कानुन निर्माणमा नयाँ सरकारको पुरानै प्रवृत्ति

७ भदौ, काठमाडौं । सरकारले संघीय शासन प्रणालीअनुरूप खानी तथा खनिज पदार्थसम्बन्धी अधिकार तथा जिम्मेवारी स्पष्ट गर्न ‘खानी तथा खनिज पदार्थ विधेयक २०८३’ ल्याएको छ ।

खानी तथा खनिज पदार्थको संरक्षण, अन्वेषण तथा उत्खनन कार्यलाई व्यवस्थित, वैज्ञानिक तथा दिगो बनाउने उद्देश्य राखिएको यो विधेयकमा ६३ वटा दफा प्रस्तावित छन् ।

हाल खानी तथा खनिज पदार्थ ऐन २०४२ प्रचलनमा छ । यसलाई खारेज गरेर समयाअनुकूल र संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाअनुरूप अधिकार विकेन्द्रीकृत गर्ने गरी ल्याइएको विधेयकमा साधारण निर्माणमुखी खनिज, रणनीतिक तथा सामरिक महत्वका खनिज तथा रेडियोधर्मी खनिज पदार्थसम्बन्धी विशेष व्यवस्था छन् ।

तर, खनिज पदार्थको संरक्षण, अन्वेषण तथा उत्खननमा कुन तहको सरकारको कति अधिकार भनेर स्पष्ट गर्ने भनिएको विधेयकका मुख्य प्रावधानमै सरकारलाई पछि नियमावली, निर्देशिका, कार्यविधि वा मापदण्ड बनाउन दिने गरी अधिकार प्रत्यायोजन गर्न प्रस्ताव गरिएको छ ।

विधेयकमा ६३ वटा दफा छन् । १८ ठाउँमा ‘तोकिएबमोजिम’ भन्ने शब्द छ । १७ ठाउँमा तोकिएको ढाँचामा, तोकिएका सर्त, तोकिएको समयभित्र, तोकिएको शुल्क आदि शब्द छन् । ‘तोकेको’ भन्ने शब्द तीन ठाउँमा छ ।

अर्थात्, प्रस्तावित विधेयकमा परिभाषा बाहेक ३८ ठाउँमा तोकेको, ‘तोकिए’ र ‘तोकिएबमोजिम’ भन्ने शब्द छ । संसद्ले सरकारलाई आफैँ नीति बनाउन पाउने भनेर ३८ ठाउँमा अधिकार प्रत्यायोजन गर्न प्रस्ताव गरिएको छ ।

यसको परिभाषा विधेयकमै छ । परिभाषा खण्डमा भनिएको छ, ‘तोकिएको वा तोकिएबमोजिम भन्नाले यस ऐन वा यस ऐनअन्तर्गत बनेको नियममा तोकिएको वा तोकिएबमोजिम सम्झनुपर्छ ।’

यो अधिकार प्राप्त गरेपछि तोक्ने अधिकार संघ सरकारले राख्छ ।

मुख्य प्रावधानमै प्रत्यायोजन

विधेयकको दफा ५ ले खनिज पदार्थ उत्खनन गर्ने अधिकार संघ सरकारमा रहने भनेको छ ।

तथापि, दफा ५ को उपदफा ४ मा संघ सरकारले राजपत्रमा सूचना प्रकाशित गरेर ‘तोकेको’ खनिजको उत्खनन प्रदेश सरकार तथा स्थानीय तहले गर्न वा गराउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ ।

दफा ५ को उपदफा ५ मा उत्खननसम्बन्धी अन्य व्यवस्था ‘तोकिएबमोजिम’ हुने भनिएको छ ।

संविधानको अनुसूची ५ मा खानी उत्खनन संघको अधिकार हुने व्यवस्था छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार अनुसूची ९ मा पनि खानी तथा खनिज पदार्थको विषय छ ।

