अध्यादेशको दुरुपयोग : सर्वोच्च अदालत रिट खारेज मात्रै गर्छ, व्याख्या गर्दैन

२ माघ, काठमाडौं । संविधान जारी भएपछि ७ वर्षको अवधिमा पटक-पटक विवादमा आएको र दुरुपयोग भएको विषय हो, अध्यादेश । संसद नबसेको अवस्थामा तत्काल नगरी नहुने विषयमा कानुनी रिक्तता पूर्ति गर्न जारी हुनुपर्ने अध्यादेश सत्ता स्वार्थ, दलीय लाभ र शक्तिको अनुकूलताका लागि प्रयोग भयो भनेर पटक–पटक प्रश्न उठ्ने गरेको छ ।

संविधानको धारा ११४ मा व्यवस्था भएको अध्यादेशको औचित्यबारे उठेको प्रश्नमाथि गम्भीर व्याख्या गर्नुपर्ने सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले ‘अध्यादेशको औचित्य सकिएको’ भन्दै विषयवस्तुमा प्रवेश नगरी रिट निवेदन खारेज गरेको हो । आगामी दिनमा हुने अध्यादेशको दुरुपयोग रोक्न महत्वपूर्ण ठानिएको अध्यादेशमाथिको व्याख्यामा यो पटक समेत सर्वोच्च अदालतले ‘अनिच्छा’ देखाएको हो ।

अध्यादेशमाथि प्रश्न उठाइएका ६ वटा निवेदन २ चैत २०७८ मा एकसाथ खारेज गरेको सर्वोच्च अदालतले हालै सार्वजनिक गरेको त्यससम्बन्धी पूर्णपाठमा न्यायाधीशहरू अध्यादेशको औचित्यमा प्रवेश गरेका छैनन्, बरु अध्यादेश खारेज भइसकेकाले व्याख्या असान्दर्भिक भएको निचोड निकालेका छन् ।

८ जेठ २०७८ मा प्रतिनिधिसभा विघटन गरेको सरकारले भोलिपल्ट नागरिकता अध्यादेश जारी गर्‍यो । अध्यादेश विरुद्ध परेको रिट निवेदनको प्रारम्भिक सुनुवाइपछि सर्वोच्च अदालतले २७ जेठ २०७८ मा त्यसको कार्यान्वयन नगर्नू भनी अन्तरिम आदेश जारी गर्‍यो । अध्यादेश औचित्यहीन भएपछि सर्वोच्च अदालतले ६ वटा रिट निवेदनलाई एकसाथ खारेज गरेको थियो ।

‘नेपाल नागरिकता (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७८ जारी भएपछि दुवै सदनले स्वीकार गरेको मिसिल कागजातबाट देखिंदैन । अध्यादेश स्वतः निष्क्रिय भएको देखिन आयो’ हालै सार्वजनिक गरिएको फैसलाको पूर्णपाठमा भनिएको छ, ‘रिट निवेदनमा उठाइएका प्रश्नहरूको निरुपण गर्नुपर्ने सान्दर्भिकता नै समाप्त भइसकेको देखियो । आदेश जारी गर्नुपर्नेसम्मको कुनै उचित आधार कारण र प्रयोजन नदेखिएकोले रिट निवेदनहरू खारेज हुने ठहर्छ ।’

सरकारले जारी गर्ने विवादास्पद अध्यादेशको औचित्यमाथि प्रश्न उठाई पटक–पटक सर्वोच्च अदालतमा रिट निवेदन पर्ने गरेका छन् । ती रिट निवेदनको अन्तिम सुनुवाइ हुनुभन्दा पहिले नै अध्यादेश औचित्यहीन बनिसकेका हुन्छन् ।

त्यसपछि हुने सुनुवाइमा अदालतले अध्यादेशको औचित्य र त्यसको उपादेयतामाथि व्याख्या गर्नुपर्नेमा अध्यादेशको औचित्य सकिएको भन्दै रिट निवेदनहरू नै खारेज गर्ने गरेका छन् । यसपटक पनि त्यही रवैया दोहोरियो ।

