संघीयतामा धमिलिएको कार्यजिम्मेवारी र गैरसंवैधानिक प्रवृत्ति

हालैका दुई वटा दृष्टान्तलाई हेरौं।

१. कोशीको सुनसरी र मधेशका केही जिल्लामा धार्मिक र साम्प्रदायिक कारणले शान्ति–सुरक्षाको स्थिति नाजुक बन्यो। स्थिति नियन्त्रणमा नआएपछि गृहमन्त्री आफैं मैदानमा ओर्लिनुपर्‍यो। संविधानतः शान्ति–सुरक्षा प्रदेश सरकारको एकल अधिकार हो। यदि संविधान पूर्ण कार्यान्वयन भएको भए यस्ता खालका घटना घट्न नदिने वा घटेपछि नियन्त्रण गर्ने प्रमुख जिम्मेवारी प्रदेश सरकारको हुनेथियो; संघीय सरकारले जस–अपजसको भारी (यो उदाहरणमा अपजस) बोक्नुपर्ने थिएन।

२. काठमाडौं उपत्यकाका सुकुमवासी बस्तीमा डोजर लगाउँदा संघीय सरकारको एकल निर्णयका आधारमा लगाइयो। आवश्यक प्रक्रिया त पूरा भएन नै, न्यूनतम मानवीय संवेदना पनि प्रकट भएन। स्थानीय तहको भूमिकामा पनि प्रश्न उठ्यो, प्रदेश सरकार त झन् कुन कुनामा थियो, थाहा भएन। त्यसबाट उत्पन्न परिणाम हामी सबैलाई थाहा छ। संविधानतः भूमि र भूमि सम्बन्धी कानून संघ र प्रदेशको साझा जिम्मेवारी हो अनि सुकुमवासी व्यवस्थापन पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार हो।

विषय प्रवेश

संघीय संरचना भएका देशहरूमा सुन्दा सरल लाग्ने तर अत्यन्त महत्त्वपूर्ण र जटिल प्रश्न के हो भने- ‘कुन काम कसले (कुन तहको सरकारले) गर्दछ ?’

यस प्रश्नको उत्तरले संघीय संरचनामा राजस्वको स्रोत, बाँडफाँड अनि अन्तरसरकार वित्त व्यवस्थापनका आधार निर्धारण गर्छ र तहगत सरकारको जवाफदेही स्पष्ट पार्छ। वित्तीय संघीयताको भाषामा यसलाई खर्चको जिम्मेवारी भनिन्छ। परम्परागत अर्थशास्त्रले खर्च जिम्मेवारीलाई एउटा प्राविधिक अभ्यास मात्र मान्छ; तर राजनीतिक अर्थशास्त्रले यो जिम्मेवारी तोक्नु र कार्यान्वयन गर्नु राजनीतिक रूपमा चुनौतीपूर्ण अनि समाजमा विद्यमान शक्ति सम्बन्ध र अधिकारलाई पुनर्परिभाषित गर्ने संवेदनशील विषय पनि मान्छ।

यस कोणबाट हेर्दा खर्चको जिम्मेवारीलाई राजनीतिक नेतृत्व, कर्मचारी वर्ग र सामान्य मतदाताले समेत आफ्नो भावना र स्वार्थ पूरा गर्ने माध्यमका रूपमा हेर्दछन्। जिम्मेवारी स्पष्ट नहुँदा विशेषगरी केन्द्रीय सरकारको तहमा लोकप्रिय कार्यक्रमहरूमा बढी केन्द्रित हुने प्रवृत्ति बढ्छ, स्रोतमा दोहोरोपन र अनावश्यक हस्तक्षेपले सेवा प्रभावकारिता घटाउँछ।

