प्रदेश र स्थानीय तहको खर्च अभ्यास संघीयताको मर्म विपरीत

संघीय शासन व्यवस्था भएका मुलुकहरूको आर्थिक क्रियाकलापमा उप-राष्ट्रिय सरकारहरूको महत्त्वपूर्ण भूमिका रहन्छ। उप-राष्ट्रिय सरकारअन्तर्गत संघीय बाहेकका सरकारहरू पर्दछन्। नेपालमा दुई तहका उप-राष्ट्रिय सरकार रहेका छन्: प्रदेश एवं स्थानीय सरकार।

नेपालको संविधान २०७२ ले मुलुकको शासन व्यवस्थालाई संघात्मक स्वरूपमा परिणत गरेपछि सेवा प्रवाह लगायत अन्य आर्थिक क्रियाकलापहरूमा यी सरकारहरूको भूमिका बढ्दो छ। संविधानको प्रस्तावनामा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थालाई मुलुकमा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास एवं समृद्धि हासिल गर्ने माध्यमको रूपमा लिइएको छ। संविधानले अपेक्षा गरे अनुरूपको नतिजा हासिल गर्न उप-राष्ट्रिय सरकारहरूले अन्य कुराको अलावा, आफ्नो स्रोत-साधन जनचाहना एवं आवश्यकता अनुरूप उपयोग गर्नुपर्दछ।

मुलुकमा संघीयता लागू भएको आठ वर्ष पूरा भइसकेको अवस्थामा हाम्रा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरूले कसरी खर्च गरिरहेका छन्? प्रादेशिक/स्थानीय पूँजी निर्माणमा उनीहरूले गर्ने गरेको खर्चको अभ्यासले कति योगदान पुर्‍याइरहेको छ? उनीहरूको खर्चको अभ्यासमा कस्तो सुधारको आवश्यकता छ? भन्ने बारेमा तथ्यमा आधारित विश्लेषणको आवश्यकता रहेको छ। यसप्रकारको विश्लेषण गर्नुपर्नाका दुई वटा कारण रहेका छन्।

पहिलो कारण, यी उप-राष्ट्रिय अर्थतन्त्रहरूको कुल योग नै नेपालको समग्र अर्थतन्त्र हो। यी अर्थतन्त्रहरूलाई सबलीकरण नगरिकन समग्र नेपाली अर्थतन्त्रको सबलीकरण हुन सक्दैन। यी सरकारहरूले गर्ने खर्चको तौरतरिकाले समग्र नेपाली अर्थतन्त्रको आर्थिक वृद्धि तथा रोजगारी एवं आय सिर्जनामा महत्त्वपूर्ण प्रभाव पारिरहेको हुन्छ।

दोस्रो कारण, मुलुकमा संघीयता स्थापना भएको छोटो अवधि भएतापनि यो अवधि भित्र यी उप-राष्ट्रिय सरकारहरूको (मूलत: प्रदेश सरकारको) आर्थिक प्रभावकारितामा राजनीतिक वृत्त एवं जनस्तरबाट प्रश्नहरू उठ्ने क्रम बढ्दो हुनु। यहाँ यी सरकारहरूको खर्चको विश्लेषण तिनीहरूको कुल खर्चमा चालु तथा पूँजीगत खर्चको हिस्सा, पूँजीगत खर्चको संरचना एवं कार्यगत रूपमा खर्चको संरचनाको आधारमा गरिएको छ।

 चालु तथा पूँजीगत खर्चको हिस्सा

नेपाल एक अतिकम विकसित मुलुक हो, जहाँ पूँजी निर्माणको स्तर न्यून रहेको छ। पर्याप्त मात्रामा सडक सञ्जाल निर्माण हुन नसक्नु; निर्माण भएका अधिकांश सडकहरूको गुणस्तर कमजोर हुनु; औद्योगिकीकरणको स्तर कमजोर हुनु; शिक्षा, स्वास्थ्य, सूचना लगायत सामाजिक सेवा प्रवाहको लागि आवश्यक भौतिक संरचनाको अपर्याप्तता आदि मुलुकको पूँजी निर्माणसँग सम्बन्धित प्रमुख समस्या हुन्।

यी समस्या समाधानको लागि प्रत्येक तहका सरकारहरूले पूँजी निर्माणमा पर्याप्त मात्रामा खर्च गर्नुपर्ने आवश्यकता रहेको छ। पूँजी निर्माणको माध्यमबाट नै मुलुकमा उत्पादन, रोजगारी एवं आम्दानी वृद्धि गर्न सकिन्छ। वस्तु तथा सेवाको उत्पादन लागत घटाएर राष्ट्रिय एवं अन्तर्राष्ट्रिय बजारमा प्रतिस्पर्धात्मक क्षमता अभिवृद्धि गर्नका लागि पनि पूँजी निर्माण आवश्यक छ।