वरिष्ठ अधिवक्ता वोर्णबहादुर कार्कीलगायतले दर्ता गरेका ६ वटा रिट निवेदन एकसाथ खारेज गर्दै सर्वोच्च अदालतले अस्तित्वविहीन कानुनको व्याख्या गरिरहनु नपर्ने भन्दै निवेदनहरू खारेज गरेको हो ।

‘मूल समस्या सम्बोधनमा अनिच्छा’

केही वर्षयता सरकारले आवश्यकता भन्दा पनि सत्ता जोगाउन र अनुकूलताका लागि अध्यादेश ल्याउने गरेको विभिन्न घटनाक्रमबाट देखिन्छ । सुरुमा राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन संशोधन गर्न अध्यादेश ल्याएको ओली सरकारले पछि पटक–पटक गरी संवैधानिक परिषदसम्बन्धी ऐन संशोधन गर्ने अध्यादेश ल्यायो । उसले दोस्रो प्रतिनिधिसभा विघटनको भोलिपल्ट नागरिकता ऐन संशोधनसम्बन्धी विधेयक जारी गरेको थियो ।

त्यसपछि गठन भएको देउवा सरकारले एमाले फुटाएर सांसदहरूलाई जोगाउन फेरि राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन संशोधन गर्ने अध्यादेश जारी गर्‍यो । देउवा सरकारका पालामा सम्पत्ति शुद्धीकरणसम्बन्धी केही कानुनी प्रावधान संशोधन, ऊर्जा नियमनलगायतका अध्यादेश जारी गर्ने प्रयास भयो, जुन राष्ट्रपतिले प्रमाणीकरण नगर्दा सफल हुन सकेन । एकपछि अर्को सरकारले अध्यादेशसम्बन्धी संवैधानिक प्रावधानको मनोगत व्याख्या गरी अनुकूलतामा अध्यादेश जारी गर्न खोजेको देखिन्छ ।

संविधानको धारा ११४(१) मा ‘संघीय संसदको दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ’ भन्ने व्यवस्था छ ।

जुनसुकै विषयमा पनि अध्यादेश जारी गर्दा शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त उल्लंघन भएको, सरकार स्वेच्छाचारी भएको र अध्यादेशसम्बन्धी संवैधानिक अवधारणाकै उल्लंघन भएको भनी सर्वोच्च अदालतमा पटक-पटक प्रश्न उठ्ने गरेको छ । तर अदालतले यी मूलभूत प्रश्नको सम्बोधन नगरी ‘अध्यादेश अस्तित्वमा नरहेको’ भनी रिट निवेदन खारेज गरेको छ । जसले गर्दा पटक–पटक माग भएको अध्यादेशसम्बन्धी संवैधानिक व्याख्या हुन नसकी फेरि पनि सरकारले स्वेच्छाचारीपन देखाउने मौका पाएको छ ।

२०७४ सालमा नयाँ सरकार गठन भएयता दुई सरकारले जारी गरेका अध्यादेशबारेको प्रश्नको छिटोछरितो न्याय निरुपणमा सर्वोच्च अदालत अनिच्छुक देखिएको छ । संवैधानिक परिषद र राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन संशोधन गर्ने अध्यादेश सर्वोच्च अदालतमा विचाराधीन छ ।

एमाले फुटाउन देउवा सरकारले जारी गरेको अध्यादेश विरुद्धको रिट निवेदनमा अहिलेसम्म सुनुवाइ अघि बढ्न सकेको छैन । यीमध्ये सबैभन्दा पहिले पालो पाएको नागरिकता विधेयकमाथिको प्रश्नमा सर्वोच्च अदालत विषयवस्तुमा प्रवेशै नगरी रिट निवेदन खारेज गरेको हो ।