जिम्मेवारी र जवाफदेही

जवाफदेही विना सुशासनको काँध बलियो हुँदैन। सामान्य भाषामा राजनीतिमा जवाफदेही भन्नाले कुनै काम गरे वा नगरे बापत बहन गर्ने जिम्मेवारी अनि नागरिकलाई दिइने उत्तर या जवाफ बुझिन्छ; यद्यपि यो आफैंमा बहुआयामिक शब्द हो। संस्थागत जवाफदेही स्पष्ट नभइकन व्यक्तिगत जवाफदेही कायम गर्न सकिंदैन। जब संविधान वा कानूनले नै कुन कामको लागि को जिम्मेवार भनेर किटान गर्दछ, त्यसपछि मतदाताले मतपेटिकामा उक्त जिम्मेवारी पूरा गरेको वा नगरेको आधारमा कसलाई पुरस्कृत गर्ने वा दण्ड दिने भन्ने विषयमा निर्णय गर्न सजिलो हुन्छ। यो नै लोकतान्त्रिक जवाफदेहीको सबैभन्दा उच्चतम अभ्यास हो।

उदाहरणका लागि, यदि सरकारी विद्यालयको गुणस्तर खस्केको छ र यो स्थानीय सरकारको जिम्मेवारीमा पर्दछ भने चुनावमा कसलाई दण्डित गर्ने भन्ने निर्णय गर्न मतदातालाई गाह्रो हुँदैन। यसको विपरीत यदि जिम्मेवारीमा स्पष्टता हुँदैन भने राम्रो परिणाममा जस लिने प्रतिस्पर्धा र नराम्रो परिणाममा एकअर्कालाई दोषारोपण गर्नु सामान्य हुन जान्छ; जसले जवाफदेहीलाई कमजोर बनाउँछ र मतदाता दिग्भ्रमित हुन पुग्छन्।

तहगत जिम्मेवारीमा स्पष्टता लोकतान्त्रिक जवाफदेहीको पूर्वशर्त हो। वित्तीय संघीयताका विद्वान्‌हरूमा भएको मतैक्य के हो भने— ‘असीमित खालका साझा अधिकार र जिम्मेवारीमा अस्पष्टता तहगत सरकारको द्वन्द्व अनि काममा दोहोरोपन र सार्वजनिक स्रोतको हिनामिनाका प्रमुख कारण हुन्।’

तसर्थ, संघीय संरचनाको प्रभावकारिता जाँच गर्दा जिम्मेवारीको स्पष्टता पूर्वशर्त हो; किनकि यसले तहगत सरकारको बीचमा हुने दोषारोपणको अन्त्य गर्छ, कार्यक्रमको दोहोरोपन अन्त्य गरी स्रोतको हिनामिना हुनबाट रोक्छ, लोकप्रिय कार्यक्रममा खर्च गरी अन्य क्षेत्र स्रोतबाट वञ्चित हुने प्रवृत्ति न्यून गर्छ, अदालती झन्झट र मुद्दा–मामिला न्यून गर्न मद्दत गर्छ, विनियोजन कुशलता अभिवृद्धि गर्छ अनि सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण कुरा, नागरिकले आफ्नो कर कुन कामको लागि, केमा र कसरी प्रयोग भएको छ भन्ने अनुगमन गर्न र सार्वजनिक पदाधिकारीलाई जवाफदेही बनाउन सक्छन्।

नेपालको सन्दर्भ

नेपालको संविधानको धारा ५७ को व्यवस्थाले राज्यशक्ति संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधानका अनुसूची बमोजिम प्रयोग गर्ने उल्लेख गरेको छ। सोही बमोजिम संविधानको अनुसूची ५–९ मा तहगत सरकारको जिम्मेवारी किटान गरिएको छ। सोही जिम्मेवारीमा थप स्पष्टता ल्याउनका लागि नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्बाट ‘कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन’ पनि स्वीकृत भयो।

यो कार्य संघीयता कार्यान्वयनमा एउटा महत्त्वपूर्ण कोसेढुङ्गा थालनी थियो। तर, यो प्रतिवेदन कानूनतः बाध्यकारी नहुँदा अनि यस अनुसार बन्नुपर्ने विषयगत ऐनहरू पनि नबन्दा संवैधानिक जिम्मेवारीको पूर्ण कार्यान्वयन हुनसकेको छैन; जसले गर्दा तहगत सरकारको जवाफदेही धमिलो भएको छ। स्रोतको प्रवाह कसरी भएको छ भनी पत्ता लगाउन पनि गाह्रो भएको छ, किनकि स्रोतमा दोहोरो र अझ कतै तेहरोपन छ।

