समुदाय मार्फत सार्वजनिक निर्माण किन गर्नुपर्छ ?

पृष्ठभूमि

मानव सामाजिक प्राणी रहेको हुँदा समाजमा बसोबास गरेका परिवार बीचको अन्तरक्रियाले छिमेकी, टोलबासी, वडाबासी, नगर वा गाउँबासी, जिल्लाबासी र देशबासी जस्ता विभिन्न स्तरका समुदाय बन्ने गरेको पाइन्छ । मानव विकास क्रमसँगै राष्ट्र र राज्यको अवधारणालाई विश्व समुदायको अवधारणामा रूपान्तरण गरेको छ ।

सूचना प्रविधिको विकासले मानव समुदायलाई प्रत्यक्ष अन्तरक्रियाको अतिरिक्त सूचना प्रविधिको जालोले समेत कुनै न कुनै रूपमा आवद्ध गर्ने गरेको छ। पूर्वीय संस्कृतिमा विकसित हाम्रो समाजले समुदाय मार्फत आयोजना पहिचान गरी समुदाय मार्फत परापूर्वकालदेखि गुठी वा यस्तै कुनै माध्यमबाट सिँचाई कुलो, पाटी पौवा र धर्मशाला जस्ता सार्वजनिक निर्माणका विभिन्न कार्य गर्ने गरेको प्रशस्त उदाहरण पाइन्छ ।

विगत केही दशकमा नेपालमा समुदायबाट गरिएको वन जङ्गलको संरक्षण र विकास विश्वलाई अनुकरणीय उदाहरण दिन सफल भएको छ । यस लेखमा मानव समुदायको समग्र पक्षबारे चर्चा गर्नुको साटो स-साना समुदायको रूपमा परिचित टोल र बस्ती स्तरमा रहेका समुदायले सहभागितामा गर्ने गरेको सार्वजनिक निर्माणका विविध पक्ष समेट्ने प्रयास गरिएको छ ।

कानूनी आधार

सार्वजनिक निर्माण गर्ने विभिन्न माध्यम मध्ये उपभोक्ता समिति वा लाभग्राही समुदायबाट काम गराउँदा मितव्ययी, गुणस्तरीय वा दिगो हुने भए वा रोजगारी सृजना गर्ने उद्देश्यको वा लाभग्राही समुदायलाई सहभागी गराउने किसिमको कार्य सम्बन्धी व्यवस्था सार्वजनिक खरीद ऐन, २०६३ को दफा ४४ मा गरिएको छ ।

उपभोक्ता समिति वा लाभग्राही समुदायबाट एक करोड रूपैयाँसम्मको लागत अनुमान भएको कार्य गराउने सम्बन्धमा सार्वजनिक खरीद नियमावलीको नियम ९७ मा यस सम्बन्धी कार्यविधिको व्याख्या गरिएको छ ।

नेपालमा सार्वजनिक खरीदको नियमन, अनुगमन र विद्युतीय खरीद प्रणाली व्यवस्थित गर्ने केन्द्रीय निकायको रूपमा रहेको सार्वजनिक खरीद अनुगमन कार्यालयलाई यस नियमावलीको उपनियम १४ मा श्रममूलक कामको निर्धारण, उपभोक्ता समितिको गठन विधि तथा काम, कर्तव्य र अधिकार जस्ता सातवटा विषय समावेश गरी कार्यविधि निर्धारण गर्न सक्ने अधिकार दिइएको छ ।

कार्यविधि तर्जुमाको प्रयास विगत केही वर्षदेखि गरिएको भए पनि सार्वजनिक खरीद कानूनको प्रारम्भ भएको झण्डै डेढ दशकको अवधिपश्चात् मात्र नेपाल सरकारबाट यस सम्बन्धी कार्यविधि स्वीकृतिको लागि ठोस प्रयास वर्तमानमा हुन सकेको छ । सार्वजनिक खरीद नियमन गर्न एकीकृत रूपमा सार्वजनिक खरीद कानून भए पनि उपभोक्ता समितिबाट कार्य गराउने सम्बन्धमा क्षेत्रगत नीति, ऐन वा नियमावलीमा समेत प्रावधान समेटिएको अवस्था विद्यमान छ ।

