संघीयताको कसीमा नेपाल : ठूलो सरकारदेखि राम्रो सेवासम्म

जब नेपालीले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रका लागि मतदान गरे, उनीहरूको एउटा सरल र शक्तिशाली अपेक्षा थियो; सरकार जनताको नजिक आउनेछ र सार्वजनिक सेवाहरू अन्ततः राम्रो हुनेछन्। एक दशकपछि, संरचना नाटकीय रूपमा परिवर्तन भएको छ– तर नागरिकहरूको वास्तविक अनुभव भने मिश्रित छ।

कागजी रूपमा, यो कथा प्रभावशाली छ। नेपालमा अहिले तीन तहको राज्य छ: एक संघीय सरकार, सात प्रदेश र ७५३ स्थानीय सरकारहरू। स्थानीय सरकारमा ६ महानगरपालिका, ११ उपमहानगरपालिका, २७६ नगरपालिका र ४६० गाउँपालिका छन्। स्थानीय निकायहरू सर्वसाधारण नागरिकको पहिलेभन्दा धेरै नजिक छन्, जसले आधारभूत स्वास्थ्य, शिक्षा, स्थानीय सडक, खानेपानी र स्थानीय आर्थिक विकासको जिम्मेवारी सम्हालेका छन्। सार्वजनिक क्षेत्रले केन्द्रीय ‘नियमित कर्मचारी सूचना प्रणाली’ (पीआईएस) मार्फत २ लाख भन्दा बढी निजामती कर्मचारीहरूको व्यवस्थापन गर्दछ र करिब ८ हजार ८०० सार्वजनिक स्वास्थ्य संस्थाहरू र १७ हजारभन्दा बढी आधारभूत विद्यालयहरूको रेखदेख गर्दछ। राज्य मानिसहरूको जीवनमा पहिलेभन्दा धेरै ठूलो र उपस्थित भएको छ।

तथापि, एउटा आधारभूत प्रश्न बाँकी नै छ; के यो ठूलो राज्यले स्वदेशमै राम्रो स्वास्थ्य, शिक्षा, रोजगारी र अवसरहरू निरन्तर प्रदान गरिरहेको छ त ? 

विस्तारित राज्य, खुम्चिंदो वित्त : एक विश्लेषण

तथ्याङ्कले राज्यको आकार कति तीव्र गतिमा बढेको छ भन्ने स्पष्ट पार्छ। केन्द्र सरकारको कुल खर्च आर्थिक वर्ष २०४७/४८ मा रु.२३.५ अर्ब रहेकोमा आर्थिक वर्ष २०८०/८१ सम्म आइपुग्दा करिब रु.१४ खर्ब पुगेको छ। कुल बजेटको झन्डै दुईतिहाइ हिस्सा चालु खर्च (तलब, भत्ता, पेन्सन र सञ्चालन खर्च) ले ओगट्छ। अर्कोतर्फ; सडक, विद्यालय, अस्पताल, सिंचाइ र डिजिटल पूर्वाधार निर्माण गर्ने पूँजीगत खर्च भने बजेटको एक/पाँच भागभन्दा कममै सीमित छ र यो हरेक वर्ष पूर्णरूपमा खर्च हुन नसक्ने समस्याबाट ग्रसित छ।

मानव विकासमा फड्को, रोजगारीमा सुस्तता

वित्तीय सीमितता र सुशासनको चुनौतीका बाबजुद, नेपालले विगत तीन दशकमा मानव विकासमा उल्लेखनीय प्रगति गरेको छ। मानव विकास सूचकांक (एचडीआई) ‘न्यून’ बाट ‘मध्यम’ श्रेणीमा उक्लिएको छ। औसत आयु ७१ वर्ष नाघेको छ भने साक्षरता दर ४० प्रतिशत मुनिबाट बढेर तीन-चौथाइ जनसंख्याभन्दा माथि पुगेको छ। मौद्रिक गरिबी ४० प्रतिशतबाट घटेर २० प्रतिशतको हाराहारीमा झरेको छ, र सम्पत्ति केन्द्रीकरणको चिन्ता कायमै रहे तापनि मापन गरिएको असमानतामा कमी आएको छ।