यस आधारमा विधेयकले संवैधानिक व्यवस्था ख्याल गर्न खोजेको छ । तर राजपत्रमा सूचना प्रकाशित गरेर ‘तोकेको’ खनिजको उत्खनन भनिएकोले प्रदेश सरकारले अधिकार पाउन संघ सरकारले तोकिदिनुपर्ने हुन्छ ।

साथै, उत्खननसम्बन्धी अन्य व्यवस्था तोकिएबमोजिम हुने भनेर संघ सरकारलाई थप अधिकार प्रत्यायोजित छ ।

यसैगरी, विधेयकको दफा ६ मा खानी तथा खनिज पदार्थको संरक्षणको विषय छ । जसअनुसार आफ्नो भौगोलिक क्षेत्रभित्र रहेको खानी तथा खनिज पदार्थको संरक्षण सम्बन्धित स्थानीय तहले गर्नु पर्नेछ ।

विधेयकमा ‘नेपाल सरकारले नेपाल राजपत्रमा सूचना प्रकाशन गरी तोकेको खानी तथा खनिज पदार्थको संरक्षण नेपाल सरकारले गर्ने’ समेत उल्लेख छ ।

दफा ६ को उपदफा ३ मा ‘खानी तथा खनिज पदार्थको संरक्षणसम्बन्धी अन्य व्यवस्था तोकिएबमोजिम’ हुने उल्लेख छ ।

अन्वेषणको अधिकारमा पनि यस्तै प्रश्न छ ।

विधेयकको दफा १२ ले प्रदेश कानुनबमोजिम अन्वेषण अनुमतिपत्र जारी हुने भनेको छ । सँगै संघ सरकारले राजपत्रमा सूचना प्रकाशित गरी कुनै खनिजको अन्वेषण संघ सरकार मातहतको खानी तथा भूगर्भ विभागमार्फत गर्न सक्ने व्यवस्था छ ।

यहाँ एकातिर प्रदेशको अधिकार कुन अवस्थामा संघमा सर्ने भन्ने स्पष्ट व्यवस्था छैन । अर्कोतिर अन्वेषण अनुमतिपत्रको ढाँचा, क्षेत्रफल, अनुमतिपत्र लिन चाहने कम्पनीको प्राविधिक तथा आर्थिक योग्यता, अन्वेषणको अनुमतिपत्र प्राप्त कम्पनीले पालना गर्नुपर्ने सर्त, सुविधा, सहुलियत तथा अधिकतम अन्वेषण अनुमतिपत्रको संख्यासम्बन्धी अन्य व्यवस्था तोकिएबमोजिम हुने भनिएको छ ।

रोयल्टीमा पनि ‘तोकिएबमोजिम’ कै प्रावधान छ ।

विधेयकको दफा ५२ मा रोयल्टी र स्थानीय खनिज उपयोग शुल्क बुझाउनुपर्ने सम्बन्धी प्रावधान छ ।

जसअनुसार उत्खनन क्षेत्रबाट उत्खनित खनिज पदार्थ निकासी गर्नुपूर्व परिमाण यकिन गरी सम्बन्धित प्रदेश, स्थानीय तह र वडासमेत खुलाई अनुमतिपत्रप्राप्त कम्पनीले उत्खनन अनुमतिपत्र जारी गर्ने निकायमा खनिज पदार्थको प्रकार र गुणस्तरको आधारमा रोयल्टी बुझाउनुपर्ने हुन्छ ।

रोयल्टीको १० प्रतिशतले हुन आउने रकम स्थानीय खनिज उपयोग शुल्क वापत सम्बन्धित स्थानीय तहमा बुझाउनुपर्ने व्यवस्था प्रस्तावित छ । नेपाल सरकारले कम्तीमा पाँच वर्षमा रोयल्टी दर पुनरावलोकन गर्ने व्यवस्था विधेयकमै राखिएको छ । दफा ५२ को उपदफा ४ मा भनिएको छ, ‘रोयल्टी र स्थानीय खनिज उपयोग शुल्कसम्बन्धी अन्य व्यवस्था तोकिएबमोजिम हुनेछ ।’

