‘अस्थायी प्रकृतिको अध्यादेशले ऐनको व्यवस्था विस्थापित गर्न सक्दैन’

१९ साउन, काठमाडौं । सर्वोच्च अदालतले कार्यपालिकाबाट जारी हुने अध्यादेशले व्यवस्थापिकाबाट निर्मित कानुनी प्रावधानहरू पूर्ण रूपमा विस्थापित गर्न नसक्ने व्याख्या गरेको छ ।

सर्वोच्चले असामान्य परिस्थितिमा कार्यपालिकाले प्रयोग गर्ने विधायिकाको अधिकार (अध्यादेश) ले व्यवस्थापिकाबाट निर्मित स्थायी प्रकृतिको कानुन विस्थापित हुन नसक्ने व्याख्या गरेको हो ।

अध्यादेशको प्रयोगबाट बारम्बार फेरबदल भइरहेको राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ को दफा ३३ को प्रयोग र त्यसका आधारमा जनमत पार्टी विभाजित भएको मुद्दामा सर्वोच्च अदालतले यस्तो व्याख्या गरेको हो ।

राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ को दफा ३३ मा राजनीतिक दलको केन्द्रीय समिति र संसदीय दलका ४० प्रतिशत सदस्यले पार्टी विभाजित गरेमा नयाँ दलमा जाने सांसदहरू पदमुक्त हुन नपर्ने व्यवस्था छ । सत्तामा रहने दलहरूले आफू अनुकूलताका लागि ४० प्रतिशतको व्यवस्था बारम्बार तोडमोड गरेर प्रतिस्पर्धी दल फुटाउन सहयोग गरिरहेका थिए ।

त्यही अवस्थाले राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐनका केही व्यवस्था शून्यतामा गएको भन्दै विवाद सर्वोच्च अदालतमा पुगेको थियो ।

अध्यादेश संसद्‍बाट पारित नभएको अवस्थामा पुरानै कानुनी अवस्था पुनर्स्थापित हुने भन्दै तीन न्यायाधीशहरूको पूर्ण इजलासले जनमत पार्टी विभाजित भएर बनेको जनस्वराज पार्टी दर्ता सम्बन्धी निर्वाचन आयोगको निर्णय खारेज गरेको हो ।

न्यायाधीशहरू सपना प्रधान मल्ल, सुनीलकुमार पोखरेल र मेघराज पोखरेलको इजलासले २७ कात्तिक, २०८२ मा गरेको निर्णयको पूर्णपाठमा भनिएको छ, ‘सापटीमा प्राप्त र सीमित आयु भएको अस्थायी शक्तिले गरेको कामले संसद्को बृहत् विमर्श र प्रक्रियाबाट पारित स्थायी कानुन वा त्यसका प्रावधानलाई स्थायी रूपमै विस्थापित, परिमार्जन वा सधैँका लागि खारेज गर्न सक्ने सामर्थ्य राख्दैन ।’

जेनजी आन्दोलनपछि फुटेको जनमत पार्टी

जेठ, २०७६ मा डा. सीके राउतको नेतृत्वमा दर्ता भएको जनमत पार्टीले २०७९ सालको प्रतिनिधिसभा तथा प्रदेशसभामा उल्लेख्य मत पाएको थियो ।

सप्तरी–२ बाट निर्वाचित राउत नेतृत्वको पार्टीले समानुपातिकमा ५ सहित कुल ६ सिट जितेको थियो । जनमत पार्टीले मधेश प्रदेशसभामा १३ र लुम्बिनी प्रदेशसभामा ३ सिट जितेको थियो ।

चैत, २०७७ मा जनमत पार्टीको पहिलो महाधिवेशनपछि ५२ सदस्यीय केन्द्रीय कार्यसमिति गठन भएको थियो । तर जेनजी आन्दोलनपछि पार्टीका केही नेताहरूबीच मतभेद भयो ।

जनमत पार्टीको केन्द्रीय समितिमा रहेका १४ जनाले नयाँ दल दर्ता गर्ने निर्णय लिए । उनीहरूले दिएको निवेदनका आधारमा निर्वाचन आयोगले असोज, २०८२ मा जनस्वराज पार्टी दर्ता गर्‍यो ।