अभ्यास र सिकाई

नेपालमा समुदायमा आधारित सार्वजनिक निर्माणको अभ्यासको इतिहास लामो भए पनि २०४६ सालको जनआन्दोलन पश्चात् स्थापना भएको लोकतान्त्रिक प्रणालीको शुरूवातसँगै अभियानको रूपमा उपभोक्ता समिति मार्फत केन्द्र र स्थानीय स्तरबाट यस सम्बन्धी कार्य भए गरेको पाइन्छ । यसक्रममा यसका विकृति पनि बढ्दै गएको प्रशस्त घटना समेत देख्न सकिन्छ ।

सकारात्मक उदाहरण खोज्ने हो भने देशको विभिन्न भागमा खोलिएको ग्रामीण सडक, खानेपानी संरचना लगायत सामुदायिक भवन निर्माण वृहत रूपमा हुन सकेको छ । लागत सहभागिताको आधारमा मितव्ययी र प्रभावकारी तवरले काम सम्पन्न गरेको मात्र नभई व्यवस्थित रूपमा सम्बन्धित संरचना सञ्चालन गरेको उदाहरण पनि छन् । भलै यस्ता उदाहरण न्यून संख्यामा रहेका छन् । कतिपय स्थानमा नयाँ सडक खोल्ने मात्र नभई सडक कालोपत्रे गर्ने गरेको अभ्यास पनि छन् ।

तर, यसको अर्को पाटो विश्लेषण गर्ने हो भने ती संरचनाले दिगो विकासमा टेवा दिन सक्यो र भन्ने प्रश्न एकातिर टड्कारो छ भने अर्कोतिर उपभोक्ता समितमा संलग्न पदाधिकारीले यस्ता कार्य आवश्यकताभन्दा पनि लाभ प्राप्तिका लागि निरन्तर रूपमा गर्न खोज्ने प्रवृति हावी रहेको छ ।

साथै खानेपानी तथा सिँचाई क्षेत्रसँग सम्बन्धित कतिपय उपभोक्ता समितिका पदाधिकारी निरन्तर उपभोक्ता समितिमा बस्न खोज्ने प्रवृति र उपभोक्ता समितिको कार्यक्षेत्र तथा कामको प्रकृतिको प्रभावको कारणले स्थानीय तहको समानान्तर संस्थाको रूपमा हावी हुन खोजेको आरोप समेत लाग्ने गरेको छ ।

यति मात्र होइन, यस्ता प्रकृतिका अधिकांश काम वास्तविक उपभोक्ता भन्दा पनि अघोषित रूपमा निर्माण व्यवसायी मार्फत हुने गरेको आरोपबाट अछुतो रहन सकेको छैन ।

उपभोक्ता समिति राजनैतिक दलको भागवण्डामा गठन हुने, सत्ताधारी दलको कार्यकर्ताको उपभोक्ता समितिमा दबदबा हुने, श्रममुलक कार्यभन्दा पनि हेभी मेसिन प्रयोगको बाहुल्यता रहेको कार्य गर्न उपभोक्ता समिति लालायित हुने जस्ता आरोप पनि नलाग्ने गरेको होइन । उपभोक्ता समितिले गर्न सक्ने लागतको सीमाभित्र ल्याउन टुक्रा टुक्रा गरेर लागत अनुमान तयार गर्ने प्रचलन समेत रहेको छ ।

उपभोक्ता समितिले काम गर्न पाउने उद्देश्य राखी सम्पूर्ण संरचनाको लागत अनुमान बढी हुने भए पनि उक्त सीमाभित्र रहने गरी सुनियोजित किसिमले बजेट विनियोजन गर्ने प्रवृत्ति पनि पाइन्छ । समुदायबाट हुने कार्यलाई व्यवस्थित गर्ने तर्क दिई कतिपय निकायले संस्था दर्ता ऐन अन्तर्गत दर्ता भएको गैर सरकारी संस्था मार्फत यस्ता कार्य गर्ने गरेको पाइन्छ, जुन नेपालको सार्वजनिक खरीद कानूनले गलत ठहर्‍याउँछ ।