अर्थात्, एकातिर रोयल्टी दर पुनरावलोकन गर्ने अधिकार संघ सरकारअन्तर्गत राखिएको छ । अर्कोतिर संघ सरकारले नै रोयल्टी तथा स्थानीय खनिज उपयोग शुल्कको समय, विवरण बुझाउने ढाँचा, विलम्ब शुल्कलगायत अन्य व्यवस्था नियमावलीमा तोक्ने गरी अधिकार प्रत्यायोजन गर्न प्रस्ताव गरिएको छ ।

यसरी संघ सरकारले खानी तथा खनिज पदार्थको अन्वेषण, उत्खनन र यस प्रक्रियामा संलग्न हुने लाइसेन्सको प्रक्रिया, प्राविधिक मापदण्ड, वर्गीकरणको विषयमा ऐनले नै आधार, सीमा र मापदण्ड नतोकेर सरकारलाई तोक्न दिने प्रस्ताव गरेको हो ।

कुन खनिज कसले उत्खनन गर्ने ? कुन क्षेत्रमा कसको अधिकार हुने ? अनुमति पाउने आधार के हुने ? राज्यको दायित्व र अधिकारको सीमा के हुने ? जस्ता प्रश्न ऐन बनेपछि संघ सरकारले तोक्ने गरी खानी तथा खनिज पदार्थ विधेयक २०८३ आएको हो ।

यस निम्ति प्रस्तावित विधेयकको दफा ६० मा राजपत्रमा सूचना प्रकाशन गरी अनुसूचीमा हेरफेर गर्ने व्यवस्था प्रस्तावित छ । दफा ६१ ले नेपाल नियम बनाउने अधिकार दिएको छ । दफा ६२ ले ऐनअन्तर्गत बन्ने नियमावलीको अधिनमा रहेर निर्देशिका, कार्यविधि वा मापदण्ड बनाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ । प्रस्तावित विधेयक जस्ताको तस्तै संघीय संसदले स्वीकार गर्‍यो र ऐनमा रुपान्तरित भयो भने यी सबै कार्य संघ सरकारले गर्नेछ ।

पुरानै प्रवृत्ति

विधेयकमा ‘तोकिएबमोजिम’ राखेर ऐन बनाउने प्रवृत्ति नयाँ होइन । संसद्ले सरकारलाई पछि नियम बनाउने अधिकार प्रत्यायोजन गरेर विधेयक पास गर्ने अभ्यास छ ।

तर, पछिल्लो समय संसद्भित्र र बाहिर यसबारे प्रश्न उठ्न थालेको छ । यसलाई कानुन निर्माणको प्रक्रियासँग जोडेर राष्ट्रिय सभा अन्तर्गतको विधायन व्यवस्थापन समितिले अखिलेखीकरण नै गरेको छ ।

‘प्राय: विधेयकहरूमा दुवै सभाका नियमावलीहरूमा उल्लेख भएबमोजिम विधेयकमा हुनुपर्ने कतिपय विषयवस्तुहरू अपुग भएको अनुभूति भएको छ,’ समितिको वार्षिक प्रतिवेदन २०८०/०८१ मा भनिएको छ, ‘व्याख्यात्मक टिप्पणी, प्रत्यायोजन व्यवस्थापनसम्बन्धी टिप्पणी र आर्थिक टिप्पणी अपूर्ण र अपर्याप्त देखिन्छन् ।’

यही प्रतिवेदनमा संसद्मा पुग्ने विधेयकहरूमा प्रत्यायोजित व्यवस्था राख्ने प्रवृत्तिबारे औंल्याइएको छ । जहाँ भनिएको छ, ‘व्याख्यात्मक टिप्पणी’ शीर्षकमा उल्लेख गरिएका सामग्रीहरूमा व्याख्यात्मक टिप्पणीमा हुनुपर्ने गुण नपाइने गरेको, प्रत्यायोजित व्यवस्थापन अन्तर्गतका प्रावधानहरूमा तिनका प्रकृति र सीमा तथा त्यसबाट पर्ने प्रभाव आदिका सम्बन्धमा अमूर्त शैलीका वाक्यांश उल्लेख हुने गरेको पाइएको छ ।’