निर्वाचन आयोगको निर्णयमा जनमत पार्टीका संस्थापक नेताहरू भने असहमत थिए । आफूहरूले कारबाही गरेका, अनि पार्टीबाट निष्कासित सदस्यहरू लगायत १४ जनाले पार्टी फुटाउन नसक्ने भन्दै उनीहरूले निर्वाचन आयोगको निर्णयमाथि प्रश्न उठाए ।

राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ मा कुनै दलको केन्द्रीय समिति र संघीय संसदको संसदीय दलका ४० प्रतिशत सदस्यहरूले छुट्टै दल दर्ता गरेमा सांसदहरूले दल त्याग गरेको नमानिने र उनीहरू पदमुक्त हुन नपर्ने व्यवस्था थियो ।

प्रतिस्पर्धी दलहरू फुटाउन तत्कालीन ओली सरकारले अध्यादेश जारी गरेर ऐनमा भएको ४० प्रतिशतको व्यवस्था बारम्बार फेरबदल गरेको थियो ।

त्यसपछि प्रधानमन्त्री बनेका शेरबहादुर देउवाले एमाले फुटाउन अध्यादेश जारी गरेका थिए । उनले एमाले फुटाएर नेकपा (एकीकृत समाजवादी) बनाउन अध्यादेश जारी गरेर ऐनमा भएको ४० प्रतिशतको प्रावधानलाई २० प्रतिशत भए पुग्ने बनाएका थिए ।

तर राष्ट्रपतिबाट बारम्बार जारी भएका अध्यादेशहरू प्रतिनिधिसभाबाट पारित हुन सकेनन् । र, ऐनमा भएको ४० प्रतिशतको प्रावधान शून्यतामा पुगेको कतिपयको व्याख्या थियो भने कतिपय कानुन विद्हरूले पुरानै ऐनको प्रावधान स्वतः ब्यूँतिने दाबी गरेका थिए ।

त्यही पृष्ठभूमिमा गतवर्ष जनमत पार्टीको विभाजन र नयाँ दल दर्ताको विवाद निर्वाचन आयोगमा पुग्यो । असोज, २०८२ मा निर्वाचन आयोगले जनस्वराज पार्टी दर्ता गर्ने निर्णय लियो । अध्यादेशमा भएको २० प्रतिशतको प्रावधान अनुसार जनस्वराज दल दर्ता गरेको थियो । जुन गलत भएको जनमत पार्टीको दाबी थियो ।

निष्क्रिय भइसकेको अध्यादेशको आधारमा बनेको नियमावलीमा टेकेर नयाँ दल दर्ता हुन नसक्ने भन्दै जनमत पार्टी र त्यसका अध्यक्ष डा. सीके राउत सर्वोच्च अदालत पुगेका थिए ।

उनीहरूले कम्तीमा ४० प्रतिशतले मात्रै फुटाउन पाउने व्यवस्थामा अध्यादेशले २० प्रतिशत तोकेको र पछि त्यो अध्यादेश निष्क्रिय भएकाले २० प्रतिशत सदस्यहरूले मात्रै पार्टी फुटाउन नसक्ने उनको जिकिर थियो ।

अध्यादेश निष्क्रिय भएको र हाललाई दल विभाजन सम्बन्धी कानुन नै नभएको अवस्थामा नयाँ कानुनी व्यवस्था नभएसम्मका लागि विद्यमान दल विभाजन गर्न र कुनै पनि नयाँ दल दर्ता नसकिने उनको जिकिर थियो । जनस्वराज पार्टी दर्ता गर्ने निर्वाचन आयोगको निर्णय अवैधानिक, गैरकानुनी र बेरितको भएकाले बदर हुनुपर्ने उनको माग थियो ।

अध्यादेश र त्यसले ऐनमा पार्ने असरको व्याख्या

जनमत पार्टीको विभाजन र जनस्वराज पार्टीको दर्तामा सर्वोच्च अदालतले पाँचवटा गम्भीर कानुनी प्रश्नहरूको ‘डिल’ गरेको छ ।

