अध्यादेशको ‘चरम दुरुपयोग’ देखाउने दुई दफाको विधेयक

८ असोज, काठमाडौं । सरकारले अध्यादेशमार्फत खारेज गरिएका ८५ वटा ऐनका व्यवस्था साविककै रूपमा जगाउने गरी ‘केही नेपाल ऐनको व्यवस्था जगाउनेसम्बन्धी विधेयक’ ल्याएको छ ।

असोज ५ गते प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएको विधेयकको उद्देश्य र कारणमा लेखिएको छ, ‘…अध्यादेश निष्क्रिय भएको मितिबाट अध्यादेश जारी हुनुअघि कायम रहेको साविकको व्यवस्था पुन: कायम गर्न आवश्यक भएकोले केही नेपाल ऐनको व्यवस्था जगाउने सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक आवश्यक भएको ।’

सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था अध्यादेश २०८३ साल वैशाख १९ गते जारी भएको थियो । यसले ११० वटा प्रचलित ऐनमा संशोधन गरेको थियो र त्यसमार्फत एक हजार ५३४ जना सार्वजनिक पदाधिकारी पदमुक्त भएका थिए ।

रिक्त रहेका पदहरूमा नयाँ नियुक्ति भइसकेको छैन । यही बेला सरकारले सोही अध्यादेशले खारेज गरेका ११० वटामध्ये ८५ वटा ऐनको साविककै व्यवस्था जगाउने गरी विधेयक ल्याएको हो ।

प्रस्तावित विधेयकमा जम्मा दुई वटा दफा छन् । पहिलो दफामा विधेयकको नाम छ । साथै, विधेयक ऐनमा रुपान्तरित भएपछि तुरुन्तै लागु हुने भनिएको छ ।

दोस्रो दफामा ‘साविकको व्यवस्था जागेको मानिने’ व्यवस्था छ । त्यसअन्तर्गत अध्यादेशबाट खारेज गरिएका व्यवस्था स्वत: जागेको मानिने भनेर ८५ वटा ऐनको नाम लेखिएको छ ।

कुनै पनि विधेयक ल्याउँदा त्यसको व्याख्यात्मक टिप्पणी राख्नुपर्ने कानुनी व्यवस्था छ । विधायन ऐनको यो व्यवस्था मानेर विधेयकमा एक लाइनको व्याख्यात्मक टिप्पणी राखिएको छ ।

जहाँ भनिएको छ, ‘सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था अध्यादेश २०८३ द्वारा संशोधन र खारेज भएका विभिन्न ऐनका व्यवस्थालाई जगाई साविककै व्यवस्था कायम गरिएको ।’

व्याख्यात्मक टिप्पणी पछि विधेयकमा हेरिने प्रस्तावना हो ।

प्रस्तावनामा लेखिएको छ, ‘सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था अध्यादेश २०८३ द्वारा संशोधन र खारेज भएका विभिन्न ऐनका व्यवस्थालाई जगाई साविककै व्यवस्था कायम गर्न वाञ्छनीय भएकोले संघीय संसद्ले यो ऐन बनाएको छ ।’

यहाँनेर सरकारले ‘साविककै व्यवस्था कायम गर्न वाञ्छनीय भएकोले’ भनेर आफैँले ल्याएको अध्यादेशबाट खारेज गरिएका ८५ वटा ऐनका प्रावधान नै उचित रहेकोले जगाउन चाहेको भनेको छ ।

विधेयकको प्रस्तावनाले विधेयकको मुख्य उद्देश्य, लक्ष्य र औचित्य देखाउँछ । कानुन किन बनाएको र त्यसले समाजमा के परिवर्तन ल्याउन खोजेको छ भन्ने थाहा दिने गरी संक्षिप्त झलक प्रस्तावनामा प्रस्तुत गरिन्छ । पछि अदालतले कानुनका दफाहरूको व्याख्या गर्दा कुनै दुविधा वा अस्पष्टता भए प्रस्तावनालाई नै मुख्य मार्गनिर्देशक वा आधार मान्ने गर्छ ।

यही प्रष्ट्याउने सन्दर्भमा प्रस्तावनामा ‘साविककै व्यवस्था कायम गर्न वाञ्छनीय भएको’ भनेर लेखिएको हो ।

नमुना उदाहरण

संविधानविद् विपिन अधिकारीका नजरमा यो विधेयक अध्यादेश ल्याउन पाउने कार्यकारी अधिकारको चरम दुरुपयोगको उदाहरण प्रस्तुत गर्ने विधेयक हो ।

‘एउटै अध्यादेशबाट ११० वटा ऐन संशोधन गर्ने गरी अध्यादेश ल्याउने कुरासँग त्यसो नगरे बितिहाल्ने कुरा केही भेटिँदैन,’ उनी भन्छन्, ‘एउटै अध्यादेशबाट यति धेरै ऐन संशोधन गर्ने यो कार्य नियतवश गरिएको कार्य हो । यो गर्न नहुने काम हो, गरियो ।’