यो पनि पढ्नुहोस

कानुन निर्माणको विसङ्गति : निजामती विधेयकका ७१ ठाउँमा ‘तोकिए बमोजिम’

संसदीय समितिले यहाँनेर समितिमा दफवार छलफलका लागि आएका विधेयकमा प्रस्ताव गरिएका अधिकार प्रत्यायोजनको विषयलाई एकै ठाउँमा राख्ने प्रयास गरेको पनि स्मरण गरेको छ । प्रतिवेदनमा अगाडि भनिएको छ, ‘विधेयकहरूमा ‘तोकिएको’ वा ‘तोकिएबमोजिम’ प्रस्ताव गरिएका विषयहरूका सम्बन्धमा सारवान विषय भए विधेयकमा नै राख्न जोड दिने गरिएको छ । राख्दा तोकिने विषयहरू खुलाएर ‘देहायका विषयमा नियम बनाउन सक्नेछ’ भनेर एकै स्थानमा राखे प्रबन्ध गरिएको छ ।’

राष्ट्रिय सभामा सार्वजनिक नीति तथा प्रत्यायोजित विधायन समिति नै छ । यसले कानुनमा संसद्ले सरकारलाई गर्ने अधिकार प्रत्यायोजन र ऐन कार्यान्वयनको प्रभाव मूल्यांकनका विषयमा काम गर्दै आएको छ ।

प्रत्यायोजित विधायन समितिका सचिव सञ्जय दाहाल सरकारले प्रत्यायोजित अधिकार बढी लिन खोज्ने प्रवृत्तिका सन्दर्भमा पछिल्लो समय छलफल हुन थालेको बताउँछन् । उनी भन्छन्, ‘तर नियन्त्रण भने भएको छैन ।’

उनका अनुसार विधायन ऐनको दफा ३५ ले उक्त ऐन बनेको एक वर्षभित्र प्रत्यायोजित विधायन कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयमा दर्ता गर्नुपर्ने प्रावधान थियो । यसको पनि पूर्णत: पालना भएको पाइँदैन ।

हाल प्रत्यायोजित विधायन समिति (तत्कालीन प्रत्यायोजित व्यवस्थापन तथा सरकारी आश्वासन समिति) पूर्वसभापति रामनारायण बिडारीका नजरमा ८० प्रतिशत कानुन सरकारले बनाउँछ र २० प्रतिशत मात्रै संसद्ले बनाउँछ ।

‘यो ‘तोकिएबमोजिम’ भन्ने शृंखला हेर्दा सरदर ८० प्रतिशत कानुन सरकारले र २० प्रतिशत मात्रै संसद्ले बनाएको देखिन्छ,’ उनले ११ जेठ २०८१ मा अनलाइनखबरसँगको कुराकानीमा भनेका थिए ।

यो पनि पढ्नुहोस

‘अनपढ सांसदले कानुन बनाए, सरकारले आफू अनुकूल प्रयोग गर्‍यो’

अर्थात्, विधेयकमा ‘तोकिएबमोजिम’ राखेर ऐन बनाउने पुरानै प्रवृत्ति हो । जसले वर्तमानमा पनि निरन्तरता पाइराखेको छ । यसलाई नियन्त्रण गर्न संसद् नै जिम्मेवार बन्नुपर्ने हुन्छ ।

‘सरकार ऐनमै राख्न सकिने विषयमा पनि प्रत्यायोजन खोज्छ । यो राजनीतिक चरित्र हो । यसलाई चेक गर्ने दायित्व संसद्को हो,’ कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयका एक पूर्वअधिकारी भन्छन्, ‘तर सांसदहरू सरकारले संसद्को अधिकार लिइरहेकोमा कम ख्याल गर्दा रहेछन् । सरकारको समर्थनका नाममा मौन रहिदिन्छन् वा कतिपयमा ज्ञान हुँदैन । यसकारण सरकारले सहजै संसद्बाट प्रत्यायोजित अधिकार लिइरहेको छ ।’