पहिलो, नेपालको संविधानको धारा ११४ ले विशेष परिस्थितिमा कार्यकारीलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार प्रदान गरेको छ । सर्वोच्च अदालतले त्यो अधिकार नियमित कानुन निर्माण गर्ने विधायिकी शक्तिको समानान्तर र वैकल्पिक शक्ति हो कि होइन भनेको छ ।

दोस्रो, अध्यादेश खारेज भएपछि पुरानो ऐनको व्यवस्था स्वतः जाग्छ कि कानुनी शून्यता सिर्जना हुन्छ भन्ने सर्वोच्च अदालतको अर्को प्रश्न छ ।

मातृ ऐन वा अध्यादेश निष्क्रिय भएको अवस्थामा त्यसमा टेकेर बनेको नियमावलीका नियमहरूले स्वतन्त्रपूर्वक वैधानिकता हासिल गर्न सक्छन् कि सक्दैनन् भन्ने सर्वोच्च अदालतको तेस्रो प्रश्न हो ।

सर्वोच्च अदालतले निर्वाचन आयोगको निर्णय ठिक छ कि छैन भनी चौथो प्रश्नको व्याख्या गरेको छ भने उक्त निर्णय खारेज हुनुपर्ने हो कि होइन भन्ने पाँचौ प्रश्न छ । पछिल्ला प्रश्नहरू भने अदालतले मुद्दाहरू टुंग्याउन सिर्जना गर्ने प्राविधिक प्रकृतिका विषयवस्तु हुन् ।

पूर्ण इजलासले विशेष परिस्थितिमा कार्यकारीलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार भए पनि उक्त अधिकार विधायिकाको अधिकार सरह नभएको भनी व्याख्या गरेको हो ।

सर्वोच्चले अध्यादेश जारी गर्ने सरकारको अधिकारलाई नियमित कानुन बनाउने संसद्को अधिकारको समानान्तर वा वैकल्पिक शक्ति मान्न नमिल्ने ठहर्‍याएको हो ।

संसद्को अधिवेशन नभएको अवस्थामा उत्पन्न विशेष, आकस्मिक र तत्कालै टार्नुपर्ने परिस्थितिको सामना गर्न, अनि संवैधानिक आवश्यकता पूरा गर्न अध्यादेशमार्फत कानुनको अस्थायी प्रबन्ध गरिएको भन्दै सर्वोच्च अदालतले निर्णयको पूर्णपाठमा भनेको छ, ‘अध्यादेशले स्वतः स्थायी र अपरिवर्तनीय प्रकृतिको हक, अधिकार र दायित्व सिर्जना गर्न सक्ने देखिँदैन ।’

कार्यपालिकालाई अध्यादेशमार्फत स्थायी प्रकृतिको कानुन निर्माण गर्न छुट नदिइएको भन्दै सर्वोच्चले उसले विधायिका अधिकारको छद्म प्रयोग गर्न नसक्ने स्पष्ट पारेको हो । सर्वोच्च अदालतले निर्णयको पूर्णपाठमा, ‘निष्क्रिय भइसकेको अध्यादेशले कुनै पनि प्रकारको स्थायी प्रभाव पार्न नसक्ने’ भनेको छ ।

सर्वोच्चले अध्यादेशलाई विशेष र टार्नै नसकिने ‘संवैधानिक आवश्यकताको’ एउटा अस्थायी र अपवादात्मक माध्यम भनेको छ ।

कानुन निर्माण गर्ने प्राथमिक अधिकार व्यवस्थापिकाको हुने भन्दै सर्वोच्चले त्यो आधारभूत मान्यतालाई खल्बल्याएर अध्यादेशलाई कार्यपालिकाको स्वेच्छाचारी शक्तिका रूपमा प्रयोग गर्न नसकिने भनेको छ ।

अभिलेख अदालतको पछिल्लो न्यायिक व्याख्या अनुसार, अध्यादेश जारी गर्ने कार्यपालिकाको अधिकार मौलिक र स्थायी प्रकृतिको होइन, बरु व्यवस्थापिकाबाट छोटो अवधिका लागि सापटीमा प्राप्त विधायिकी अधिकार हो ।