संघीयताको मिश्रित नतिजा : उपलब्धि र चुनौती

संघीयताले सेवामा पहुँचलाई स्पष्ट रूपमा विस्तार गरेको छ। आव २०४७/४८ को तुलनामा सार्वजनिक स्वास्थ्य संस्थाहरूको संख्या आठ गुणाले बढेको छ। अस्पतालका शय्या, डाक्टर र नर्सहरूको संख्यामा वृद्धि भएको छ। विगतमा धेरै वडामा अस्तित्वमा नरहेका स्वास्थ्य चौकी र प्राथमिक उपचार केन्द्रहरू अहिले स्थानीय सरकारले सफलतापूर्वक सञ्चालन गरिरहेका छन्।

विद्यालयहरूको संख्यामा उल्लेख्य वृद्धि भएको छ। अहिले हजारौंको संख्यामा आधारभूत र माध्यमिक विद्यालयहरू छन् र प्रायः हरेक समुदायको विद्यालयमा भौतिक पहुँच पुगेको छ। सन् १९९१ देखि २०२१ को बीचमा साक्षरता दर दोब्बरभन्दा बढीले वृद्धि भयो। आधारभूत र माध्यमिक शिक्षाको जिम्मेवारी स्थानीय सरकारमा हस्तान्तरण गरिएको छ भने केन्द्रले पाठ्यक्रम, मापदण्ड र वित्त व्यवस्थापनको भूमिका निर्वाह गरिरहेको छ।

पूर्वाधारको क्षेत्रमा पनि ठूलो प्रगति भएको छ। ९० को दशकको सुरुआतको तुलनामा कालोपत्रे सडकको लम्बाइ ६ गुणाले बढेको छ। विद्युत् उत्पादन केही सय मेगावाटबाट बढेर हजारौं मेगावाट पुगेको छ, जसले लोडसेडिङलाई पूर्ण रूपमा अन्त्य गरेको छ। मोबाइल फोन र इन्टरनेटको पहुँच अहिले सर्वव्यापी छ; यसको ग्राहक संख्या ४ करोडको हाराहारीमा पुग्न थालेको छ।

यी उपलब्धिहरू जनप्रतिनिधि, निजामती कर्मचारी, शिक्षक, स्वास्थ्यकर्मी र समुदायको निरन्तर प्रयासका परिणाम हुन्। तर, जब हामी सेवाको गुणस्तर, सुशासन र नतिजाको कुरा गर्छौं, त्यहाँ भने केही गम्भीर समस्या देखिन्छन्:

• स्वास्थ्य: दुर्गम पालिकाहरूले अझै पनि डाक्टर, नर्स र दक्ष स्वास्थ्यकर्मीहरूलाई टिकाउन संघर्ष गरिरहेका छन्। अत्यावश्यक औषधि र प्रयोगशाला सेवाहरू भरपर्दो छैनन्। कमजोर तयारी र लामो खरिद प्रक्रियाका कारण स्वास्थ्य संस्थाका भवन र उपकरण सम्बन्धी आयोजनाहरू अक्सर ढिलो हुने गर्छन्।
• शिक्षा: भर्ना दर त उच्च छ, तर सिकाइको स्तर चिन्ताजनक छ। धेरै विद्यार्थी आफ्नै कक्षा अनुसारको आधारभूत पढाइ र गणितमा कमजोर छन्। शिक्षक दरबन्दी अझै पनि राजनीतीकरणको चपेटामा छ- कहीं आवश्यकताभन्दा बढी शिक्षक छन् त कहीं चरम अभाव। स्थायी, राहत र करार शिक्षकहरूको फरक-फरक व्यवस्थाले व्यवस्थापन र जवाफदेहितालाई थप जटिल बनाएको छ।
• पूर्वाधार: मुख्य समस्या आयोजनाको घोषणा नहुनु होइन, बरु तिनलाई समयमै र टिकाउ हुने गरी सम्पन्न गर्नु हो। पूँजीगत बजेट खर्च गर्ने क्षमता सधैं कमजोर छ। सडकहरू पर्याप्त डिजाइन र मर्मत-सम्भारको बजेट विना नै बनाइन्छन्। सिंचाइ योजनाहरू प्रयोगकर्ता समूह वा बजारसँगको समन्वय विना नै बनाइन्छ। जलविद्युत् आयोजनाहरूले प्रसारण लाइन र नियमनकारी अन्योलको सामना गरिरहेका छन्।

