विकास निर्माणमा सुशासन : अन्तरिम सरकारको दायित्व

जेन-जीको प्रदर्शनपछि गठित अन्तरिम सरकारका शहरी विकास‚ ऊर्जा तथा सिंचाइ र भौतिक पूर्वाधार तथा यातायात मन्त्रीले निर्माण व्यवसायीका प्रतिनिधिहरूसँगको एक भेटमा काम नगरेर वर्षौंसम्म अलपत्र रहेका योजनाको ठेक्का तोड्ने कुरा गरेको बुझियो। सरसर्ति हेर्दा‚ ठेक्का लिने व्यवसायीको कारण मात्रै ठेक्काले प्रगति नगर्ने हो र ठेक्का सम्झौता गरिसकेपछि ठेक्का लगाउने सार्वजनिक निकायको चाहिँ कुनै दायित्व र जिम्मेवारी नै रहँदैन भन्ने मान्यतामा काम गर्ने र त्यसैलाई कानुनी राज्य भन्ने हो भने मन्त्रीको उक्त भनाइमाथि थप कुनै तर्क गरिराख्‍न आवश्यक छैन।

तर,  निर्माण आयोजनाहरूको प्रभावकारी व्यवस्थापन‚ सार्वजनिक रकमको सदुपयोग अनि उचित र आवश्यक भौतिक पूर्वाधारको विकास‚ निर्माण र सञ्चालन गर्दै सुशासनप्रति प्रतिबद्ध भई जनतामा सेवा प्रवाह गर्नका लागि भने यस्तो सोचाइ ठिक होइन । यस्तो कार्यलाई राज्यको बल मिच्याइँका रुपमा नै लिनु पर्ने हुन्छ र यस्तो कार्यले देशको समग्र आर्थिक विकासलाई नकारात्मक प्रभाव पार्ने हुँदा यो विषयलाई सार्वजनिकरुपमा छलफलमा ल्याउन आवश्यक भएको हो।

नेपालको समग्र आर्थिक विकासको गतिलाई चलायमान राख्‍नका लागि प्रमुख भूमिका खेल्ने क्षेत्र निर्माण नै हो। औद्योगिक व्यवसाय ऐन‚ २०३० ले उद्योग विकासको निमित्त सहायक हुने व्यवसायका रुपमा पहिचान गरेको छ ।  यो ऐनले निर्माण क्षेत्रलाई सेवा उद्योगका रुपमा हेरिसकेको थियो । सार्वजनिक निर्माण कार्यमा आवश्यक गुणस्तर कायम राख्‍न निर्माण व्यवसायीहरूको प्रवर्द्धन तथा विकास गर्दै निर्माण व्यवसाय सञ्चालनका लागि निर्माण व्यवसाय ऐन फागुन २०५५ मै जारी भएको हो। तर, हाल यो ऐन लगभग प्रभावविहीन अवस्थामा छ।  त्यसपछि सार्वजनिक खरिद प्रकृयामा प्रतिष्पर्धा‚ स्वच्छता‚ इमान्दारिता‚ जवाफदेहिता, र विश्वसनीयता प्रवर्द्धन गरी मितव्ययी तथा विवेकपूर्ण ढङ्गबाट सार्वजनिक खर्चको अधिकतम प्रतिफल हासिल गर्न भनी सार्वजनिक खरिद ऐन‚ २०६३ जारी भयो।

यस पृष्ठभूमिमा बुझ्नु पर्ने कुरा के हो भने‚ राज्य र कुनै पनि ठेक्का सम्झौताको पक्ष रहेको सरकारी वा सार्वजनिक निकाय एकै होइनन्। राज्यका आफ्ना असीमित अधिकार र दायित्वहरू हुन्छन् र कानून नै निर्माण गर्न सक्‍ने अधिकार राज्यसँग हुन्छ। त्यस अधिकारलाई विवेकपूर्ण ढंगबाट प्रयोग गर्नु राज्यका अङ्गहरूको कर्तव्य हो। जब विवेकले काम गर्न छोड्छ त्यसपछि राज्यका माथिल्ला अङ्गहरू स्वेच्छाचारी बन्छन् र तिनीहरूका मातहतका अङ्गहरू भने विस्तारै शिथिल हुँदै निकम्मा सावित हुन्छन्। वास्तवमा विगतका सरकारहरूले विवेक गुमाएकै कारण देशले अहिलेको अनपेक्षित उथलपुथल भोग्‍न परेको हो। यसबाट पाठ सिक्‍न अत्यन्तै जरुरी छ।