२०५९ सालमा संकटकालको बेलामा जारी आतंककारी तथा विध्वंसात्मक अध्यादेश विरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा दायर रिट निवेदनसमेत यसैगरी खारेज भएको थियो । त्यतिबेला अध्यादेशलाई चुनौती दिएका संवैधानिक कानुन व्यवसायी मञ्चका पूर्वअध्यक्ष समेत रहेका अधिवक्ता राजुप्रसाद चापागाईं २०४७ देखि अहिलेको संविधान कार्यान्वयनका क्रममा यस्तै समस्या देखिएको बताउँछन् । उनी यस्तो अवस्थालाई ‘प्रभावकारी न्यायिक नियन्त्रणको अभाव’ भनी टिप्पणी गर्छन् ।

‘सरकारले आवश्यकता भन्दा पनि स्वार्थपूर्ण रूपमा अध्यादेशको प्रयोग गर्छ । कतिपय अवस्थामा त्यसको उपयोगपछि आफैं खारेज गर्छ, संसदमा प्रतिस्थापन विधेयक समेत लैजाँदैन । अभीष्ट पूरा गरे पनि त्यसलाई निस्तेज पार्ने परम्परा बसिसकेको छ’ अधिवक्ता चापागाईं भन्छन्, ‘यस्तो विषयमा अदालतले प्रभावकारी न्यायिक नियन्त्रण कायम नगर्दा बारम्बार संविधानमाथि आक्रमण भइरहेको छ ।’

मागमाथि छैन सम्बोधन

अध्यादेशको औचित्यबारे केही गम्भीर प्रश्नको व्याख्या र अन्योल निरुपणमा भने सर्वोच्च अदालत यसपटक समेत चुकेको देखिन्छ । उदाहरणका लागि नागरिकता सम्बन्धी अध्यादेशका सवालमा केही महत्वपूर्ण प्रश्न थिए । अल्पकालीन महत्व र आवश्यकताका लागि अध्यादेश जारी गरिने संवैधानिक मर्म भए पनि दीर्घकालीन महत्व र अर्थ राख्ने विषयमा समेत अध्यादेश जारी भएका थिए । यस्तो अवस्थामा अध्यादेश जारी हुन किन सक्दैन भन्ने अहं प्रश्नमाथि सर्वोच्च अदालत प्रवेश नै गर्न चाहेन ।

संसदमै विचाराधीन विधेयकका बारेमा अध्यादेश जारी गर्न मिल्छ कि मिल्दैन अर्को प्रश्न थियो । साथसाथै अस्तित्वमा रहेको कानुनी व्यवस्था नै संशोधित र विस्थापित हुने गरी समेत अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्ति बढ्दो छ । तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मात्रै अध्यादेश जारी गर्न पाउने शर्त हो ।

त्यो वाक्यांशको अर्थ के हो र त्यसको औचित्य कसरी पुष्टि हुन्छ भन्ने अर्को महत्वपूर्ण प्रश्नमाथि समेत सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलास प्रवेश गर्न चाहेन । साथसाथै प्रतिस्पर्धी दल विभाजित गर्न र विभाजनपछि सांसदहरूको पद कायम राख्न देउवा सरकारले राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेश जारी गरेको थियो । त्यसविरुद्ध परेको रिट निवेदनमा समेत यो मुद्दाको व्याख्या आकर्षित हुनेथियो । यसअघिको नजीरले समेत विद्यमान कानुनी प्रावधान संशोधन हुने गरी अध्यादेश जारी गर्ने संवैधानिक मर्म नरहेको भनी व्याख्या गरेको थियो ।