छोटकरीमा भन्नुपर्दा, संघीयताले राम्रो सेवाका लागि ढोका त खोलिदिएको छ, तर नागरिकले त्यो ढोकाबाट कति लाभ लिन्छन् भन्ने कुरा औपचारिक संरचनामा भन्दा पनि दैनिक सुशासन—अर्थात् योजना, बजेट, जनशक्ति व्यवस्थापन र जवाफदेहितामा भर पर्छ। 

बृहत् संरचना र धमिलो जिम्मेवारी

नेपालको संघीय सरकारमा अझै पनि आवश्यकताभन्दा बढी मन्त्रालय र एकआपसमा बाझिने कार्यक्षेत्रहरू छन् कि भन्ने प्रश्न अहिले सबैभन्दा बढी बहसको विषय बनेको छ। संविधानले आधारभूत सेवा र स्थानीय पूर्वाधार निर्माण जस्ता धेरै कार्यान्वयनका पाटाहरू प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई सुम्पेको छ। तैपनि, केन्द्रले अझै पनि ठूलो मन्त्रिपरिषद् संरचना कायम राखेको छ, जहाँ कतिपय मन्त्रालयका कार्यादेशहरू एकआपसमा र तल्लो तहमा हस्तान्तरण भइसकेका जिम्मेवारीहरूसँग बाझिने गरेका छन्।

विभिन्न विज्ञ समूहका प्रतिवेदन र राजनीतिक प्रस्तावहरूले संघीय मन्त्रालयहरूको संख्या घटाउन र तिनलाई संवैधानिक कार्यादेश अनुसार व्यवस्थित गर्न सुझाव दिएका छन्। यो अवधारणा केवल सांकेतिक रूपमा खर्च कटौतीका लागि मात्र होइन; बरु संघीय सरकारले गर्नुपर्ने सबैभन्दा उपयुक्त काम के हो भन्ने स्पष्ट पार्नका लागि हो।

पुनर्संरचना गरिएको संघीय केन्द्रले मुख्यतया निम्न कार्यहरूमा ध्यान केन्द्रित गर्नुपर्छ:

• नीति र मापदण्ड : राष्ट्रिय नीति, कानून र गुणस्तरका मापदण्डहरू निर्धारण गर्ने।

• नियमन : ऊर्जा, वित्त, दूरसञ्चार र उच्च शिक्षा जस्ता क्षेत्रहरूको नियमन गर्ने।
• अर्थतन्त्र : समष्टिगत वित्तीय नीति (म्याक्रो फिस्कल पोलिसी) र ऋण व्यवस्थापन गर्ने।
• समन्वय : राष्ट्रिय गौरवका आयोजना र अन्तर-प्रादेशिक मुद्दाहरूको समन्वय गर्ने।

• सहयोग : प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूलाई प्राविधिक र वित्तीय सहयोग उपलब्ध गराउने।

यसरी केन्द्र व्यवस्थित हुँदा प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूले कार्यान्वयनमा स्पष्ट जिम्मेवारी पाउनेछन्— जस्तै विद्यालय र स्वास्थ्य संस्था सञ्चालन, स्थानीय सडक र खानेपानी व्यवस्थापन, र किसान तथा स्थानीय व्यवसायीहरूलाई सहयोग। यसले ‘उर्ध्वगामी दोहोरोपना’ (भर्टिकल डुप्लिकेशन) लाई कम गर्नेछ, जहाँ एउटै कामका लागि तीनवटै तहले दाबी गर्छन् तर कोही पनि पूर्ण रूपमा जिम्मेवार वा स्रोत-साधन सम्पन्न हुँदैनन्।