केही प्रतिनिधि उदाहरण हेरौं। संविधान बमोजिम माध्यमिक शिक्षासम्म स्थानीय तहको अधिकार हो। तर, हालसम्म पनि एसईई परीक्षा सञ्चालन, स्थायी शिक्षकहरूको व्यवस्था र पाठ्यक्रम अझै संघको नियन्त्रणमा छन्। स्थानीय तहले समेत नपुग थप शिक्षक दरबन्दीमा लगानी गरेका छन्। भवन लगायतका संरचनामा तीनै तहका सरकारले लगानी गरेका छन्।

अब कुनै सरकारी विद्यालयमा पढ्ने बच्चाको पढाइको गुणस्तरको विषयमा कुरा गर्नुपर्‍यो भने कहाँ जाने ? संविधान पूर्ण कार्यान्वयन हुन्थ्यो भने ७५३ जना स्थानीय तहका प्रमुखहरू माध्यमिक तहसम्मको शिक्षाको लागि पूर्ण जवाफदेही भइसकेका हुनेथिए होलान् अनि अभिभावकहरू पनि त्यहीं गएर गुनासो गर्थे होलान्, तर यो हुनसकेको छैन।

प्रादेशिक यातायात प्रदेशको एकल अधिकार हो। तसर्थ सवारीकर, लाइसेन्स अनि सवारी साधनको गुणस्तरमा प्रदेश सरकार पूर्ण जवाफदेही हुनुपर्ने भए तापनि लाइसेन्सको व्यवस्थापन, दण्ड तथा यातायात प्रहरी सम्बन्धी कार्य संघकै मातहतमा भइरहेको छ। तसर्थ, लाइसेन्सको एउटा सर्भर बिग्रँदा सातै प्रदेशमा काम अवरुद्ध हुन्छ। सवारी साधनको गुणस्तरमा प्रदेश सरकार प्रवेश नै गरेका छैनन्। राजधानीसम्म आउने पर्यटक बस वा अन्य केही सवारीलाई छोड्ने हो भने सार्वजनिक यातायातका सवारीको गुणस्तर दयालाग्दो छ; तर यसको जवाफदेही कसले लिने हो अनि आमनागरिकले कसलाई प्रश्न गर्ने हो ?

त्यस्तै, कृषि प्रदेशको एकल अधिकार हो अनि कृषि प्रसार स्थानीय तहको एकल अधिकार हो। तर, संविधान बनेको एक दशकसम्म कृषि क्षेत्रको पुनर्संरचना भएको छैन। फलस्वरूप संघका कृषि विभाग जस्ता संरचना जस्ताको तस्तै छन्। आलु–मसला उत्पादनका कार्यक्रममा समेत संघीय सरकारको उपस्थिति देखिएको छ।

संविधानतः प्रदेश र स्थानीय सरकारको जिम्मेवारीमा पर्ने साना कार्यक्रममा पनि संघको उपस्थिति देखिन्छ, तर क्वारेन्टाइन जस्तो संघीय जिम्मेवारी भने प्रभावकारी हुनसकेको छैन। प्रदेश र स्थानीय सरकार समेतबाट कृषिमा अनुदान बाँडिएको छ, तर कृषकले समयमा मल पनि पाउन सकेका छैनन्। कृषि मन्त्रालय हालसम्म छाता कृषि ऐन विना नै चलिरहेको छ।