अध्यादेशबाट राजनीतिक उद्देश्य पूरा गर्ने र त्यस्तो उद्देश्य पूरा भएपछि साविककै व्यवस्था जगाउने अभ्यासलाई उनी प्राप्त कार्यकारी अधिकारको चरम दुरुपयोगको नमुना उदाहरणको संज्ञा दिन्छन् ।

अधिकारी अगाडि भन्छन्, ‘अध्यादेश ल्याउन जुनजुन घोषित अधिकारको प्रयोग गरिएको छ । शक्तिको प्रयोग गर्न पाइन्छ । तर यो अध्यादेशको उद्देश्य राजनीतिक थियो । यसकारण यो दुरुपयोग हो ।’

संविधानको धारा ११४ मा अध्यादेशसम्बन्धी व्यवस्था छ । जहाँ भनिएको छ, ‘संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछन् ।’ उपधारा २ अनुसार यसरी जारी भएको अध्यादेश ऐन सरह मान्य हुनेछ ।

यही अधिकार प्रयोग गर्दै सरकारले गत वैशाख १७ देखि २२ गतेसम्म आठ वटा अध्यादेश जारी गरेको थियो । ती सबै अध्यादेश वैशाख २८ गते प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभामा पेस भएका थिए ।

संविधानको धारा ११४ को उपधारा (२) अनुसार अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संघीय संसद्को दुवै सदनमा पेस गर्नुपर्ने र दुवै सदनले स्वीकार नगरे स्वत: निष्क्रिय हुन्छ । संसद्मा पेस भएको ६० दिनभित्र प्रतिस्थापन विधेयक आएर संसद्बाट पास भई राष्ट्रपतिकहाँ पुगेर प्रमाणीकरण भइसक्नुपर्छ । अन्यथा, अध्यादेशले संशोधन गरेका प्रावधान स्वत: निष्क्रिय हुन्छन् ।

यो प्रक्रियामा सरकारले आठ वटामध्ये चार वटा अध्यादेशमात्रै अगाडि बढायो ।

जसअनुसार सहकारी (पहिलो संशोधन), सार्वजनिक खरिद (दोस्रो संशोधन), सम्पत्ति शुद्धीकरण (मनी लाउन्डरिङ) निवारण (तेस्रो संशोधन) तथा स्वास्थ्य विज्ञान प्रतिष्ठानसम्बन्धी केही नेपाल ऐन संशोधन गर्ने अध्यादेश प्रतिस्थापन गर्ने विधेयक आएर पनि ऐनमा रुपान्तरित भए ।

बाँकी चार वटामध्ये एउटा अध्यादेश हो, सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था अध्यादेश २०८३  । यसले खारेज गरेका व्यवस्था पुरानै अवस्थामा ब्युँताउने गरी फेरि विधेयक ल्याइएको हो ।

संविधानविद् अधिकारीका नजरमा संवैधानिक व्यवस्था र सरकारले प्रयोग गरेको संवैधानिक अधिकार नियाल्दा सरकारले अध्यादेशको मर्मको दुरुपयोग गरेको प्रष्टै देखिन्छ ।

‘आपतकालीन परिस्थितिलाई कानुन विहिनताले सम्बोधन गर्न नसकेको वा कानुन भए पनि त्यसले काम गर्न नसक्ने अवस्थामा अध्यादेश ल्याएर कानुनको प्रत्याभूति गर्ने संविधानको नियत हो,’ उनी भन्छन्, ‘यस्तो नियत यसमा देखिन्नँ ।’

उनका नजरमा सरकारले सार्वजनिक पदाधिकारीलाई हटाउन मात्रै अध्यादेश ल्याएको भन्ने समयक्रमले पुष्टि गरेको छ ।

‘अध्यादेश ल्याउने र आफूले चाहेका कुरा गरिसकेर पुरानै व्यवस्थामा फर्काउन विधेयक ल्याउने विषय संविधानको मर्मसँग मेल खाँदैन,’ उनी थप्छन्, ‘यो अघिल्ला सरकारले गरेका नियुक्ति खारेज गर्न प्रयोग गरिएको राजनीतिक हतियार मात्रै थियो भन्ने प्रस्तावित विधेयकले नै देखाउँछ ।’

सर्वोच्च अदालतका प्रवक्ता अर्जुन प्रसाद कोइरालाका अनुसार सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था अध्यादेश २०८३ विरुद्ध नै निवेदन परेको छैन ।

उनले अनलाइनखबरसँग भने, ‘व्यक्तिगत रूपमा भने तीन वटा जति परेको छ ।’