मन्त्रालयहरूको संख्या घटाउँदैमा मात्र सेवा प्रवाहमा ठूलो परिवर्तन आउने होइन र यसबाट हुने प्रत्यक्ष वित्तीय बचत पनि सामान्य नै हुन सक्छ। तर, संस्थागत भूमिकाहरू स्पष्ट हुँदा संसद्, प्रदेश सभा र आम नागरिकलाई ‘कुन कामका लागि को जिम्मेवार छ’ भन्ने थाहा पाउन सजिलो हुन्छ। यसले सम्बन्धित संस्थाहरूलाई आफ्नो काम प्रभावकारी रूपमा गर्न मद्दत पुऱ्याउँछ। 

निजामती सेवा: जनशक्तिको विस्तार र कार्यसम्पादनको चुनौती

लोक सेवा आयोगको पछिल्लो प्रतिवेदनले सरकारी सेवामा भर्नाको व्यापकता र विविधतालाई स्पष्ट पार्छ। एकै वर्षमा आयोगले २,५०० भन्दा बढी उम्मेदवारलाई स्थायी नियुक्तिको लागि सिफारिश गरेको छ, जसमध्ये एक हजारभन्दा बढी महिला, दलित, मधेशी, आदिवासी जनजाति, अपाङ्गता भएका व्यक्ति र पिछडिएका क्षेत्रका लागि छुट्याइएको समावेशी कोटाबाट आएका हुन्। यसले सरकारी सेवाप्रतिको आकर्षण र कर्मचारीतन्त्रलाई थप समावेशी बनाउने गम्भीर प्रयास दुवैलाई झल्काउँछ।

राष्ट्रिय निजामती किताबखानाले अहिले २ लाख भन्दा बढी निजामती कर्मचारीहरूको अभिलेख व्यवस्थापन गरिरहेको छ, जसका कारण तलब र भत्ताको भार निरन्तर बढ्दो छ। आधारभूत तलब स्थिर रहँदा पनि वास्तविक आयको रक्षा गर्न भत्ताहरू बढाइएका छन्, जसले चालु खर्चको दायित्व थपेको छ।

यहाँ प्रश्न व्यक्तिगत कर्मचारीको समर्पणको भन्दा पनि उनीहरूले काम गर्ने ‘प्रणाली’ को हो। यदि भर्ना, परिचालन र कार्यसम्पादन व्यवस्थापनमा सुधार आएन भने, नागरिकले अपेक्षा गरे अनुसारको सेवा सुधार नभई केवल ठूलो कर्मचारीतन्त्रको भार मात्र व्यहोर्नुपर्ने जोखिम रहन्छ।

एउटा कार्यसम्पादनमा आधारित निजामती सेवाले अनुभव र स्थिरतालाई सम्मान गर्दै निम्न कुराहरूलाई आत्मसात् गर्नुपर्छ:

• दक्षतामा आधारित भर्ना: कर्मचारी छनोट प्रक्रियालाई अझ बढी सीप र क्षमतामा आधारित बनाउने।
• पारदर्शी सरुवा: राजनीतिक दबाबका आधारमा नभई स्पष्ट र पारदर्शी नियमका आधारमा सरुवा गर्ने प्रणाली।
• मापनयोग्य कार्यसम्पादन: सिकाइ उपलब्धि, स्वास्थ्य पहुँच र आयोजना सम्पन्न हुने समय जस्ता सूचकहरूलाई कार्यसम्पादन सम्झौतासँग जोड्ने।
• प्रोत्साहन: केवल सेवा अवधिलाई मात्र नहेरी समस्या समाधान र नवीन कार्य गर्नेलाई तालिम र बढुवामा प्राथमिकता दिने।

स्थानीय सरकार: जहाँ संघीयता र नागरिकको भेट हुन्छ

यदि संघीयता कतै सफल हुनु छ भने, त्यो स्थानीय तह नै हो। स्वास्थ्य, शिक्षा, खानेपानी, सरसफाइ र स्थानीय सडक जस्ता सेवा प्रवाहको अग्रपङ्क्तिमा अहिले नगरपालिका र गाउँपालिकाहरू छन्। साना व्यवसाय, सहकारी र मूल्य श्रृंखला (भ्यालु चेन) लाई सहयोग गर्दै स्थानीय आर्थिक विकासमा पनि उनीहरूको भूमिका निर्णायक छ।