अब ठेक्काकै विषयमा कुरा गरौं।

करार (ठेक्का सम्झौता) गर्ने सार्वजनिक निकाय सोही ठेक्काको एउटा पक्ष मात्र हो र जसमाथि ठेक्कासँग सम्बन्धित दायित्वहरू हुन्छन् । ठेक्काकै अर्को पक्ष निर्माण व्यवसायीमाथि पनि ठेक्कासँग सम्बन्धित दायित्वहरू रहन्छन्। त्यसैले करार सम्झौता गर्ने दुबै पक्षहरू‚ सम्झौताबमोजिमका आ-आफ्ना करारीय दायित्वहरू पूरा गर्न बाध्य हुन्छन्। यस लेखमा सार्वजनिक निर्माणसँग सम्बन्धित यिनै विषयहरूमाथि चर्चा गरिएको छ।

मुलुकी देवानी संहिता‚ २०७४ को दफा ४९३ ले कुनै काम गर्न वा नगर्नका लागि कानूनीरुपमा बाध्यता भएकोमा त्यस्तो काम नगरे वा गरेमा दायित्व सिर्जना हुने व्यवस्था गरेको छ । करार गरेपछि यस प्रकारको दायित्व सिर्जना हुन्छ (दफा ४९४) ।

सार्वजनिक खरिद ऐन‚ २०६३ मा उल्लेख भएको प्रक्रिया पूरा गरी न्यूनतम मूल्याङ्कित सारभूतरुपमा प्रभावग्राही बोलपत्रदातासँग सार्वजनिक निकाय (नियोक्ता) ले खरिद सम्झौता (करार) गर्दछ। यसरी गरिएको सम्झौताको अभिन्न अङ्गका रुपमा करारका सामान्य र विशेष शर्तहरू (जेनेरल एन्ड स्पेसल कन्डिसन्स अफ कन्ट्र्याक्ट) रहेको हुन्छ, जसले करारका दुबै पक्षहरूको अधिकार‚ जिम्मेवारी र दायित्वहरूको व्यवस्था गरेको हुन्छ। उदाहरणका लागि- प्रधानमन्त्री कार्यालय अन्तर्गतको सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालय (पिपिएमओ) द्वारा जारी गरिएको नमूना बोलपत्रसम्बन्धी कागजात (एसबीडी) को करारका शर्तहरूको दफा १६ मा करारमा नियोक्ताको जोखिम भनेर भनिएको नियोक्ताले वहन गर्नु पर्ने जोखिम हुने र निर्माण व्यवसायीको भनी उल्लेख गरिएको जोखिम निर्माण व्यवसायीले वहन गर्नु पर्ने भनिएको छ।

त्यसपछि करारका शर्तहरूको दफा १० ले प्रोजेक्ट मेनेजरको व्यवस्था गरेको छ‚ जस बमोजिम स्पष्टरुपमा तोकिएको अवस्थामा बाहेक नियोक्ता र निर्माण व्यवसायीबिचको करारसँग सम्बन्धित विषयमा नियोक्ताको प्रतिनिधिका रुपमा प्रोजेक्ट मेनेजरले निर्णय गर्नेछन् भन्ने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ। यस्तो अवस्थामा‚ सार्वजनिक निकायले गरेका ठेक्का सम्झौताहरूको विषयमा मन्त्रीले खुला हस्तक्षेप गर्ने हो कि सम्बन्धित आयोजना प्रमुखलाई नै जिम्मेवार बनाई उनी मार्फत नै ठेक्का व्यवस्थापन गर्न गराउन पर्ने हो भन्नेमा स्पष्ट हुन जरुरी हुन्छ। यदि मन्त्री र सचिवले नै साईट धाउँदै प्रत्येक ठेक्काको निर्णय गर्ने हो भने आयोजना प्रमुख र निर्माण सुपरीवेक्षणका अन्य प्राविधिक तथा कर्मचारीहरू राख्‍न‚ अझ भनौं कतिपय निर्माण ठेक्काहरूमा राखिएका परामर्शदाता (कन्सलटेन्ट) टिमको आवश्यक्ता किन पर्‍यो  त ? यही हो आफ्नो पदीय शक्तिको दुरुपयोग भनेको।