संविधानत: अध्यादेश जारी भएलगत्तै त्यो ऐनसरह हो । उक्त अध्यादेशअनुसार बर्खास्त भएकाहरू कानुनसरह नै बर्खास्त भएको मानिन्छ ।

तर, अदालतले अध्यादेशको औचित्यमाथि प्रश्न उठाउन सक्छ ।

‘६० दिनभित्र अध्यादेश प्रतिस्थापन भएर ऐन बन्न नसकेपछि नै अध्यादेशको औचित्यमाथि प्रश्न खडा हुन्छ,’ संविधानविद् अधिकारी भन्छन्, ‘अझ त्यही अध्यादेशले खारेज गरेका व्यवस्था साविककै रूपमा जगाउने गरी सरकारले नै विधेयक ल्याएपछि यसमा प्रश्न गर्ने र अदालतमा बहस गर्नेलाई थप प्रमाण मिलेको छ ।’

उनका नजरमा अदालतले अध्यादेशलाई बदर गर्नसक्छ । यो नभए पनि व्याख्या गर्दा अध्यादेशको प्रयोग र दुरुपयोगको व्याख्या गर्नसक्छ ।

तितो विगत

कानुनको अभाव अस्थायी रूपमा पूर्ति गर्न अध्यादेश ल्याउन सक्ने संवैधानिक व्यवस्था नेपालमा २००४ सालदेखि नै छ ।

नेपाल सरकार वैधानिक कानुन २००४ मा अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार श्री ३ लाई प्रदान गरिएको थियो । तर उक्त संविधान कार्यान्वयनमै आएन । अन्तरिम शासन विधान २००७ मा अध्यादेशसम्बन्धी व्यवस्थाले थप प्रष्टता पायो । त्यसअन्तर्गत पनि अध्यादेश जारी भएको देखिँदैन ।

संसदीय अखिलेखअनुसार नेपाल अधिराज्यको संविधान २०१५ जारी भएपछि भने कार्यकारी प्रमुखले अध्यादेश जारी गर्ने वैधानिक अधिकारको प्रयोग हुन थाल्यो ।

त्यसयता जारी भएका अध्यादेशका सम्बन्धमा संघीय संसद् सचिवालयले अध्ययन नै गरेको छ । संसदीय अध्ययन तथा अनुसन्धान महाशाखाअन्तर्गत रहेर संघीय संसद् सचिवालयका तत्कालीन सचिवालय सचिव सुदर्शन खड्काको संयोजकत्वमा गठित अध्ययन समितिले अध्यादेशलाई संविधानले कार्यकारी प्रमुखलाई दिएको सर्त सहितको सुविधाको रूपमा ब्याख्या गरेको छ ।

संसदीय अध्ययन तथा अनुसन्धान महाशाखाका अनुसार नेपाल अधिराज्यको संविधान २०१५ जारी भएपछि २०१६ सालमा पाँच वटा र २०१७ सालमा दुई वटा अध्यादेश जारी भएका थिए । २०१६ सालमा जारी गरिएका पाँच वटा अध्यादेशमा तीन वटा करसँग सम्बन्धित थिए ।

नेपालको संविधान २०१९ लागु भएपछि त्यस संविधानअन्तर्गत ६४ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए ।

नेपाल अधिराज्यको संविधान २०४७ लागु भएपछि २०६३ सालसम्म १८२ वटा अध्यादेश जारी भए । २०४८ देखि २०५९ सम्म ३० वटा अध्यादेश जारी भएका थिए भने २०६० सालमा २७ वटा, २०६१ सालमा ३३ वटा र २०६२ सालमा ७९ वटा अध्यादेश जारी भएको देखिन्छ ।

नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ जारी भएपछि २०७२ सालसम्म जम्मा ३९ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए । २०६८ सालमा कुनै पनि अध्यादेश जारी भएको देखिँदैन भने २०६९ सालमा सबैभन्दा बढी १६ वटा अध्यादेश जारी गरिएको देखिन्छ ।

यस अवधिमा जनप्रतिनिधिमूलक व्यवस्थापिका संसद् अथवा संविधानसभा क्रियाशील रहेको कारण पनि तुलनात्मक रूपमा कम अध्यादेशहरू जारी भएको देखिन्छ ।

२०७२ सालमा संविधान जारी भएपश्चात् २०७४ सालमा तीन वटा, २०७५ सालमा पाँच वटा, २०७७ सालमा ११ वटा, २०७८ सालमा २८ वटा, २०७९ सालमा ९ वटम, २०८० सालमा दुई वटा र २०८१ सालमा सात वटा अध्यादेश जारी भए ।

२०८२ सालमा पनि अध्यादेश जारी भए । जेनजी आन्दोलन अगाडि सात वटा अध्यादेश जारी भएका थिए । २३ र २४ भदौ २०८२ को जेनजी आन्दोलनपछिको राजनीतिक परिस्थितिमा तीन वटा अध्यादेश जारी भए ।