संवैधानिक अनुसूचीहरूमा भएको केही अस्पष्टतालाई प्रदेश तथा स्थानीय सरकारको एकल अधिकारमाथिको अतिक्रमणको आधार बनाइएको छ। उदाहरणका रूपमा शिक्षा, स्वास्थ्य अनि कृषि जस्ता क्षेत्र एकल र साझा दुवै अधिकारमा परेका छन्। संघीयताको स्थापित मान्यता अनुसार साझा अधिकारले एकल अधिकारलाई काट्न सक्दैन। बरु साझा अधिकारको प्रयोग एकल अधिकारलाई संस्थागत गर्नका लागि सहयोगी हुने किसिमले गरिन्छ। तर, नेपालमा भने उल्टो भइरहेको छ।

माथि उल्लेख गरिएका केही प्रतिनिधि उदाहरण मात्र हुन्। एकाध क्षेत्रमा बाहेक प्रदेश तथा स्थानीय तहले पूर्ण रूपमा संवैधानिक जिम्मेवारीको प्रयोग गर्न पाएका छैनन्। एकातिर प्रदेश तथा स्थानीय तहले अधिकार उपभोग गरेका छैनन् भने अर्कोतिर संघीय सरकारको उल्लेख्य स्रोत आफ्नो जिम्मेवारीभन्दा बाहिरका क्षेत्रमा खर्च भइरहेको छ। यो प्रवृत्ति गैरसंवैधानिक त छ नै, सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनको दृष्टिकोणबाट हेर्दा यसरी सेवा प्रवाहमा प्रभावकारिता, विनियोजन कुशलता र दक्षता प्राप्त हुँदैन।

कतिपय अवस्थामा जटिल र दोष आउने कार्यहरू पन्छाउने प्रवृत्तिले सामान्य नागरिकहरूलाई मर्का परेको छ। जस्तै: हालै मात्र संघीय सरकारले निजी विद्यालयले बढी शुल्क लिएको भए उजुर गर्न भनी सूचना जारी गर्‍यो तर पछि यो कार्य स्थानीय तहको जिम्मेवारीमा पर्ने भनेर कारबाही गरेन, जबकि स्थानीय तहका अन्य विषयहरू हालसम्म पनि संघीय सरकारले नै कार्यान्वयन गरिरहेको छ।

कार्यजिम्मेवारीलाई स्पष्ट पार्नु जवाफदेहीको हिसाबले मात्र होइन, वित्तीय अनुशासनको हिसाबले पनि महत्त्वपूर्ण हुन्छ। त्यसैले महालेखा परीक्षकका पछिल्ला प्रतिवेदनहरूमा संघीयताको सफल कार्यान्वयनका लागि कार्यविभाजनमा स्पष्टता र विषयगत ऐनको तर्जुमालाई भविष्यमा गर्नुपर्ने सुधारअन्तर्गत प्राथमिकताका साथ उल्लेख गरिएको छ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले पनि कार्यजिम्मेवारी स्पष्ट पार्नुपर्ने सिफारिसहरू आफ्ना सबैजसो प्रतिवेदनमा उल्लेख गर्दै आएको छ। तर दुःखका साथ भन्नुपर्छ, यी सिफारिसलाई संविधान जारी भएपछिका कुनै पनि संघीय सरकारहरूले कहिल्यै पनि गम्भीरतापूर्वक लिएनन्। राष्ट्रिय समन्वय परिषद् जस्तो सबै तहको प्रतिनिधित्व भएको संरचनामा यो विषय गम्भीरतापूर्वक कहिल्यै छलफल भएन।

नयाँ सरकारका प्रमुख राजनीतिक दस्तावेजहरू, १०० बुँदे कार्यसूची अनि बजेटमा पनि कार्यजिम्मेवारीका विषयहरू उल्लेख छैनन्। हालै मात्र सरकारले सार्वजनिक गरेको ‘तेस्रो सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन सुधार राष्ट्रिय रणनीति कार्यान्वयन कार्ययोजना’ मा पनि यो विषय प्राथमिकतामा पर्न नसक्नु दुःखद् पक्ष हो।

अब के गर्ने ?