उस्तै प्रकृतिको काम भए पनि लागत सहभागिताको अंश फरक फरक हुने, अझ कतिपय निकायबाट उपभोक्ता समितिले लागत सहभागिता गर्नु नपर्ने जस्तो विवादास्पद निर्णय पनि गर्ने गरेको उदाहरण पनि बेला बखत पाइन्छ । यसका अतिरिक्त कार्यालयको मालसामान समेत उपभोक्ता समिति मार्फत खरीद गरेको गलत अभ्यास समेत हुने गरेको छ ।

समुदायमार्फत हुने निर्माण कार्य छोटो अवधिमा सम्बन्धित आर्थिक वर्षभित्र सम्पन्न हुने गरी सञ्चालन हुने व्यवस्थालाई प्रभावकारी बनाई सामान्यतया म्याद थप नहुने र काबु बाहिरको परिस्थितिजन्य अवस्था आइपरे सम्बन्धित आर्थिक वर्षभित्र सम्पन्न गर्ने गरी म्याद थप गर्न सकिने बाटो खुला गरिनुपर्छ ।

एकातिर वास्तविक उपभोक्तालाई आफूले गरेको कार्यको भुक्तानी सार्वजनिक निकायबाट प्राप्त गर्न अनेकौं झमेलाको सामना गर्नुपर्ने परिस्थिति छ भने अर्कोतिर यस्ता कार्यमा पोख्त वर्गलाई फर्जी र अस्वभाविक बिलको भरमा लागत अनुमान बमोजिमको भुक्तानी प्राप्त गर्न त्यतिकै सहज हुने गरेको पनि टिका टिप्पणी नसुनिएको होइन ।

साराशंमा भन्ने हो भने, लाभग्राही समुदाय वा सम्बन्धित उपभोक्ताबाट हुने प्रशंसनीय काम वर्तमानमा थोरै छन् भने यसले ल्याएको विकृति तथा राजनैतिक नेतृत्व, सार्वजनिक निकाय र उपभोक्ता बीचको सञ्जाल (नेटवर्क) अधिकांश स्थानमा भयावह किसिमले प्रचलन कै रूपमा अगाडि बढेको भन्दा अतिशयोक्ति नहोला ।

समाधानको बाटो

रोजगारीको खोजीमा युवा श्रमशक्ति विदेश पलायन हुने गरेको परिवेशमा वस्ती वा समुदाय स्तरमा अर्थ प्रवाह हुने भरपर्दो माध्यम बनेको उपभोक्ता समितिको विधिलाई लाभग्राही समुदायबाट भएको प्रशंसनीय कार्यलाई बढावा दिन र विद्यमान विकृति पहिचान गरी उपभोक्ता समिति वा लाभग्राही समुदायबाट हुने कार्यलाई व्यवस्थित गर्न देहायका उपाय अबलम्बन गर्नुपर्ने आवश्यकता छ ।

क.आयोजनाको पहिचान

लाभग्राही समुदायबाट हुने कार्यको लागि सम्बन्धित लागत अनुमानलाई नटुक्र्याउने र टुक्रा टुक्रा गरी बजेट विनियोजन हुने परिपाटीलाई नीतिगत रूपमा सम्बोधन गरी उपभोक्ता समितिबाट हुने वास्तविक आयोजनाको पहिचान गरिनुपर्छ ।

ख.वास्तविक उपभोक्ताको परिभाषा

अधिकांश स्थानमा वास्तविक उपभोक्ता भन्दा डमी उपभोक्ता समेत संलग्न भई समिति गठन हुने प्रक्रियाको अन्त्य गरिनुको विकल्प छैन । यसका लागि सार्वजनिक क्षेत्रका कर्मचारी, शिक्षक वा सुरक्षा निकायका सदस्य र निर्माण व्यवसायीलाई उपभोक्ता समितिमा बस्न योग्य मानिनु हुँदैन ।

