प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले हालै प्रदेश सरकारहरु संघीय सरकारको इकाई (युनिट) हो भन्नुभयो । उहाँले प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारले स्वतन्त्र ढंगले काम गर्न खोजेको कुराप्रति आपत्ति जनाउँदै यस्तो टिप्पणी गर्नुभएको थियो । सञ्चार माध्यममा आएजस्तै यदि यो अभिव्यक्ति ठीक हो भने संघीयता र संविधानको हिसाबले गम्भीर बहसको बिषय हो ।
के वास्तवमा प्रदेश र स्थानीय सरकार पञ्चायतकालमा जस्तो अञ्चल र प्रशासकीय इकाई मात्र हो त ? संवैधानिक हिसाबले प्रदेश र स्थानीय सरकार संघीय सरकारको प्रशासकीय इकाई होइन ।
नेपालमा बनेको यो सातौं संविधान विगतको ६ वटा संविधानभन्दा फरक छ । संविधानले भाग ५ मा राज्यको संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँड सम्बन्धमा व्यवस्था गरेको छ । संविधानको धारा ५६ (२) ले नेपालको राज्यशक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीयतहले यस संविधान तथा कानुन बमोजिम गर्नेछन् भनी व्यवस्था गरेको छ । यसको अर्थ के हो भने राज्यशक्तिको प्रयोग तीन तहले बराबरीरुपमा संविधानबमोजिम गर्छन् । संघीय सरकारसँग संविधानबमोजिम कही बढी कार्यबोझ, दायित्व र स्रोत छ । तर, त्यसको मतलव संघ सर्वोच्च र प्रदेश तथा स्थानीय सरकार संघ अधीनस्थ पक्कै होइन । सबै सरकारको क्षेत्राधिकार संविधानले प्रष्ट तोकिदिएको छ । जसलाई नाघेर काम गर्ने अधिकार कसैलाई पनि छैन । संघीय सरकारलाई पनि छैन । यसकारण प्रदेश र स्थानीय सरकार संघीय सरकारको इकाई वा युनिट हुँदै होइन ।
संविधानको धारा ५६ मा राज्यशक्तिको बाँडफाँड सम्बन्धमा व्यवस्था गरेको छ । राज्यशक्तिलाई संविधानको अनुसूचीहरुले तीन तहमा बाँडफाँट गरेका छन् । संघ, प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरुले आ–आफ्नो एकल सूचीमा रहेको अधिकार अविच्छिन्न र स्वतन्त्र हिसाबले प्रयोग गर्ने हो । एकल सूचीमा रहेको अधिकार प्रयोग गर्न कसैले कसैलाई अंकुश लगाउन सक्दैन । यसकारण यो संविधानले प्रदेश संघीय सरकारको युनिट हो भन्ने परिकल्पनासमेत गरेको छैन । यदि त्यस्तो हुँदो हो त किन प्रदेश सरकारले संघीय सरकारविरुद्ध मुद्दा गर्ने हैसियत राख्थ्यो ?
प्रदेश २ ले संघीय सरकारविरुद्ध तीनवटा मुद्दा सर्वोच्च अदालतमा दर्ता गरेको छ । सागरनाथ राष्ट्रिय वनलाई संघीय सरकारले आफ्नो क्षेत्राधिकारमा पारेपछि सो कार्यका विरुद्ध प्रदेश २ को सरकारले सर्वोच्च अदालतमा दायर गरेको मुद्दा अहिले पनि सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा विचाराधीन छ । उक्त मुद्दामा सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलाशले संघीय सरकारको निर्णयविरुद्ध दुई –दुई पटक अन्तरिम आदेश जारी गरेको छ । अनि के प्रदेश २ वा कुनै पनि प्रदेश कसरी संघीय सरकारको युनिट हुन्छ ? प्रशासनिक युनिट भएको भए प्रदेश सरकारले संघीय सरकारलाई मुद्दा गर्न मिल्थ्यो त ? अथवा संघीय सरकारको मन्त्रिपरिषद्ले गरेको निर्णयलाई रोकाउने हैसियत राख्थ्यो ?