यसको अतिरिक्त‚ यिनै र यस्तै खाले व्यवहारहरूले नै हो सार्वजनिक रकम अपचलन र राजनैतिक हस्तक्षेपका लागि छिद्रहरू प्रदान गर्ने । यसप्रति जिम्मेवार पदाधिकारीहरू सचेत र गम्भीर हुनै पर्दछ। उदाहरणका लागि- मेलम्ची खानेपानी आयोजनामा भएका निरीक्षण र निर्देशनहरूलाई केलाउन सकिन्छ। हावादारी निरीक्षण र निर्देशनले आयोजना व्यवस्थापन र पछि विवाद भएको अवस्थामा विवाद समाधानमा सार्वजनिक निकाय वा आयोजना पक्षलाई कमजोर बनाउँछ भन्ने कुरा पनि बुझ्नै पर्ने हुन्छ।  मन्त्री र सचिव जस्ता पदहरू भनेको त अप्ठ्यारा समस्याहरू समाधानका लागि समन्वय र सहजीकरण गर्नका लागि हुन्। साथै आवश्यक नीति निर्माण गर्दै समस्याहरूको दीर्घकालीन समाधान खोज्ने तह हो यो। तर, खै त्यसो हुन सकेको ?

विकास निर्माणसँग जोडिएको विषयमा इन्जिनियरिङ समुह पनि दरो र भरपर्दोसँग सार्वजनिकरुपमा उत्रिएर आफ्नो पेशागत दक्षता‚ सीप र विश्वसनीयता प्रदर्शन गर्न पछि परेकै देखिन्छ। यो अवस्थामा सुधार ल्याउनका लागि इन्जिनियरिङ समुहले पनि प्रयास गर्नैपर्ने अवस्था छ।

नगर्न पर्ने काम गर्ने र गर्न पर्ने काम नगर्ने प्रवृत्तिका नतिजाहरूको प्रतिनिधि उदाहरण हुन् मेलम्ची खानेपानी आयोजना वा राजधानीको टेकुमा निर्माण भएर त्यत्तिकै थन्किएको पुल वा भैरहवा र पोखरामा निर्माण भएका विमानस्थलहरू। धेरैजसो निर्माण आयोजनाहरू अलपत्र अवस्थामा रहनु वा सम्पन्न भएर पनि अपेक्षित सेवा प्रदान गर्न नसक्‍नुको मुख्य कारण जिम्मेवारीविहीनता र हेलचेक्र्याइँहरू नै हुन्। यसमा प्रष्ट हुनै पर्दछ। जिम्मेवारीबोध गर्ने संस्कार कसले‚ कसरी र कहिलेदेखि बसाउने हो ? भन्ने प्रश्नचाहिँ हामी माझ अझै अनुत्तरित नै छ।

अर्को उदाहरण हेर्ने हो भने देशको समग्र निर्माण क्षेत्र नै लथालिङ्ग अवस्थामा छ र देशको अर्थतन्त्र नै अप्ठ्यारो अवस्थामा पुगेको छ तर राष्ट्रिय योजना आयोगमा बस्‍ने राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समिति (एनडीएसी) र मन्त्रालयस्तरीय विकास समस्या समाधान समिति (एमडीएसी) जस्ता संयन्त्रहरूको प्रभावकारिता र औचित्यको विषयमा मन्त्रीहरूले छलफल गर्ने र सच्याउने वा सच्चिने कि “सेलिब्रेटी” बन्दै आयोजना निरीक्षण र निर्देशनमै रमाउँदै आयोजना प्रमुखको अधिकारमाथि हस्तक्षेप गर्दै रहने ? यो अर्को प्रश्न निर्माण आयोजना व्यवस्थापन एवम् समग्र विकास प्रशासनको सन्दर्भमा अति सोचनीय बन्न पुगेको छ।