जहाँ स्थानीय क्षमता सबल छ र राजनीति जनउत्तरदायी छ, त्यहाँ सकारात्मक उदाहरणहरू देखिन थालिसकेका छन्:

• सहभागितामूलक योजना: वडा तहदेखि नै बजेट निर्माणमा जनताको सहभागिता।
• पारदर्शिता: बजेट र नतिजाहरू सार्वजनिक गर्ने, सामाजिक परीक्षण (Social Audit) र सार्वजनिक सुनुवाइ गर्ने परिपाटी।
• नवीनता: स्थानीय कर सुधार र डिजिटल सेवाहरूको प्रयोगमा नयाँ प्रयोगहरू।

यी उदाहरणहरूले के पुष्टि गर्छन् भने- जब कार्यदेश, स्रोत र स्थानीय सक्रियताको सही मेल हुन्छ, तब परिवर्तन सम्भव छ।

यद्यपि, यी सकारात्मक अभ्यासहरू अझै पनि सबैतिर ‘मानक’ बनिसकेका छैनन्। धेरै स्थानीय सरकार अझै पनि आधारभूत योजना तर्जुमा, वित्तीय व्यवस्थापन र खरिद प्रक्रियामा संघर्ष गरिरहेका छन्। कतिपय ठाउँमा कर्मचारीको अभाव छ त कतै उपलब्ध जनशक्ति स्थानीय आवश्यकता अनुसार दक्ष छैनन्। अर्कोतर्फ, नागरिकहरूलाई पनि आफूले पाउने सेवा र आफ्ना जनप्रतिनिधिसँग रचनात्मक रूपमा जोडिने तरिकाबारे पर्याप्त जानकारी छैन।

स्थानीय शासनलाई बलियो बनाउनु भनेको केवल तलतिर बजेट पठाउनु मात्र होइन। यो त पद्धति र अभ्यासहरू बसाल्नु पनि हो:

• नागरिक वडापत्र: कार्यालयहरूमा सेवाको ग्यारेन्टी गर्ने स्पष्ट वडापत्र।
• सामुदायिक स्कोरकार्ड: विद्यालय र स्वास्थ्य संस्थाहरूको गुणस्तर मापन गर्न समुदायको प्रत्यक्ष संलग्नता।
• गुनासो सुनुवाइ: नागरिकका गुनासाहरूलाई वास्तवमै सम्बोधन गर्ने संयन्त्र।
• सबल स्थानीय सभा: कार्यपालिकाको काममाथि प्रभावकारी निगरानी राख्ने सशक्त नगर वा गाउँ सभा। 

डिजिटलाइजेशन : एक मौन अवसर

गत दशकको एउटा ओझेलमा परेको तर सफल कथा भनेको डिजिटल प्रणालीको विस्तार हो। कोलेनिका (ट्रेजरी) प्लेटफर्म, राजस्व प्रणाली, लोक सेवाको अनलाइन आवेदन, र विकासोन्मुख व्यक्तिगत सूचना प्रणाली (पीआईएस) यसका उदाहरण हुन्। इन्टरनेट र मोबाइलको पहुँच विस्तारसँगै ई-गभर्नेन्सको सम्भावना पनि बढेको छ।

सही ढंगले प्रयोग गरिएमा डिजिटल प्रणालीले सानातिना भ्रष्टाचार न्यूनीकरण गर्छ, सेवा प्रवाहको समय घटाउँछ र सही निर्णय लिनका लागि तथ्यपरक तथ्याङ्क उपलब्ध गराउँछ। अनलाइन भवन इजाजतपत्र, व्यवसाय दर्ता, सामाजिक सुरक्षा भत्ता वितरण, परीक्षा प्रणाली, र स्थानीय कर प्लेटफर्मले नागरिकको जीवन सहज र सरकारी सेवालाई अनुमानयोग्य बनाउन सक्छन्।

तथापि, डिजिटलाइजेशन कुनै जादुको छडी भने होइन। प्रणालीहरू प्रयोगकर्ता-मैत्री हुनुपर्छ, तालिम र ‘हेल्पडेस्क’ को सुविधा हुनुपर्छ, र गोपनीयता तथा साइबर सुरक्षाका कडा नियमहरू पालना गरिनुपर्छ। अन्यथा, कागजमा हुने ढिलासुस्ती डिजिटल ढिलासुस्तीमा मात्र परिणत हुन सक्छ। 

अबको बाटो: एक व्यावहारिक र साझा एजेन्डा

कर्मचारी र नागरिक दुवैलाई हित हुने गरी अगाडि बढ्ने वास्तविक बाटो के हुन सक्छ त ?