संघ, प्रदेश र स्थानीयतहको अन्तरसम्बन्धको विषयमा संविधानको भाग २० मा व्यवस्था गरिएको छ । संघ, प्रदेश स्थानीयतह तीनवटै सरकारको समन्वय, सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने कुरा धारा २३२ (१) ले गरेको छ ।
त्यस्तै धारा १६२(१) ले प्रदेशको कार्यकारिणी अधिकार प्रदेशको मन्त्रिपरिषदमा निहित हुने व्यवस्था गरेको छ । संघीय कानुनसँग प्रदेश र स्थानीय तहको कानुन बाझिएमा संघीय कानुन कायम रहने र प्रदेश र स्थानीय तहको कानुन खारेज हुने भन्ने कुरा पनि सत्य होइन ।
संविधानतः जसको एकल सूचीको अधिकार हुन्छ, उसको कानुन कायम रहन्छ र अन्य तहको कानुन खारेज हुन्छ । यसकारण पनि संघीय सरकार सर्वोच्च र अन्य सरकार संघीय सरकारको प्रशासनिक इकाई होइन । सबै सरकारले संविधान प्रदत्त आफ्नो अधिकारको प्रयोग गर्ने हो । यो मुलुकमा ठूलो त्याग, तपस्या र आन्दोलनको परिणामस्वरुप आएको संघीय संविधानको देन यही हो ।
प्रदेश २ बाहेक अहिले सातवटा प्रदेशमध्य एउटा मात्रै प्रदेश कांग्रेसले जितेको भए अनि थाहा हुन्थ्यो प्रदेश संघको यूनिट हो कि होइन भनेर । खैर संघीय सरकारको नेतृत्व रहेको दलकै गण्डकी प्रदेशका मुख्यमन्त्रीले सिडियोहरुलाई हटाउनुपर्छ भनी बारम्बार अभिव्यक्ति दिनुहुन्छ । प्रदेश ५ का मुख्यमन्त्रीले संघको बजेटलाई पञ्चायती शैलीको बजेट छ भनी अभिव्यक्ति दिनुभएको थियो । एउटै पार्टीको भएपनि गण्डकी प्रदेशका मुख्यमन्त्रीले पोखरामा सबै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीको भेलाले संघीय सरकार हल्लाएको उदाहरण ताजै छ ।
यस विषयमा केही अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासलाई पनि हेरौं । अर्ध संघीयता रहेको भारतको मोडललाई नै हेर्ने हो भने प्रदेश संघीय सरकारको युनिट हो भन्ने कुनै अदालती निर्णयले देखाउँदैन । भारतको संवैधानिक इतिहासलाई हेर्दा एकसय पटकभन्दा बढी पटक प्रदेश सरकारलाई संघीय सरकारले भारतको संविधानको धारा ३५६ प्रयोग गरी भंग गरी राष्ट्रपति शासन लागू गरेको उदाहरण छ । तर, अहिले संघीय सरकार यो हिम्मत देखाउन सक्दैन । किनभने, प्रदेश सरकारहरु बलिया भएका छन् । एसआर बोमीविरुद्ध युनियन अफ इन्डियाको मुद्दामा भारतीय सर्वोच्च अदालतले के कस्तो अवस्थामा संघीय सरकारले प्रदेश सरकार भंग गर्न नपाउने सिद्धान्त प्रतिपादन गरेको छ ।
२०१६ मार्च २७ मा भारतीय जनता पार्टीका प्रधानमन्त्री नरेन्द्र मोदीले उत्तराखण्डमा कांग्रेसका मुख्यमन्त्री हरिश रावतको सरकारलाई धारा ३५६ प्रयोग गरी भंग गर्यो र राष्ट्रपति शासन लागू गरे । २० अप्रीलमा उत्तराखण्ड उच्च अदालतले केन्द्र सरकारको यो निर्णयलाई असंवैधानिक भनी बदर गरिदियो । उच्च अदालतको यो निर्णयलाई भारतको सर्वोच्च अदालतले पनि ठीक भनी उत्तराखण्डको सरकारलाई पुनस्र्थापित गर्यो ।
अहिलेको अवस्थामा जतिसुकै बलियो भए पनि संघ सरकारले प्रदेश सरकारलाई छुनसमेत नसक्ने वातावरण बनेको छ । नेपालमा पनि संविधानको धारा २३२ (३) ले संघले प्रदेश सरकार राष्ट्रिय सम्प्रभुता र अखण्डतामा असर पर्ने कुनै काम गरेमा त्यो सरकारलाई सचेत गराउन सक्ने र प्रदेशसभालाई बढीमा ६ महिनासम्म निलम्बन वा भंग गर्न पाउने कुरा उल्लेख गरेको छ ।