नेपालको सन्दर्भमा अध्यादेशबारे उठाइएको प्रश्न त्यसको औचित्य र राजनीतिक इमानदारीसँग समेत जोडिएको छ । पहिलो, मुलुकको आवश्यकता र औचित्य भन्दा पनि राजनीतिक लाभहानिमा आधारित भएर अध्यादेश जारी गर्ने प्रवृत्ति देखिएको छ । दोस्रो, हुँदाहुँदा अध्यादेश जारी गर्नकै लागि संसदको अधिवेशन टुंग्याइएका उदाहरण समेत छन् । यी विषयमाथि व्याख्या हुनुपर्ने मागसहित दर्ता भएका रिट निवेदनमाथि अदालतले सघन व्याख्या गरेर कार्यपालिकाको संवैधानिक दायरा स्पष्ट पार्ने अवसरबाट विमुख भएको देखिन्छ ।

प्राविधिक कारण देखाएर उम्किने प्रवृत्ति

गम्भीर संवैधानिक प्रश्नको व्याख्या गर्नुपर्ने दायित्व बोकेको सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलास झण्डै दुई दशकअघिको नजीर देखाएर अध्यादेशजस्तो गम्भीर र बारम्बार विवादमा आइरहने संवैधानिक व्यवस्थाको व्याख्यामा आफूलाई उदासीन देखाइरहेको छ ।

तत्कालीन कामु प्रधानन्यायाधीश दीपककुमार कार्कीलगायत न्यायाधीशहरू मीरा खड्का, हरिकृष्ण कार्की, ईश्वरप्रसाद खतिवडा र डा. आनन्दमोहन भट्टराईको इजलासले २०६० सालमा जारी भएको स्थानीय स्वायत्त शासन (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०६० खारेज हुँदाको नजीर देखाएर अध्यादेश सम्बन्धी व्यवस्थाको व्याख्यामा प्रवेश नगरेको हो ।

तत्कालीन सरकारले १ साउन २०६० मा स्वायत्त शासन (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०६० जारी गरेको थियो । माओवादी युद्ध उत्कर्षमा पुगेका बेला स्थानीय निर्वाचन हुन नसकी जनप्रतिनिधिविहीन हुने अवस्था आएको थियो । त्यतिबेलाको अध्यादेशले स्थानीय निकायमा जनप्रतिनिधि नभएमा कर्मचारीहरूले उनीहरूको काम गर्ने गरी अधिकार प्रत्यायोजन गरिएको सम्बन्धी व्यवस्था थियो ।

अध्यादेश विरुद्ध परेको रिट निवेदन टुंग्याउन सर्वोच्च अदालतले केही समय लगायो, त्यतिञ्जेल अध्यादेश निष्क्रिय भइसकेको थियो । त्यतिबेला अहिले झैं, ‘जुन अध्यादेशको संवैधानिकताको प्रश्न उठाइएको छ, सो अध्यादेश निष्क्रिय भै अस्तित्वमा रहेको देखिंदैन’ भन्दै सर्वोच्च अदालतले फैसलामा भनेको थियो– ‘अस्तित्वविहीन कुरामा यस अदालतले त्यसको संवैधानिकताको परीक्षण गर्नु उपयुक्त तथा तर्कपूर्ण हुँदैन । निष्क्रिय भइसकेको अध्यादेशको संवैधानिकताको विषयमा विवेचना गरिरहनुपर्ने आवश्यकता नदेखिने ।’

वरिष्ठ अधिवक्ता डा. चन्द्रकान्त ज्ञवालीका अनुसार, पटक–पटक संसदलाई छल्ने गरी अध्यादेश जारी गर्ने तर संसदमा पेश नगर्ने प्रवृत्तिलाई संविधानमाथिको जालझेल मान्छन् । ‘अध्यादेश निश्चित समयका लागि ल्याइने कानुन हो । संसदले त्यसको वैधता परीक्षण गर्छ ।

अनुमोदन नगरे अध्यादेश अनुसारको काममाथि प्रश्न उठ्छ’ उनी भन्छन्, ‘संविधानको धारा ११४ मा अध्यादेशको व्यवस्था छ । अहिले त्यसको आफ्नो अनुकूल व्याख्या भइरहेको छ । सर्वोच्च अदालतले अध्यादेशको दायरा र सीमाबारे व्याख्या गर्नुपर्छ । होइन भने संसदीय मूल्यमान्यता र गरिमा कमजोर पार्ने यस्तो प्रवृत्तिले निरन्तरता पाउँछ ।’