विकास आयोजनाहरूको छनोट‚ तिनबाट प्रवाह हुने सेवाको सुनिश्चितता र त्यसले देशको अर्थतन्त्रमा गर्ने योगदानप्रति नेपालका निकायहरू जिम्मेवार बन्न सकेका छैनन्। यस परिप्रेक्षमा हाल सञ्चालनमा रहेका राष्ट्रिय गौरवका भनिएका र पी-१ प्राथमिकताका आयोजनाहरूको निर्मतापूर्वक परीक्षण (अडिटिङ) गर्ने समय भएन र ? मन्त्री‚ मुख्यसचिव र सचिवजस्ता पदमा बसेकाहरूलाई यस प्रकारको उन्मुक्ति कहिलेसम्म ? खानेपानीको सुविधा उपभोग नगरे पनि महशुल तिर्न भने बाध्य छन् राजधानीका नागरिकहरू । सेवा प्रवाह र सुशासनको दृष्टिकोणबाट योभन्दा निरीह र लाजमर्दो अवस्था के होला ?

निर्माण आयोजनाहरूलाई लथालिङ पार्ने काममा जानेर वा नजानेर निर्माण व्यवसायीहरूले पनि मलजल गरेकै हुन्। केही ठूला भनिएका व्यवसायीहरूले सम्भवत: थाहा पाएरै यस्तै लथालिङबाट व्यवसायमा आफ्नो क्षणिक वर्चश्व कायम राख्‍न प्रयत्‍न गरे। फलस्वरुप नेताहरूलाई प्रभावमा पारेर खरिद नियमावलीलाई चलाउने र खेलाउने काम गरे। उदाहरणका लागि सार्वजनिक खरिद नियमावलीमा गरिएको सातौंदेखि चौधौं संशोधनसम्मको आवश्यकता र औचित्यलाई लिन सकिन्छ।

बर्सेनि संशोधनको माग‚ समर्थन अनि विरोधमा रुमल्लिरहेका निर्माण व्यवसायीका प्रतिनिधि संगठनहरूको क्रियाकलापलाई हेर्न सकिन्छ। देशको मुलुकी देवानी संहिताअन्तर्गतको करारसम्बन्धी व्यवस्था र आफूले गरेको करार सम्झौतामा भएको व्यवस्थाबमोजिमको आफ्नो अधिकार प्राप्तिका लागि व्यवसायीहरू कानूनी प्रक्रियामा किन नगएका होलान् ?

करिब रु ३५ अर्ब बराबरको १०५ किलोमिटर लामो इनरुवा-काँकडभिट्टा खण्डको रेल्वे ट्र्याबेडका लागि ठेक्का सूचना निकालेर अन्तिम चरणमा सो ठेक्का स्थगन भएको सूचना निकालियो। उक्त आयोजना देशलाई चाहिएको थियो कि थिएन ? ठेक्का सूचना किन निकालियो र ठेक्का किन स्थगन गरियो ? त्यसको कुनै लेखाजोखा गरिएन र त्यसप्रति कोही पनि जवाफदेही हुनु परेन। योभन्दा ठूलो विडम्वना के होला ? यस कार्यका लागि बोलपत्र पेश गरेका कुनै पनि बोलपत्रदाताले बोलपत्र प्रक्रिया स्थगन गरिएको कारणबारे कुनै स्पष्टीकरण माग गरेको सुनिएन । त्यसबाट आफूलाई मर्का परेको भनी कुनै क्षतिपूर्ति दावी गरेको पनि सुनिएन। किन यस्तो हुन्छ ?