उपलब्ध तथ्यांक अनुसार आ.व. २०७५/७६—२०७८/७९ सम्मको अवधिमा सातवटै प्रदेशहरूको औसत पूँजीगत खर्च ५७.४ प्रतिशत रहेको छ भने औसत चालु खर्च ४२.६ प्रतिशत रहेको छ। सो अवधिमा कोशी, मधेश, बागमती, गण्डकी, लुम्बिनी, कर्णाली तथा सुदूरपश्चिम प्रदेशको औसत पूँजीगत खर्च क्रमश: ५६.७, ५४.३, ५४.०, ६६.४, ५८.३, ५८.७ तथा ५४.० प्रतिशत रहेको छ।

यसप्रकार गण्डकी प्रदेशको पूँजीगत खर्चको हिस्सा सबैभन्दा बढी तथा बागमती एवं सुदूरपश्चिम प्रदेशको समान एवं सबैभन्दा कम रहेको छ। स्थानीय सरकारहरूसँग सम्बद्ध यसप्रकारको तथ्यांक आ.व. २०७७/७८ तथा २०७८/७९ को लागि मात्र उपलब्ध छ। उपलब्ध तथ्यांक अनुसार सम्पूर्ण स्थानीय तहहरूको औसत पूँजीगत खर्च ३९.५ प्रतिशत तथा औसत चालु खर्च ६०.५ प्रतिशत रहेको छ।

वित्तीय व्यवस्थाको हिस्सा निकै कम रहेको छ। स्थानीय तहहरूमध्ये गाउँपालिका, नगरपालिका, उप-महानगरपालिका तथा महानगरपालिकाको औसत पूँजीगत खर्च क्रमश: ३७.३, ४०.७, ४४.० तथा ४४.५ प्रतिशत रहेको छ।

प्रदेशहरूले आफ्नो कुल खर्चको आधाभन्दा बढी पूँजीगत खर्चमा बाँडफाँट गरे पनि मुलुकको पूँजी निर्माणको वर्तमान अवस्थाको मूल्यांकन गर्दा यो हिस्सा पर्याप्त होइन। त्यसकारण संविधानले अपेक्षा गरे अनुरूप संघीयता मार्फत विकास तथा समृद्धि हासिल गर्नको लागि प्रदेशहरूले पूँजी निर्माणमा यथेष्ट ध्यान पुर्‍याउनुपर्दछ। यसको लागि पूँजीगत खर्चको हिस्सा थप वृद्धि गर्दै एवं चालु खर्चको हिस्सा घटाउँदै लैजानुपर्ने हुन्छ। प्रदेशहरू स्थानीय तहस्तरको सेवा प्रवाह गर्ने एकाइहरू नभएको हुनाले यो सम्भव पनि छ।

साना खालका परियोजनाहरूको सट्टा मध्यम तथा ठूला खालका परियोजनाहरूमा खर्च केन्द्रित गर्ने, एउटा स्थानीय तहले मात्र सम्पन्न गर्न नसक्ने एवं दुई वा सोभन्दा बढी स्थानीय तहहरूसँग समन्वय गर्नुपर्ने परियोजनाहरूमा प्रदेश सरकारहरूले खर्च केन्द्रित गर्नु आवश्यक रहेको छ।

त्यसैगरी, स्थानीय तहहरूको पूँजीगत खर्चको अवस्था निकै दयनीय रहेको छ। स्थानीय तहहरू मूलत: सेवा प्रवाह गर्ने एकाइहरू भएको हुनाले तिनीहरूको चालु खर्च तुलनात्मक रूपले बढी हुनसक्ने भए पनि आगामी दिनहरूमा पूँजीगत खर्चको हिस्सा वृद्धि गर्दै लैजानुपर्ने आवश्यकता रहेको छ। खर्च बाँडफाँटको यो स्थितिले हालसम्म पूँजी निर्माणमा स्थानीय तहहरूको ध्यान जान नसकेको प्रतीत हुन्छ।

स्थानीय तहहरूमध्ये पनि पूँजी निर्माणको अवस्था सबैभन्दा कम भएका गाउँपालिकाहरूको औसत पूँजीगत खर्च अन्य स्थानीय तहहरूको भन्दा कम रहेको छ। यो अवस्थामा सुधार ल्याउनु आवश्यक छ। पूँजीगत खर्चमा वृद्धि गरेर मात्र भावी आर्थिक वृद्धिदर तथा सेवा प्रवाहमा सुधार ल्याउन सकिन्छ।