तर, के यो धाराको प्रयोग संघीय सरकारले सजिलै प्रयोग गर्ने हिम्मत राख्छ ? अदालतले समेत संघीय सरकारको यस्तो हस्तक्षेपकारी कार्यको सर्मथन गर्न नसक्ने अवस्था हुन्छ । अलोकतान्त्रिक निलम्बनविरुद्ध हुने आन्दोलनमा जनताको लोकप्रिय समर्थन हुने गरेको शिक्षा भारतबाट पाउन सकिन्छ । र, निलम्वन पश्चात् भएको निर्वाचनमा निलम्वन भएको सरकारको दल भारी बहुमतका साथ विजयी हुने सम्भावना रहन्छ ।
भारतको सर्वोच्च अदालतले कृष्णविरुद्ध मद्रास राज्य र मद्रास राज्यविरुद्ध डंकर्लीको मुद्दामा यदि प्रदेशको कानुन साझा अधिकारसँग आकस्मिकरुपमा अतिक्रमण भएको देखिए पनि त्यो कानुन यदि एकल अधिकार अन्तर्गत बनाइएको भए त्यो कायम रहने फैसला भारतीय सर्वोच्च अदालतले गरेको थियो । भारतमा मुख्यमन्त्रीहरु कति स्वायत्त ढंगले काम गर्छ भन्ने कुरा देखाउनको लागि एउटा ताजा उदाहरण दिन्छु । संघबाट पश्चिम बंगाल गएको सीबीआईको टिमलाई पश्चिम बंगालकी मुख्यमन्त्री ममता बनर्जीले थुनेर राखेकी थिइन् । संघीय सरकारमा रहेको सत्ताधारी भारतीय जनता पार्टीका नेता लालकृष्ण आडवाणीको रथयात्रालाई बिहारका तात्कालीन मुख्यमन्त्री लालुप्रसाद यादवले रोकेका थिए । भारतमा जहिले पनि केन्द्रमा एउटा पार्टीको सरकार र प्रदेशमा अर्को पार्टीको सरकार बन्दाखेरि खटपट सुरु हुने गरेको छ ।
यस सम्बन्धमा अमेरिकाको उदाहरणलाई हेर्दा पनि प्रदेश र स्थानीय तहलाई संघीय सरकारको इकाईको रुपमा व्याख्या गरेको उदाहरण ती मुलुकहरुमा छैन । संयुक्त राज्य अमेरिकाविरुद्ध डरवीको मुद्दामा त्यहाँको सर्वोच्च अदालतले संघीय सरकारले बनाएको श्रमिकको अतिरिक्त ज्यालासम्बन्धी कानुनलाई खारेज गरी राज्यको कानुनलाई मान्यता दिएको थियो ।
न्यूयोर्कविरुद्ध संयुक्त राज्य अमेरिकाविरुद्धमा अमेरिकी सर्वोच्च अदालतले संघीय सरकारले राज्य सरकारलाई तिमीयस्तो कानुनबनाउभनेर आदेश दिननसक्ने फैसला गरेको थियो । प्रिन्टविरुद्ध संयुक्त राज्य अमेरिका मुद्दामा सर्वोच्च अदालतले भन्यो कि बन्दुक किन्ने व्यक्तिको व्यक्तिगत पृष्ठभूमि चेक गर्नका लागि राज्य र स्थानीय अधिकारीहरुलाई बाध्य पार्ने अमेरिकी संसदको कानुनबाट संघीय सरकारले अमेरिकी संविधानको दशौं संशोधनबाट थप भएको व्यवस्थाको उल्लंघन गरेको ठहर गर्यो ।
नेपालमा संघीयता भर्खरै स्थापना भएको छ, तर प्रदेशहरुले संविधानको भावना अनुकूल आफ्नो स्वायत्तता प्रयोग गर्ने र संविधानले दिएको अधिकार प्रयोग गर्नमा कुनै ढिलाई वा कसरत गरेको छैन । प्रदेश २ मा भारतीय प्रधानमन्त्री नरेन्द्र मोदीको भ्रमणताका प्रदेश सरकारले समन्वय व्यवस्थापन र निर्णयहरु आफ्नो हिसाबले स्वतन्त्र ढंगले गरेको थियो ।
ललितपुर उपमहानगरपालिकाले लगातार १२ वटा स्थानीयतहले संघीय सरकारबाट पठाइएको कर्मचारीलाई हाजिर नगराएर फिर्ता पठाएको थियो । सारमा यति भनौं संवैधानिक र अभ्यासको हिसाबले प्रदेश संघको प्रशासनिक निकाय होइन, र यही भावनाअनुसार काम गर्दा नै विभिन्न तहबीचको समन्वय र सहकार्यको प्रवर्द्धन हुन्छ । हाम्रो संघीय संविधानले परिकल्पना गरेको लक्ष्य पनि यही हो ।
विवाद समाधानका लागि संविधानले परिकल्पना गरेको अन्तर प्रदेश परिषद्को तीनपटक भएका भेलामा सातवटै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरुले राखेको अभिव्यक्तिको श्रव्य अभिलेख सार्वजनिक गर्दा कसले के भने र त्यो भनाइबाट उनीहरु स्वायत्तत मुख्यमन्त्रीका रुपमा प्रस्तुत भएका थिए कि अधीनस्थ युनिटका रुपमा प्रस्तुत भएका थिए, हेर्दा दूधको दूध र पानीको पानी छुटिन्थ्यो ।
(लेखक प्रदेश २ को मुख्य न्यायाधिवक्ता हुन् )