उदाहरणकै लागि मुलुकी देवानी संहिताले बदर हुने (दफा ५१७) र बदर गराउन सकिने (दफा ५१८) करारको स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ । करारका प्रत्येक पक्ष अर्थात् दुबै पक्षले करारबमोजिमको आ-आफ्नो दायित्व पूरा गर्नु पर्ने हुन्छ (दफा ५२१) । एक पक्षले आधारभूत रुपमा आफ्नो दायित्व पूरा नगर्ने किसिमको व्यवहार वा मनसाय देखाएमा अर्को पक्षले आफ्नो कबुल पूरा गर्न आवश्यक पर्ने छैन (दफा ५२२) भन्ने व्यवस्था समेत संहिताले गरेको छ। यस्तो व्यवस्था भएपछि‚ यदि करारका कुनै पक्षलाई अर्थात् सार्वजनिक निकायलाई‚ निर्माण व्यवसायीले आफ्नो दायित्व पूरा गरेको छैन भन्ने लागेमा वा निर्माण व्यवसायीलाई सार्वजनिक निकाय (नियोक्ता) ले आफ्नो दायित्व पूरा गरेको छैन भन्ने लागेमा कानूनतः ठेक्कालाई टुङ्ग्याउन सकिने हुँदाहुँदै‚ रुग्ण बनाएर लामो समयसम्म होल्ड गरेर राख्‍ने अवस्था आउनुमा ठेक्काका दुबै पक्षहरू जिम्मेवार छन्। यस समस्याको विवेकपूर्ण ढंगबाट एकीकृत एवम् दीगो समाधानको बाटो खोज्ने प्रयत्‍न भने भएको छैन।

सार्वजनिक खरिद ऐनकै कुरा गर्ने हो भने पनि दफा ५९ ले खरिद सम्झौताको अन्त्य र सोको उपचारको स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ। जसअन्तर्गत निर्माण व्यवसायीले खरिद सम्झौता वमोजिम कार्यसम्पादन नगरेमा‚ काम शुरु नगरेमा‚ काम शुरु गरी बिचैमा छोडेमा‚ कामको प्रगति नगरेमा‚ आचरण पालना नगरेमा र पेश्कीको दुरुपयोग गरेमा सार्वजनिक निकायले खरिद सम्झौता अन्त्य गर्न सक्‍ने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ र सार्वजनिक निकायलाई सुविस्ताको आधारमा समेत ठेक्का अन्त्य गर्न सक्‍ने सुविधा दिएको छ। यति ठूलो र महत्वपूर्ण अधिकारको प्रयोग नगरी निर्माण कार्यलाई यति लामो समयसम्म होल्ड गरेर रुग्ण बनाइराख्‍न पाइने हो र ? कसैले त जिम्मेवारीपूर्वक जवाफ दिनु पर्ला नि ?

उल्लिखित विद्यमान कानूनी व्यवस्थाहरूलाई आँखा चिम्लेर‚ थप आर्थिक दावी नगर्ने प्रतिवद्धताको एकतर्फी शर्तसहित खरिद नियमावलीमा नै संशोधन गरेर एकमुष्ट रुपमा खरिद सम्झौताको अवधि थप्‍ने मन्त्रिपरिषदको बारम्बारको निर्णयलाई कति विवेकपूर्ण‚ निष्पक्ष र स्वार्थरहित मान्ने ? जबकि करारका शर्तहरूको दफा २२ ले निर्माण व्यवसायीले आफूले पेश गरेको कार्यक्रम बमोजिम काम शुरु गर्न पर्ने‚ कार्यक्रममा परिमार्जन गरिएको भए प्रोजेक्ट मेनेजरले स्वीकृत गरेको हुनुपर्ने र सम्झौता अबधि (इन्टेन्डेड कम्प्लिसन डेट) भित्र सम्पन्न गर्नुपर्ने भन्ने व्यवस्था गरेको छ र आयोजनाको समय थप गर्न आवश्यक भएमा सो गर्ने अधिकार पनि प्रोजेक्ट मेनेजरलाई दिएको छ (दफा ३५)।

