदेन सदस्यमा तत्कालीन महान्यायाधिवक्ता थिए । सदस्यहरूमा कानुन पृष्ठभूमिका व्यक्तिहरू अधिवक्ता धीरेन्द्रबहादुर बिष्ट, अधिवक्ता भानुराज अर्याल लगायत थिए ।

२०५९ साल चैत १३ गते नेपाल कानुन सुधार आयोग गठन भयो । जसको अध्यक्ष निरञ्जन थापा थिए ।

यी सबै कार्य तत्कालीन सरकारको निर्णयअनुसार भए । कानुन आयोग अस्थायी प्रकृतिको कार्यकारी आदेशबाट चल्दै आएको थियो ।

अस्थायी रूपमा अध्यक्ष तोक्ने व्यवस्था परिमार्जन हुँदै पछि २०६३ सालमा नेपाल कानुन आयोग ऐन २०६३ बन्यो । यसपछि नेपाल कानुन आयोग कानुनअनुसार स्थायी संरचनामा रुपान्तरण भयो ।

२०६७ साल पुस १२ देखि २०७३ साल असार ९ गतेसम्म उमेशचन्द्र झा अध्यक्ष भए । २०७३ साल असार २५ देखि २०७८ साल असार २५ गतेसम्म माधव पौडेल अध्यक्ष भए ।

२०७८ साल भदौ १० गते नियुक्त भएका आयोगका अध्यक्ष जागेश्वरसिंह सुवेदी कार्यकाल पूरा भई बसेका छन् । हाल कानुन आयोगको अध्यक्ष र उपाध्यक्ष दुवैको पद खाली छ ।

प्रजातन्त्र पूर्वकै अभ्यास

कुनै न कुनै रूपमा कानुन आयोगको संरचनात्मक अभ्यास नेपालमा प्रजातन्त्र पूर्वकै अभ्यास हो । कानुन आयोगकै अभिलेखअनुसार २००७ सालमा प्रजातन्त्र आउनु अगाडि पनि यो संरचनाको अभ्यास थियो ।

नेपालमा औपचारिक रूपमा कानुन निर्माण तथा न्याय सम्पादनको संस्थागत विकास हुनुअघि विभिन्न धार्मिक ग्रन्थ र शास्त्रहरूका आधारमा शासन सञ्चालन गर्ने गरिएको पाइन्छ । किराँतकालमा देशको शासन विधान किराँत समुदायको ग्रन्थ किराँत मुन्धुमद्वारा सञ्चालित थियो ।

लिच्छविकालमा विभिन्न धर्मशास्त्रअनुसार न्याय प्रशासन सञ्चालन गर्ने गरेको र धर्मशास्त्रले नसमेटेका विषयमा ‘राजाज्ञा’ र ‘सनद’ जारी गरी शासन सञ्चालन गर्ने गरेको पाइन्छ । सोही कालमा राजा अंशुवर्माले धर्मशास्त्रका विभिन्न विषयमा विद्वानहरूसँग छलफल गरी ‘लोक व्यवहार’ अनुसार कानुन बनाउने गरेको इतिहास छ ।

यसकै आधुनिक रूप कानुन आयोग हो ।

मल्लकालमा जयस्थिति मल्लले तत्कालीन सामाजिक अवस्थालाई विचार गरी नयाँ कानुनी व्यवस्था गर्न ‘विद्वानहरूको समिति’ बनाएका थिए । उनले कानुनका विद्वानहरूको सहायता लिई गृह निर्णय, क्षेत्र निर्णय, जात निर्णय र मानव न्यायशास्त्र समेतका चार वटा कानुन बनाई जारी गरेका थिए ।

कानुन आयोगकै अभिलेखअनुसार ‘शाहकालमा राजा राम शाहले विभिन्न थितिको व्यवस्था गरी तत्कालीन समयको न्याय व्यवस्था र कानुनलाई समयानुकूल सुधार गर्दै उदार बनाएका थिए । सोही कारण ‘न्याय नपाए गोरखा जानू’ भन्ने लोकोक्ति चलेको पाइन्छ ।

राणा शासनकालमा जंगबहादुर राणाले १९१० सालमा मुलुकी ऐन बनाउँदा कानुन मस्यौदा गर्न ‘कौशल अड्डा’ गठन गरी २१० जना पदाधिकारीलाई मस्यौदा बनाउन लगाएका थिए । यसै अनुसार १९९३ सालमा कम्पनी ऐन, पेटेन्ट, डिजाइन र ट्रेडमार्क ऐन र १९९४ सालमा नेपाल बैंकसम्बन्धी ऐन बनेका थिए ।

अर्थात्, नेपालमा हरेक शासन व्यवस्थामा कुनै न कुनै रूपमा कानुन आयोग बन्दै आएका छन् । कानुन आयोगलाई तत्कालीन शासन व्यवस्थाका सरकारले कानुन पुनरावलोकन, अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास र सन्धिहरूको अध्ययन गर्न लगाउने र नेपालको हकमा कस्तो नीति बनाउने हो भनेर सिफारिसमार्फत सुझाव लिने गरेका छन् ।

यस्तो निकायको नेतृत्व कानुन मन्त्रीले नै गर्दा यसको औचित्व कति कायम रहन्छ भन्ने प्रश्न छ ।

यस्तो प्रश्नको जवाफमा कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्री गौतम आयोगलाई थप प्रभावकारी बनाउने सरकारको मनसाय रहेको बताउँछिन् । यसबारे सरकारले एउटा प्रस्ताव गरेको र प्रस्तावउपर संसद्‌मा छलफल हुने जवाफ फर्काउँछिन् ।

‘संसारमा विभिन्न अभ्यास छन् । हामीले अपनाएको अभ्यास पनि छ । अहिले पनि सरकारले एउटा प्रस्ताव गरेको हो । यसउपर सदनमा छलफल भएरै अगाडि बढ्छ,’ उनी दोहोर्‍याउँछिन्, ‘कानुन आयोगलाई कानुन तर्जुमा तथा कानुन र न्यायसम्बन्धी अध्ययन अनुसन्धानको क्षेत्रमा उत्कृष्ट निकाय सेन्टर फर एक्सिलेन्सीको रूपमा विकास गर्ने नै सरकारको उद्देश्य हो ।’