पूँजीगत खर्चको संरचना

प्रदेश एवं स्थानीय सरकारहरूको पूँजीगत खर्चको हिस्साको विश्लेषणले मात्र तिनीहरूको पूँजी निर्माणको वास्तविक चित्र प्रस्तुत गर्न सक्दैन। यसको लागि तिनीहरूको पूँजीगत खर्चको संरचनाको अध्ययन गर्नु आवश्यक हुन्छ। किनभने पूँजीगत खर्चको रूपमा छुट्याइएका कतिपय खर्चहरूले पूँजी निर्माणमा उल्लेख्य योगदान गर्दैनन्।

उदाहरणको लागि, सवारी साधन, परामर्श, भवनहरूको संरचनागत सुधार, जग्गा प्राप्ति, अनुमतिपत्र खरिद आदिको लागि गरिएको खर्चको पूँजी निर्माणमा प्रत्यक्ष एवं उल्लेख्य प्रभाव पर्दैन। प्रदेश एवं स्थानीय सरकारहरूको पूँजीगत खर्चको संरचना सम्बन्धी तथ्यांक आ.व. २०७७/७८ तथा २०७८/७९ को लागि मात्र उपलब्ध छ। सहजताको लागि उपलब्ध खर्चको संरचनालाई विभिन्न निम्नलिखित ११ भागमा वर्गीकरण गर्न सकिन्छ: गैर-आवासीय भवन खरिद/निर्माण, पशुधन तथा बागवानी विकास, सडक तथा पुल निर्माण, जलविद्युत पूर्वाधार निर्माण, सिंचाइ पूर्वाधार निर्माण, खानेपानी पूर्वाधार निर्माण, सरसफाइ पूर्वाधार निर्माण, अन्य सार्वजनिक निर्माणसँग सम्बन्धित कार्य, सवारी साधन, परामर्श/पूँजीगत अनुसन्धान तथा परामर्श तथा अन्य खर्चहरू।

खर्चका यी विभिन्न प्रकारहरूमध्ये पहिला सात प्रकारका खर्चहरूको पूँजी निर्माणमा तुलनात्मक रूपमा बढी योगदान रहन्छ। प्रदेश सरकारको यी सात प्रकारका क्षेत्रमा कुल खर्च औसतमा ७०.६ प्रतिशत रहेको छ भने स्थानीय तहको कुल खर्च औसतमा ५२.९ प्रतिशत रहेको छ।

यसप्रकार पूँजीगत खर्च भित्र पनि पूँजी निर्माणमा प्रत्यक्ष प्रभाव पार्ने खर्चको हिस्सा दुवै तहका उप-राष्ट्रिय सरकारहरूमा कम रहेको छ। तुलनात्मक रूपमा प्रदेश सरकारको हकमा सन्तोषजनक भए पनि स्थानीय तहको हकमा भने निराशाजनक रहेको छ। त्यसकारण, प्रदेश एवं स्थानीय तहहरूले आफ्नो पूँजी निर्माणको स्तरलाई मध्यनजर गरेर खर्च विनियोजन गर्नुपर्ने आवश्यकता रहेको छ।

 कार्यगत रूपमा खर्चको संरचना

संयुक्त राष्ट्रसंघीय तथ्यांक महाशाखाले कार्यगत रूपमा सरकारी खर्चलाई १० भागमा वर्गीकरण गरेको छ: सामान्य सार्वजनिक सेवा; रक्षा; सार्वजनिक शान्ति सुरक्षा; आर्थिक मामला; वातावरण संरक्षण; आवास तथा सामुदायिक सुविधा; स्वास्थ्य; मनोरन्जन, संस्कृति तथा धर्म; शिक्षा तथा सामाजिक सुरक्षा। यी खर्चहरूमध्ये नेपालमा रक्षा सम्बन्धी खर्च गर्ने जिम्मेवारी संविधानले पूर्ण रूपमा संघीय सरकारलाई प्रदान गरेको छ।

दुई आर्थिक वर्ष २०७७/७८ तथा २०७८/७९ मा प्रदेशहरूको औसत खर्च आर्थिक मामलामा ४० प्रतिशत, सामान्य सार्वजनिक सेवामा २९.३ प्रतिशत, आवास तथा सामुदायिक सुविधामा ११.९ प्रतिशत, स्वास्थ्यमा ८ प्रतिशत, शिक्षामा ३.७ प्रतिशत, सामाजिक सुरक्षामा ३.४ प्रतिशत, वातावरण संरक्षणमा १.६ प्रतिशत, सार्वजनिक शान्ति सुरक्षामा १.४ प्रतिशत एवं मनोरन्जन, संस्कृति तथा धर्ममा ०.७ प्रतिशत रहेको छ।