ग. समिति गठन र नियमन

समुदायबाट गरिने कार्यका लागि आवश्यक हुने समिति गठनमा स्थानीय तहलाई जिम्मेवार बनाउनुपर्छ । एकद्वार प्रणालीबाट यसको दर्ता, नियमन र व्यवस्थापनको कार्यमा स्थानीय तहलाई नेतृत्व प्रदान गर्न सक्नुपर्छ ।

यसो गर्न सकिए साँच्चिकै उपभोक्ता समिति आफ्नो समुदाय र आफ्नो स्थानीय तहप्रति जवाफदेही हुन जान्छ भने स्थानीय तह समेत संघ, प्रदेश वा स्थानीय तह गरी तीनवटै तहबाट समुदाय मार्फत हुने कार्यको व्यवस्थापन र अनुगमनमा नेतृत्वदायी भूमिका खेलेर जाँच र सन्तुलन (चेक एण्ड ब्यालेन्स) प्रभावकारी हुन्छ । यसका अतिरिक्त उपभोक्ता समिति वास्तविक रूपमा समावेशी किसिमले गठन हुने व्यवस्था राख्नुपर्छ ।

घ. सीमा निर्धारण

उपभोक्ता समितिबाट हुने कार्यको लागत अनुमानको सीमा निर्धारणका अतिरिक्त त्यस्तो कार्यमा श्रम मूलक कार्य न्यूनतम कति हुनुपर्ने साथै सो कार्यमा हेभी मेशीन प्रयोग गर्नुपर्ने भए सो वापतको रकमको अधिकतम सीमा निर्धारण गरिनु पर्छ ।

ङ. आर्थिक व्यवस्थापन

उपभोक्ता समितिले गर्ने कार्यमा आर्थिक व्यवस्थापन जटिल र पारदर्शी नहुने गरेको पाइएकोले आम्दनी खर्चको अभिलेख राख्ने नमूना ढाँचाको व्यवस्था गरी कर योग्य खर्चको भुक्तानी तथा कर कट्टीको प्रावधान सम्बन्धमा स्पष्ट व्यवस्था गरी आवधिक रूपमा भए गरेको खर्चको सार्वजनिक गरी सामाजिक र सार्वजनिक लेखापरीक्षण गर्ने व्यवस्था समेटिनुपर्छ ।

उपभोक्ता समितिले लिएको पेश्की असूल गर्न नसकिएको र पेश्की दिँदा धरौटी राख्नु पर्ने सोचाई केही निकायमा रहे पनि धरौटीको प्रावधानले समितिलाई अप्रत्यक्ष रूपमा निर्माण व्यवसायी बनाउने भएकोले यस्तो व्यवस्था राखिनु हुँदैन ।

च. पारदर्शिता र अनुगमन

सार्वजनिक निकाय, स्थानीय तह र उपभोक्ता समितिको काम, कर्तव्य र अधिकारको स्पष्ट व्याख्या गरी आ-आफ्नो भूमिकाप्रति जिम्मेवार बनाउने र सम्झौताको चरणदेखि कार्य सम्पन्न र हस्तान्तरणसम्मको कार्य पारदर्शी रूपमा हुने गरी प्रावधान राखिनु पर्छ ।

छ. म्याद थप

निष्कर्ष :

समुदाय मार्फत गरिने सार्वजनिक निर्माणले अपनत्व र मितव्ययी निर्माण मार्फत विकासमा महत्वपूर्ण योगदान दिने भएकोले उपभोक्तालाई उपभोक्ता कै रूपमा काम गर्ने वातावरण सिर्जना गर्न सार्वजनिक खरीद अनुगमन कार्यालयले मस्यौदा गरेको यस सम्बन्धी कार्यविधिको मस्यौदा आफ्नो वेबसाईट मार्फत सार्वजनिक गरिएकोमा प्राप्त महत्वपूर्ण सुझाव समावेश गरी नेपाल सरकारको स्वीकृतिमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई एकीकृत कार्यविधि मार्फत व्यवस्थित र प्रभावकारी बनाउनु आज अपरिहार्य देखिएको छ ।

(लेखक प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालय, सार्वजनिक खरीद अनुगमन कार्यालयका सह-सचिव (प्राविधिक) हुन् ।)