शाही शासनकालमा जारी आतंककारी तथा विध्वंसात्मक कार्य (नियन्त्रण तथा सजाय) अध्यादेश विरुद्धको मुद्दामा भने सर्वोच्च अदालतले दुई मान्यता प्रतिपादन गरेको थियो । त्यो मान्यता अनुसार, संसद नभएको अवस्थामा कुनै कानुन नभई नहुने अवस्थामा मात्रै अध्यादेश जारी गर्न मिल्छ । अर्कोतर्फ कानुन विद्यमान भएको अवस्थामा ‘संविधानले गरेको विश्वास विपरित अर्को कानुन जारी गर्न मिल्दैन’ भनी त्यतिबेला नजीर प्रतिपादित भएको थियो ।

८ जेठ २०७९ मा जारी भएको अध्यादेशको औचित्यमाथि उठेको प्रश्नलाई सर्वोच्च अदालतले २ चैत २०७८ मा असान्दर्भिक भएको भन्दै खारेज गरिदिएको हो । करिब १० महिनामा अध्यादेशको औचित्य कायम रहने अवस्था थिएन र सर्वोच्च अदालत ‘खारेज भइसकेको कानुनी प्रावधानबारे बोलिरहनुनपर्ने’ भन्ने आधार देखाएर विषयवस्तुमा प्रवेश नगरेको हो ।

९ जेठ २०७८ मा जारी नागरिकता सम्बन्धी अध्यादेश प्रतिनिधिसभा विघटनको निर्णय बदरपछिको अधिवेशनबाट पारित हुनसकेको थिएन । संविधानको धारा ११४ मा ‘अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संघीय संसदको दुवै सदनमा सदनले स्वीकार नगरेमा स्वतः निष्क्रिय हुनेछ’ भन्ने व्यवस्था छ । अथवा दुवै सदनबाट ‘निष्क्रिय वा खारेज नभएमा’ दुवै सदनको बैठक बसेको ६० दिनपछि स्वतः निष्क्रिय हुनेछ’ भन्ने व्यवस्था छ ।

सर्वोच्च अदालतको २७ जेठ २०७८ को अन्तरिम आदेशबाट प्रभावहीन भएको अध्यादेश त्यसपछि दुवै सदनबाट पारित नभएकाले निष्क्रिय भएको थियो । त्यही आधार देखाएर सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले खारेज भइसकेको कानुनबारे बोल्न नपर्ने भनी रिट निवेदन खारेज गरेको हो ।

विधायिकाको अधिकार प्रयोग गर्ने सरकारले सीमित उद्देश्यले अध्यादेशको उपयोग गर्ने र त्यसपछि प्रश्न उठ्ने भएकाले अध्यादेशलाई नै अस्तित्वविहीन बनाउने परिपाटी रहेको अधिवक्ता चापागाईं बताउँछन् । ‘अस्थायी प्रकृतिको त्यही अध्यादेशको शासकले बारम्बार दुरुपयोग गरेपछि त अदालत बोल्नुपर्ने थियो’ अधिवक्ता चापागाईं भन्छन्, ‘यस्तो प्रवृत्ति संविधानवाद र न्यायिक सर्वोच्चतामाथिको आक्रमण हो भन्ने जान्दाजान्दै पनि अदालत मौन रहेको देखिन्छ । यसले संवैधानिक सन्तुलन नै कायम नरहने अवस्था आएको छ ।’