माथि चर्चा गरिएका आयोजना व्यवस्थापन र करार प्रशासनका मूलभूत प्रावधानहरू र त्यसका मर्महरूरुलाई बेवास्ता गरी आयोजनालाई रुग्ण बनाएर लामो समयसम्म राखिएको वर्तमान परिस्थितिको अन्त्य नै आजको आवश्यता हो र देशका मन्त्रीबाट गर्नुपर्ने अपेक्षा पनि यही हो भन्ने लाग्छ।

ठेक्का तोड्नुअघि‚ ठेक्का तोड्‍दा नेपाल सरकारमाथि आइलाग्‍ने आर्थिक दायित्वमाथि पनि विचार गर्नु पर्ने नै हुन्छ। नेपालको वर्तमान परिप्रेक्षमा हेर्दा यसखालका निर्णयले घरेलु र साना निर्माण व्यवसायीहरू धराशायी हुने तर ठूला र विदेशी बोलपत्रदाताहरूले चाहिँ उल्टै थप फाइदा उठाउने संभावना अझ प्रवल देखिन्छ। यसतर्फ राज्य संयन्त्र राम्ररी सचेत भएको छ त ? यो अर्को चिन्ता र चासोको विषय हो। घरेलु निर्माण व्यवसायीहरूको क्षमता अभिबृद्धि गर्दै तिनीहरूलाई क्षमतावान्‚ विश्वसनीय एवम् भरपर्दो बनाउने दायित्व पनि राज्यको नै होइन र ? यस तर्फ कुनै पाइला चालिएको चाल पाइएको छैन।

अतः सस्तो र लोकप्रिय निर्णय गरेर होइन कि पारदर्शी एवम् विवेकपूर्ण निर्णय गरी समग्र निर्माण क्षेत्रलाई सकारात्मक दिशातर्फ चलायमान गराउँदै (क) देशमा प्रत्यक्ष रोजगारीको अवस्था सृजना गर्ने‚ (ख) प्रभावकारी सेवा प्रवाहको लागि जिम्मेवारीपूर्वक प्रस्तुत हुने‚ र (ग) देशको समग्र अर्थतन्त्रलाई चलायमान बनाई कूल गार्हस्थ्य उत्पादनमा ठोस योगदान गर्ने आयोजनाहरू छनोट र सञ्चालन गर्नेतर्फ विशेष ध्यान जान जरुरी छ।

यसका लागि हाल रुग्ण देखिएका अर्थात् निर्माण अवधि सकिएका तर फरफारक नभएका सम्पूर्ण आयोजनाहरूको एकमुष्टरुपमा व्यवस्थापन गर्नुपर्ने हुन्छ। यसो गर्दा‚ साँच्चै नै काम नगरेका (नन-पर्फर्मिङ अयोजनाका व्यवसायीहरू) ले उन्मुक्ति नपाउन् भन्नेमा सजग हुन जरुरी छ भने आयोजना प्रमुखको निर्णय-क्षमतालाई सुदृढीकरण गरी पारदर्शी रुपमा जिम्मेवार बनाउन समेत जरुरी छ। साथै, विवेकपूर्ण निर्णय गर्ने आयोजना प्रमुख लगायतका कर्मचारीहरूको मनोबललाई प्रभावकारी रुपमा उकास्‍ने जिम्मेवारी सम्बन्धित मन्त्री र सचिवहरूकै होइन र ? निगरानी गर्ने निकायहरूसँग आवश्यक समन्वय गरी‚ देशमा इमान्दार एवम् क्षमतावान प्राविधिक र कर्मचारीहरूको संरक्षण र विकास गर्न आवश्यक भूमिका मन्त्री र सचिवहरूले नै खेल्नु पर्ने होइन र ? अनि यस्तो कामको थालनी गर्न ढिला पनि भैसकेको होइन र ? यसर्थ‚ हालको जेन-जी प्रदर्शन पछि बनेको सरकारको यस दिशातर्फ ध्यान जाओस् भन्ने कामना गर्दछु।

(लेखक सार्वजनिक खरिदका विज्ञ हुन्।)