सर्वोच्च अदालतले व्याख्यामा भनेको छ, ‘सापटीमा प्राप्त र सीमित आयु भएको अस्थायी शक्तिले गरेको कामले संसद्को बृहत् विमर्श र प्रक्रियाबाट पारित स्थायी कानुन वा त्यसका प्रावधानलाई स्थायी रूपमै विस्थापित, परिमार्जन वा सधैँका लागि खारेज गर्न सक्ने सामर्थ्य राख्दैन ।’

सरकारले जारी गरेको अध्यादेशले विधायिका निर्मित ऐनलाई सधैंका लागि निष्क्रिय बनाउन अनि प्रतिस्थापन गर्न पाउने हो भने त्यसबाट शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको सिद्धान्तमाथि नै प्रहार हुने चेतावनी छ ।

व्याख्या अनुसार, अध्यादेशले गर्ने परिवर्तन वा प्रभाव उसको जीवनकालसम्म मात्रै सीमित रहन्छ । नेपालको संविधानको धारा ११४ अनुसार, अध्यादेशको अधिकतम आयु संसदको अधिवेशन सुरु भएपछिको दुई महिना हो । किनभने त्यतिञ्जेल संसद्‍बाट पारित नभए अध्यादेश निष्क्रिय हुन्छ ।

तीन सदस्यीय पूर्ण इजलासले निर्णयको पूर्णपाठमा भनेको छ, ‘अध्यादेश निष्क्रिय वा खारेज भइसकेपछि पनि त्यसले ’स्थायी प्रभाव’ छोड्छ भनी मान्नु कार्यपालिकालाई संविधानले नदिएको अनियन्त्रित र असीमित छुट प्रदान गर्नु हो, जुन विधिको शासन र संवैधानिक विधिशास्त्रको दृष्टिले सर्वथा अमान्य हुन्छ ।’

पुरानै व्यवस्था जाग्छ कि शून्यतामा जान्छ ?

कानुन व्याख्याको सामान्य नियम अनुसार, कुनै कानुन संशोधन गर्ने अर्को कानुन खारेज भइसकेपछि पुरानो कानुनी व्यवस्थालाई जोगाउन प्रतिस्थापन विधेयक ल्याउने अनि पारित गर्नुपर्ने हुन्छ ।

तर झण्डै दुई दशक पुरानो एउटा नजिर (खड्गबहादुर श्रेष्ठ समेत विरुद्ध न्याय सेवा आयोग) मा संसद्मा पेसै नभएको अध्यादेश र संसद्ले स्वीकार नगरेको अध्यादेशले व्यवस्थापन विधि पूरा गरेर बनेको ऐन संशोधन गर्न सक्दैन’ भन्ने व्याख्या थियो ।

त्यसपछि दुई भारतीय नजीरहरू उदृत गर्दै सर्वोच्च अदालतले विद्यमान कानुनी प्रावधान खारेज गर्ने अध्यादेश नै निष्क्रिय भएको अवस्थामा पुरानै अवस्था पुनर्जागृत हुने भनी व्याख्या गरेको हो ।

सर्वोच्चले भारतीय नजिरलाई किनपनि अनुकूल मानेको छ भने, साविकको व्यवस्था र संशोधित व्यवस्था दुवै टिक्न नसके संवैधानिक प्रणाली नै अवरुद्ध हुने अवस्था आउँछ । त्यस्तोमा पुरानो व्यवस्था स्वतः पुनर्जीवित हुने भारतीय व्याख्या यथार्थपरक रहेको उसको विवेचना हो ।

‘अध्यादेशले स्थायी ऐनमा गरेको संशोधनले मूल कानुनलाई सधैँका लागि अन्त्य गर्ने नभई केवल ग्रहण मात्रै लगाउँछ । अध्यादेशको व्यवस्था अनुमोदन/पारित नभएमा साविकको व्यवस्था जाग्छ’ सर्वोच्च अदालतले भनेको छ, ‘साविकको व्यवस्था नजागेमा कार्यपालिकाले अस्थायी शक्ति प्रयोग गरेर संसदले बनाएको स्थायी कानुनलाई सधैँका लागि समाप्त पार्ने स्वेच्छाचारी अधिकार पाउँछ ।’