सुशीला कार्की नेतृत्वको अन्तरिम सरकारले नेपाल विशेष सेवा (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश, प्रतिनिधिसभा सदस्य निर्वाचन (पहिलो संशोधन) अध्यादेश र मतदाता नामावली ऐन २०७३ लाई संशोधन गर्ने अध्यादेशहरू जारी गरेको थियो । सोही सरकारले जारी गर्न राष्ट्रपतिकहाँ पठाएको संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश भने राष्ट्रपतिले जारी गरेनन् ।

२१ फागुन २०८२ को निर्वाचनपछि बनेको बालेन शाह नेतृत्वको सरकारले पनि अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्तिलाई निरन्तरता दिएको हो । वर्तमान सरकारले २०८३ सालमा आठ वटा अध्यादेश जारी गरेको हो । आठ वटामध्ये चार वटा ऐनमा रुपान्तरित भएका छन् भने बाँकी सामान्य विधेयकको रूपमा अघि बढाइँदै छ ।

अध्यादेश जारी भएपछि त्यसविरुद्ध अदालतमा मुद्दा पुगेका छन् । विगतका कतिपय मुद्दामा अदालतले अध्यादेशको औचित्यमाथि प्रश्न र सुझाव दिएको छ । तथापि, अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्ति भने रोकिएको छैन ।

२७ जेठ, २०७८ मा सर्वोच्च अदालतले नागरिकता अध्यादेशसम्बन्धी विवादमा अन्तरिम आदेश जारी गर्दा ‘अध्यादेश राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तिको अस्त्र होइन’ भनेर व्याख्या गरेको थियो ।

त्यसबेला संवैधानिक इजलासले भनेको थियो, ‘शासकीय सुविधा वा अमुक राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तिका लागि संसद्लाई छलेर अध्यादेश जारी गर्दा त्यसबाट विधायिकाको अधिकार र प्रभावकारितामा अनुचित हस्तक्षेप गरेको अवस्था पैदा हुन सक्छ ।’

यो पनि पढ्नुहोस

‘अस्थायी प्रकृतिको अध्यादेशले ऐनको व्यवस्था विस्थापित गर्न सक्दैन’

अध्यादेशको प्रयोगबाट बारम्बार फेरबदल भइरहेको राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन २०७३ को दफा ३३ को प्रयोग र त्यस आधारमा जनमत पार्टी विभाजित भएको मुद्दामा सर्वोच्च अदालतले २७ कात्तिक २०८२ मा अध्यादेशले ऐनको व्यवस्था विस्थापित गर्न नसक्ने व्याख्या गरेको छ ।

न्यायाधीशहरू सपना प्रधान मल्ल, सुनिलकुमार पोखरेल र मेघराज पोखरेलको इजलासले गरेको निर्णयको पूर्णपाठमा अध्यादेशले व्यवस्थापिकाबाट निर्मित स्थायी प्रकृतिको कानुनलाई पूर्ण रूपमा विस्थापित गर्न नसक्ने व्याख्या गरेको हो ।

जहाँ भनिएको छ, ‘सापटीमा प्राप्त र सीमित आयु भएको अस्थायी शक्तिले गरेको कामले संसद्को बृहत् विमर्श र प्रक्रियाबाट पारित स्थायी कानुन वा त्यसका प्रावधानलाई स्थायी रूपमै विस्थापित, परिमार्जन वा सधैंका लागि खारेज गर्नसक्ने सामर्थ्य राख्दैन ।’

तर, कार्यकारी भूमिका रहेकाहरू अध्यादेशको प्रयोग संवैधानिक अधिकार भएको तर्क गर्छन् ।

२० साउन २०८३ मा बसेको प्रतिनिधिसभा अन्तर्गतको कानुन न्याय तथा मानव अधिकार समितिको बैठकमा बोल्दै कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्री सोबिता गौतमले अध्यादेश ल्याउने, नल्याउने विषय सरकारको संविधानप्रदत्त अधिकार भएको बताएकी थिइन् ।

तथापि, अध्यादेशबारे सांसदहरूले टिप्पणी गर्नसक्ने उनलाई लाग्छ ।

संसदीय समितिमा कानुन मन्त्री गौतमले भनेकी छिन्, ‘अध्यादेशका बारेमा टीकाटिप्पणी गर्ने विषय, कानुन कस्तो बनाउने भन्ने विषय संसद्को अधिकार हो । सार्वभौम राष्ट्रको संसद्को अधिकारमा अरू कसैले पनि टीकाटिप्पणी गर्ने अधिकार राख्नु हुँदैन ।’

यो पनि पढ्नुहोस

‘अध्यादेश पहिले पनि आउँथे, रास्वपालाई मात्रै किन प्रश्न ?’