१. संघीय संरचनालाई पूर्णता दिने : कानून र अन्तर-सरकारी वित्तीय व्यवस्थालाई अन्तिम रूप दिने ताकि हरेक तहले आफ्नो मुख्य जिम्मेवारी र बजेटको स्रोत स्पष्टसँग बुझुन्। संविधान संशोधनको बहसभन्दा कार्यान्वयनमा केन्द्रित हुने।

२. संघीय संयन्त्रलाई चुस्त बनाउने : मन्त्रालयहरूको दोहोरोपना घटाउने, तिनलाई संवैधानिक कार्यदेश अनुसार मिलाउने र कार्यान्वयनका इकाई तथा बजेट प्रदेश र स्थानीय तहमा पठाउने। केन्द्रलाई सानो तर स्मार्ट बनाउने।

३. सार्वजनिक खर्चमा सन्तुलन ल्याउने : राजस्व र ऋणको दिगोपनलाई हेरी तलब-भत्ताको वृद्धिलाई मध्यमकालीन सीमाभित्र राख्ने। साथै, राम्ररी तयारी गरिएका विकास आयोजना र अत्यावश्यक खर्च (औषधि, पाठ्यपुस्तक, मर्मत-सम्भार) मा लगानी बढाउने।

४. निजामती सेवालाई नतिजामुखी बनाउने : प्राथमिकताका प्राविधिक पदहरूमा पदपूर्ति गर्ने। सरुवा प्रणालीलाई पारदर्शी र नियममा आधारित बनाउने। बढुवा र प्रोत्साहनलाई केवल सेवा अवधिसँग मात्र नजोडी सेवा प्रवाहको नतिजासँग जोड्ने।

५. स्थानीय शासन र जवाफदेहितामा लगानी : सहभागितामूलक योजना, सामाजिक परीक्षण, र सार्वजनिक सुनुवाइलाई दातृ निकायको कार्यक्रम मात्र नबनाई एक मानक अभ्यास बनाउने। वित्तीय हस्तान्तरणलाई पारदर्शिता र कार्यसम्पादनसँग जोड्ने।

६. डिजिटल सुधारलाई व्यापक बनाउने : एकीकृत वित्तीय व्यवस्थापन, ई-खरिद (ई-प्रोक्युरमेन्ट), र नागरिकसँग प्रत्यक्ष जोडिने सेवाहरूलाई प्राथमिकता दिने। प्राप्त तथ्याङ्कलाई नीति निर्माण र कार्यसम्पादन मूल्याङ्कनमा प्रयोग गर्ने।

हरेक सुधारको एउटै सरल परीक्षण हुनुपर्छ : “के यसले आम नेपालीलाई आफ्नो भविष्य स्वदेशमै छ भन्ने विश्वास गर्ने आधार दिन्छ ?”

यदि सुशासनको सुधारले स्वास्थ्य चौकीमा लाइन बस्नुपर्ने समय घट्छ, सरकारी विद्यालयमा सिकाइ उपलब्धि बढ्छ, सडकहरू टिकाउ हुन्छन् र व्यवसाय दर्ता छिटो हुन्छ भने मात्र नागरिकले आफ्नो दैनिक जीवनमा संघीयताको महसुस गर्नेछन्। यदि सुधारहरू केवल काठमाडौंमा शक्ति बाँडफाँट र नयाँ पद सिर्जनामा मात्र सीमित भए भने निराशा झनै बढ्नेछ।

नेपालले संविधान पुनर्लेखन र राजनीतिक नक्शा पुन: कोर्ने कठिन कार्य गरिसकेको छ। अबको दशक त्योभन्दा पनि चुनौतीपूर्ण तर महत्त्वपूर्ण काममा केन्द्रित हुनुपर्छ : “राज्यलाई नागरिकका लागि काम गर्ने बनाउने ।”