अध्यादेश आफैंमा एक ‘अस्थायी प्रबन्ध’ हो, त्यसले स्थायी ऐनमा गरेको संशोधन अध्यादेशको अन्त्यसँगै स्वतः समाप्त हुन्छ । अर्कोतर्फ, संविधानको धारा ११४ को व्यवस्था हेर्दा अध्यादेशले साविकको कानुनी व्यवस्थालाई स्थायी रुपमा विस्थापित गरेको मान्न नसकिने सर्वोच्च अदालतको निष्कर्ष हो ।

धारा ११४ लाई आफूखुसी व्याख्या गर्दा अध्यादेशको अस्थायी चरित्र औचित्यहीन हुने र त्यसले कानुन बनाउने व्यवस्थापिकाको अनन्य अधिकारलाई शून्य बनाइदिने जोखिम रहन्छ ।

सरकारले अध्यादेश ल्याउने, त्यसले विद्यमान कानुनी व्यवस्था विस्थापित हुने अनि अध्यादेश निष्क्रिय हुँदा कानुनी रिक्तता हुने भएकाले पनि तत्कालीन कानुन पुनर्जागृत हुने भनी व्याख्या गर्नुपरेको हो ।

सर्वोच्चको व्याख्या अनुसार, २० प्रतिशतको प्रावधान भएको अध्यादेश निष्क्रिय भएसँगै कुनै दलको केन्द्रीय समिति र संघीय संसद्को संसदीय दलका ४० प्रतिशत सदस्यले छुट्टै दल बनाएमा मात्रै नयाँ दलमा जाने सांसदहरूको पद सुरक्षित रहने व्यवस्था फेरि जागृत भएको हो । जुन व्यवस्था दल विभाजित गर्नका लागि निकै कठिन हो ।

‘ऐनमाथि नियमावलीको निर्भरता’

निर्णयको पूर्णपाठमा कार्यपालिकाले प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोग गरी बनाउने कानुन (नियमावली) ऐन अनुकूल हुनुपर्ने व्याख्या छ । सर्वोच्चले सहायक कानुनले सधैं मातृ ऐनको सहारा लिनुपर्ने भनेको हो ।

ऐनको व्यवस्था निष्क्रिय भएमा त्यसका आधारमा बनेको नियमावलीको व्यवस्था जिवित हुन नसक्ने भन्दै सर्वोच्चले पूर्णपाठमा भनेको छ, ‘नियमावलीका प्रावधानहरू मातृ ऐनको जीवन्त दफासँग सधैँ एकरूप र सुसंगत हुनुपर्दछ ।’

निर्वाचन आयोगले २८ असोज, २०८२ मा जनस्वराज पार्टी दर्ता गर्ने निर्णय गर्‍यो । त्यतिबेला अध्यादेश निष्क्रिय भएपनि त्यसका आधारमा बनेको नियमावली खारेज भएको थिएन, जसमा २० प्रतिशत केन्द्रीय सदस्य वा सांसदहरूले पार्टी फुटाउनसक्ने व्यवस्था थियो ।

अध्यादेश निष्क्रिय भएको अवस्थामा त्यसका आधारमा बनेको नियमावली अनुसार गरिएको निर्णय कानुनसम्मत र वैध नदेखिएको भन्दै सर्वोच्च अदालतले जनस्वराज पार्टीको दर्ता सम्बन्धी कामकारवाही बदर गरेको हो ।

अध्यादेशको अन्त्यसँगै त्यसलाई कार्यान्वयन गर्न ल्याइएको नियमावलीको संशोधित व्यवस्थाले आफ्नो स्वतन्त्र वैधानिकता गुमाउने भन्दै सर्वोच्चले त्यस्तोमा कानुनी व्यवस्था पुरानै अवस्थामा फर्किएको मान्नुपर्ने भनेको हो ।

सर्वोच्च अदालतले जनमत पार्टीको मागलाई उचित ठहर्‍याउँदै आफ्नो निर्णयमा भनेको छ, ‘अध्यादेशका आधारमा संशोधित नियम प्रयोग गरी निर्वाचन आयोगबाट जनस्वराज पार्टी दर्ता गर्ने गरी भएको निर्णय र पत्राचार लगायतका सम्पूर्ण काम कारबाहीहरू बदर हुने ठहर्छ ।’