संवैधानिक जिम्मेवारीमा स्पष्टता हुनु तहगत सरकारको जवाफदेहीको पूर्वशर्त हो। स्रोतले सधैं कामलाई पछ्याउँछ भन्ने संघीयताको आधारभूत मान्यता हो; तसर्थ कामको स्पष्टता विना स्रोतको बाँडफाँड पनि औचित्यपूर्ण र न्यायोचित हुँदैन।

संघीयताका सफल उदाहरणहरू मानिने क्यानाडा, स्विट्जरल्यान्ड, अस्ट्रेलिया आदि देशमा हेर्‍यौं भने तहगत सरकारको जिम्मेवारी स्पष्टसँग किटान गरिएको हुन्छ; जसले गर्दा जवाफदेही पनि सोही बमोजिम सुनिश्चित भएको छ।

जिम्मेवारी पूरा गर्दा आउने चुनौतीलाई निरन्तर रूपमा अन्तरसरकारी संयन्त्रहरूमा छलफल गरिन्छ र समाधानका उपाय निकालिन्छ, जसले गर्दा पद्धति र प्रणालीप्रतिको विश्वास निरन्तर कायम रहन्छ।

यसको विपरीत भारत जस्ता देशमा कार्यजिम्मेवारीको स्पष्टता नभएका क्षेत्रमा अझै पनि दोहोरो जवाफदेही कायम छ। उदाहरणका लागि, संविधान जारी हुँदा भारतमा शिक्षा राज्य सरकारको एकल जिम्मेवारीमा थियो तर पछि केन्द्रीय सरकारले संविधानको ४२औं संशोधन मार्फत साझा जिम्मेवारीमा राखेपछि आजसम्म पनि केन्द्र र राज्य सरकार बीच झगडा कायम छ, जुन हालै भएको निट परीक्षाको प्रश्नपत्र बाहिरिंदा पनि सतहमा आयो।

त्यसैले संघीयताका सिद्धान्त र अभ्याससँग सम्बन्धित लेखक/विद्वान्‌हरूले पनि खर्चको जिम्मेवारीको स्पष्टतालाई संघीयता सफल हुनका लागि आवश्यक पूर्वशर्तका रूपमा व्याख्या गर्दछन्।

जस्तै: खर्चको जिम्मेवारीमा विश्वका धेरै देशको तुलनात्मक अध्ययन गरेका अनवर शाहले आफ्नो पुस्तक ‘वित्तीय संघीयताको अभ्यास: एक तुलनात्मक अध्ययन’ (२००७) मा भन्छन्- ‘असीमित रूपमा साझा अधिकारको प्रयोग अनि खर्च जिम्मेवारीमा अस्पष्टता तहगत सरकार बीच द्वन्द्व, दोहोरोपन र सार्वजनिक सेवा प्रवाहमा स्रोतको हिनामिनाका प्रमुख कारण हुन्।’

शाह र ब्रोडवे मिलेर २००९ मा लेखेको अर्को पुस्तक ‘वित्तीय संघीयता: तहगत सरकारको सिद्धान्त र अभ्यास’ मा उनीहरूले अन्तरसरकार वित्त हस्तान्तरण र आम्दानीको जिम्मेवारीलाई खर्च जिम्मेवारीको सह–उत्पादनका रूपमा व्याख्या गर्छन्। यसबाट के कुरा स्पष्ट हुन्छ भने खर्चको जिम्मेवारी संघीयतामा सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण पाटो हो र यसको स्पष्टता विना संघीयताको सफल कार्यान्वयनको कुरा गर्नु व्यर्थ हुन्छ।

यसर्थ, सरकारले संघीयतालाई सही अर्थमा सफल बनाउने उद्देश्य राख्ने हो भने प्राथमिकताका रूपमा निम्न कार्य गर्नुपर्छ:

क.