खर्चका यी विविध क्षेत्रहरूमध्ये प्रदेशहरूले आफ्नो स्रोत-साधन मूलत: दुईवटा क्षेत्रहरू आर्थिक मामला तथा सामान्य सार्वजनिक सेवा (६९.३ प्रतिशत) मा केन्द्रित गरेको देखिन्छ। प्रदेशहरूले सामान्य सार्वजनिक सेवामा खर्च घटाएर (प्रदेशहरू स्थानीय तह स्तरको सेवा प्रवाह गर्ने एकाइ नभएकोले) शिक्षा, स्वास्थ्य, आदिमा स्रोतको उपयोग बढाउन सक्दछन्।

त्यसैगरी, स्थानीय सरकारहरूको सोही अवधिको औसत खर्च शिक्षामा ३०.१, आर्थिक मामलामा २३.२, सामान्य सार्वजनिक सेवामा २२.७, आवास तथा सामुदायिक सुविधामा ९.५, स्वास्थ्यमा ७.३, सामाजिक सुरक्षामा ३.५, मनोरन्जन, संस्कृति तथा धर्ममा १.९, वातावरण संरक्षणमा १.४ तथा सार्वजनिक शान्ति सुरक्षामा ०.४ प्रतिशत रहेको छ।

तीनवटा क्षेत्रहरू शिक्षा, आर्थिक मामला तथा सामान्य सार्वजनिक सेवामा गरेको खर्च औसतमा ७६ प्रतिशत रहेको छ। प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरूको खर्चको संरचना करीब एकै प्रकृतिको रहेको छ। दुवै सरकारहरूले केही क्षेत्रमा मात्र खर्च केन्द्रित गरेका छन् (प्रदेश सरकारले दुई क्षेत्रमा तथा स्थानीय सरकारले तीन क्षेत्रमा)। दुवै सरकारहरूको केही प्रमुख उप-राष्ट्रिय सेवा प्रवाहको क्षेत्रमा खर्च कम रहेको छ।

निष्कर्ष

पूँजीगत खर्च कम हुनु तथा पूँजीगत खर्च भित्र पनि पूँजी निर्माणमा तुलनात्मक रूपमा कम योगदान पुर्‍याउने प्रकृतिका खर्चको हिस्सा उल्लेख्य हुनु निश्चय पनि नेपाल जस्तो पूँजी निर्माणमा कमजोर मुलुकको लागि चिन्ताको विषय हो। प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरूको खर्च वृद्धि हुँदै जाँदा तिनीहरूको खर्च उत्पादनमूलक क्षेत्रमा उल्लेख्य मात्रामा परिचालन हुन नसकेमा मुलुकको उत्पादन, रोजगारी तथा आय सृजनामा नकारात्मक असर पर्ने निश्चित छ।

हालको खर्चको अभ्यासले प्रदेश एवं स्थानीय तहहरूले पूँजी निर्माणमा उल्लेख्य योगदान गर्न सक्ने अवस्था छैन। वर्तमान अवस्थामा मुलुकको आर्थिक वृद्धिदरू न्यून हुनुको पछाडिको एउटा सम्भाव्य कारण यो पनि हुन सक्दछ। त्यसकारण, सम्बन्धित प्रदेश एवं स्थानीय तहहरूले बेलैमा यो स्थितिमा ध्यान पुर्‍याउँदै खर्चको संरचनामा सुधार ल्याएर स्रोत–साधनलाई उत्पादनमूलक क्षेत्रमा केन्द्रित गर्नु आवश्यक रहेको छ।

त्यसैगरी, यी सरकारहरूले आफ्नो खर्चलाई प्रमुख उप-राष्ट्रिय सेवा प्रवाहको क्षेत्रमा केन्द्रित गर्नु जरुरी छ किनभने उप-राष्ट्रिय सेवा प्रवाहमा संघीय भन्दा उप-राष्ट्रिय सरकारहरूले नै खर्चमा कार्यकुशलता हासिल गर्न सक्दछन्। अन्यथा प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूको खर्चको अभ्यास संघीयताको मर्म अनुरूप हुने छैन।

(त्रिभुवन विश्वविद्यालयमा अर्थशास्त्रका उपप्राध्यापक रहेका लेखक त्रिविबाटै नेपालको वित्तीय संघीयता विषयमा विद्यावारिधिरत छन्)