व्याख्या भएका उदाहरण पनि छन्

घटनाक्रम वा विकसित परिस्थितिमा रिट निवेदनका विषयवस्तु असान्दर्भिक भए पनि त्यसबारे अदालतले व्याख्या नै गर्न नसक्ने भने होइन । न्यायाधीशहरूबीच राय बाझिएको अवस्थामा समेत विवादित विषयबारे व्याख्या भएका कैयौं उदाहरण छन् । तीमध्येको एक हो, चुनावी सरकार प्रमुखको रूपमा प्रधानन्यायाधीश खिलराज रेग्मीको सिंहदरबार प्रवेश ।

२०७० सालको निर्वाचन गराएपछि उनी पदबाट राजिनामा दिएर अवकाश भइसकेका थिए । तर, उनी चुनावी सरकारको प्रमुखको रूपमा जानु उचित थियो कि थिएन भन्ने विषय असान्दर्भिक भइसकेको अवस्थामा समेत १५ चैत २०७२ मा सर्वोच्च अदालतले व्याख्या गरेको छ ।

त्यतिबेला पाँच सदस्यीय संवैधानिक इजलासमा तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश कल्याण श्रेष्ठ र न्यायाधीश सुशीला कार्की एकातिर थिए भने वैद्यनाथ उपाध्याय, गोपाल पराजुली र ओमप्रकाश मिश्रले फरक राय लेखेका थिए । प्रधानन्यायाधीश श्रेष्ठकै राय अल्पमतमा परेको थियो ।

श्रेष्ठ र कार्कीले तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश रेग्मी चुनावी सरकारको रूपमा सिंहदरबार प्रवेश गर्नु गलत भनी राय दिएका थिए भने अरू तीन न्यायाधीशले ‘आवश्यकताको सिद्धान्त’ भनी रेग्मीको सिंहदरबार प्रवेशको बचाउ गरेका थिए । सन्दर्भहीन भइसकेको रिट निवेदन खारेज गरे हुनेमा सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले महत्वका साथ विषयवस्तुमाथि व्याख्या गरेको थियो ।

वरिष्ठ अधिवक्ता बालकृष्ण नेउपाने न्यायाधीशहरूको ‘अरुचि’ले यस्ता विषयवस्तुमाथि व्याख्या नहुने बताउँछन् । ‘सरोकारवालाहरूलाई आगामी दिनमा मार्गनिर्देशन हुने यस्ता विषयमा न्यायाधीशहरूले व्याख्या गरिदिए हुने हो, तर उनीहरू उम्किने बाटो खोज्छन्’ रिट निवेदकमध्येका एक रहेका नेउपानेले भने, ‘अध्यादेश खारेज भए पनि त्यसका कैयौं असर र प्रवृत्ति आगामी दिनमा कायम रहन्छन् । न्यायाधीशहरूले आफूलाई रुचि लागेका विषयमा मात्रै व्याख्या गर्छन्, नत्र खारेज वा औचित्यहीन भएका विवादमा प्राविधिक पाटो देखाएर विषयवस्तुमा प्रवेश गर्दैनन् ।’

अरू कैयौं अध्यादेश खारेज भए पनि तिनका आधारमा भएका कामकारबाहीमाथि अहिले पनि प्रश्न उठेकाले प्राविधिक कारण देखाएर मात्रै मुद्दा खारेज गर्न नहुने वरिष्ठ अधिवक्ता नेउपानेको भनाइ छ । ५२ जना संवैधानिक पदाधिकारीको नियुक्ति, एमाले फुटाउन देउवा सरकारले जारी गरेको राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेश खारेज भए पनि त्यसको असर कायम रहेको र त्यसले राजनीतिक घटनाक्रम नै बदलेको भन्दै उनी यस्ता विषयमा गम्भीर व्याख्या हुनुपर्ने बताउँछन् ।

नेउपाने भन्छन्, ‘अध्यादेश जारी भएको सीमित समयमा नै निष्क्रिय हुन्छ । यही आधार देखाएर अदालतले सधैं मुद्दा खारेज गर्ने हो भने आगामी दिनमा पनि यसको दुरुपयोग भइरहने सम्भावना कायम रहन्छ ।’