सर्वप्रथम संविधानको अनुसूचीबमोजिमको कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन (हाल प्रधानमन्त्री कार्यालयमा स्वीकृतिको चरणमा रहेको) अद्यावधिक गरी कानूनी स्वरूप दिनुपर्छ।

• संघीय तथा प्रादेशिक कानून र स्थानीय कानूनहरू सोहीबमोजिम तर्जुमा गर्ने, तत्–तत् जिम्मेवारी बहन गर्ने हिसाबले मात्र मन्त्रालय, विभाग वा अन्य संरचना पुनरावलोकन गर्ने कार्य अविलम्ब शुरू गर्नुपर्छ।

ख.

• कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदनले तोकेको कार्यजिम्मेवारीमा आधारित भई निश्चित मापदण्डमा रहेर मात्र सङ्गठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण गरी आवश्यक संरचना, कर्मचारीको प्रकृति र संख्या यकिन गर्नुपर्छ। हाल संघीय सरकारले नयाँ सङ्गठन संरचना तयार गरिराखेको सुन्नमा आएको छ।
• तर, यहाँ बिर्सन नहुने तथ्य के हो भने तहगत जिम्मेवारीको स्पष्टता नभएको वर्तमान सन्दर्भमा उक्त कार्य पूरा नगरी कुन दस्तावेजलाई आधार लिई सङ्गठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण पूरा गर्न सकिन्छ ? वर्तमानमा जिम्मेवारीलाई आधार नलिई गरिएको सर्वेक्षणले समस्याको पूर्ण समाधान त गर्दैन नै, समस्यालाई झनै बल्झाउँछ।
• कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदनको स्वीकृति र कानूनी स्वरूपपछि ‘आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन’ मा संशोधन गरी संविधान र कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदनले तोकेको क्षेत्राधिकारभन्दा बाहिर गई कुनै पनि परियोजनामा कुनै पनि तहको सरकारले बजेट विनियोजन नगर्ने र गरेमा बेरुजु हुने व्यवस्था गर्ने।
• तत्–तत् जिम्मेवारी अनुसारको सेवा प्रवाहमा सम्बन्धित सरकार जिम्मेवार हुने व्यवस्था कानूनमै उल्लेख गर्ने।

ग.

• राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, अन्तरसरकारी वित्त परिषद्, विषयगत समिति जस्ता अन्तरसरकारी समन्वयका संरचनाहरूको बैठक नियमित गरी जिम्मेवारी बमोजिमका कार्यमा जवाफदेही बहन गर्दा भएका उपलब्धि, चुनौती, सिकाइ अनि सुधारका बारेमा निरन्तर छलफल गर्ने र चुनौतीलाई मिलेर समाधान गर्ने।

जिम्मेवारीमा स्पष्टता मूलतः राजनीतिक विषय हो र राजनीतिक नेतृत्वको इच्छाशक्ति एवं नियतको परिणाम हो। तसर्थ, नयाँ सन्दर्भमा हामी संघीयता कार्यान्वयनको यो महत्त्वपूर्ण पाटोमा फेरि पनि केही आशा गर्न सक्छौं ? के साँच्चै नै सरकारको प्राथमिकतामा यो विषय पर्न सक्छ ?

के पट्यारलाग्दा संसद्का सत्रमा कसैले यो विषय उठान अनि सार्थक बहस र समाधानका प्रयास गरेको सुन्न पाउँछौं ? संरचनागत सुधारको यो महत्त्वपूर्ण कार्यमा सरकारले आफूलाई कठोर रूपमा उभ्याउन प्रयास गर्ला ?

हिजोका सरकार अनि त्यसको नेतृत्व गर्ने पात्रहरूको नियतले ल्याएको गलत परिणामलाई सुधार्नेतर्फ तीनै तहका सरकारले प्रयत्न गर्लान् ? अनि विस्तारै जवाफदेहीको अभ्यास संस्थागत होला कि यही भद्रगोलको निरन्तरता होला या अझ खराब परिस्थितिको सिर्जना होला अनि अर्को एक दशकपछि पनि हामी यही प्रश्नमा घोत्लिनुपर्ला ? बादलमा चाँदीको घेरा देखिंदैन, तर आशा गर्नुको विकल्प छैन।

(रेग्मी संघीयता र सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनका अध्येता हुन्।)