संघीयता कार्यान्वयनको कसीमा कस्तो देखिन्छ नयाँ बजेट ?

आव २०८२/८३ को बजेट संघीय संसद्बाट पारित भएको छ । बजेट राज्यको आम्दानी–खर्च को हिसाबकिताब प्रस्तुत गर्ने एउटा आर्थिक दस्तावेजको सँगालो त हो नै त्योभन्दा बढी, मूलत: बजेट एउटा राजनीतिक दस्तावेज हो ।

बजेटको माध्यमबाट सरकारमा रहेका राजनीतिक दलले संविधानले परिलक्षित गरेको राजनीतिक, आर्थिक तथा सामाजिक उद्देश्यहरू प्राप्तिको लागि ठोस कार्यक्रमहरू प्रस्तुत गरे कि गरेनन् भनेर मूल्यांकन गर्ने गरिन्छ ।

राजनीतिक दलले आफ्नो चुनावी घोषणापत्र मार्फत जनतासमक्ष गरेका बाचाहरू पूरा गर्ने दिशामा उनीहरू कति इमानदार छन् भन्ने जाँच्ने प्रमुख दस्तावेज पनि वार्षिक बजेट र यसको कार्यान्वयन नै हो ।

आगामी आवको बजेट गत जेठ १५ मा प्रस्तुत भएपछि यसका बारेमा विभिन्न चर्चा नियमित रूपमा सुनिराखिएको छ, पढिराखिएको छ।

बजेटले सबै तह र तप्काका जनसमुदायलाई कुनै न कुनै रूपमा असर गर्ने भएकोले यसको बारेमा चर्चा र विश्लेषण हुनु स्वाभाभिक हो, अपेक्षित हो । हालसम्म आएका विश्लेषणलाई सर्सर्ती केलाउँदा समष्टिगत आर्थिक तथा वित्तीय पाटो अनि क्षेत्रगत विश्लेषण बढी तर शासकीय सुधारको राजनीतिक दृष्टिकोणबाट विश्लेषण भएको खासै पाइएन ।

जनताबाट स्थापित सबैभन्दा माथिल्लो तहको बहसको अपेक्षा गर्ने थलो संसद् हो तर त्यहाँ पनि मूल विषय राजनीतिक नबनी बजेटको वितरणसँग सम्बन्धित विषय नै प्रमुख रूपमा छलफलमा आएकोले (यद्दपि संसद्मा बजेटको बारेमा खास बहस नै भएन भन्दा हुन्छ) प्रस्तुत लेखमा आव २०८२/८३ को बजेटलाई मूलतः राजनीतिक सुधारको कसीमा केलाउने प्रयत्न गरिएको छ ।

नेपालको राजनीतिक सन्दर्भ र आगामी आवको बजेट

क) संविधानको कार्यान्वयन र संघीयताको सबलीकरण

कुनै पनि देशको बजेटलाई राजनीतिक दृष्टिकोणबाट विश्लेषण गर्दा त्यो देशको संविधानले परिलक्षित गरेको समाज निर्माण गर्नको लागि बजेटको माध्यमबाट कोसिस गरियो कि गरिएन भनेर हेर्नुपर्ने हुन्छ ।

हाम्रो देशको सन्दर्भमा यो विषयलाई हेर्दा मूलत; बजेटले संविधानले अपेक्षा गरेका लक्ष्य एवं उद्देश्य प्राप्तिको दिशामा के–कस्तो सोच अगाडि सारेको छ र संविधानको कार्यान्वयनमा देखा परेका चुनौतीलाई सम्बोधन गर्ने ठोस प्रतिबद्धता र कार्यक्रमहरू प्रस्तावित छन् कि छैनन् भनेर विश्लेषण गर्नु अपरिहार्य हुन्छ ।

अझ संघीयताको कार्यान्वयनलाई लिएर व्यवस्था विरोधी आवाजहरू प्रशस्त उठिरहेको वर्तमान सन्दर्भमा व्यवस्थाका पक्षधरहरू सरकारमा रहेको कारणले पनि यो विश्लेषण अझ बढी सान्दर्भिक हुन्छ । अब एकछिन बजेटलाई संवैधानिक राजनीतिक ढाँचाभित्र रहेर विश्लेषण गर्ने प्रयास गरौं ।

आगामी आवको बजेटका उद्देश्यहरूमा संविधानले परिलक्षित गरेको राजनीतिक र सामाजिक उद्देश्यहरू अटाएका छैनन् ।

उदाहरणका लागि प्रस्तावनामा उल्लिखित समावेशी राज्य संरचना सम्बन्धित विषयहरू हुन् वा राज्यका नीति निर्देशक सिद्धान्तमा उल्लिखित समावेशी आर्थिक विकासका कुरा हुन् बजेटको उद्देश्य वा कार्यक्रममा ती विषयहरूलाई प्राथमिकतामा राखेको देखिंदैन ।

कृषि, वन जस्ता परम्परागत क्षेत्रगत कार्यक्रममा होस् वा सूचनाप्रविधि जस्ता उदीयमान क्षेत्रहरूसँग सम्बन्धित कार्यक्रमहरूमा होस्; सीमान्तकृत र पछाडि परेका/पारिएका वर्गलाई यी कार्यक्रमहरूले कसरी फाइदा पुग्छ भन्ने बारेमा बजेट मौन नै देखिन्छ ।

समाजमा देखिएका सामाजिक सवालहरू, जस्तै जातीय विभेद, समावेशी राज्य संरचनासँग सम्बन्धित प्रतिनिधित्वका समकालीन सवालहरूमा सरकारको दृष्टिकोणहरू बजेटमा अटाएका छैनन् ।

समग्रमा संघीय व्यवस्थाको सबलीकरणको विषय बजेटमा जुन मात्रामा आउनुपर्थ्यो त्यसरी आएको छैन भन्दा अत्युक्ति नहोला ।

संघीयताको सबलीकरण: वर्तमानको मूल राजनीतिक कार्यभार

संविधान आएको एक दशक पूरा हुन लाग्दा पनि संविधानको कार्यान्वयन, त्यसमा पनि मूलत: संघीयताको पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन सम्बन्धी विषयहरू समाधान भइसकेका छैनन् । यसले गर्दा संक्रमणकाल अनावश्यक रूपमा लम्बिएको, लम्ब्याइएको छ ।

तसर्थ बलियो सरकार बनेको अहिलेको अवस्थामा सरकारबाट संक्रमणकालको अन्त्यको लागि ठोस प्रतिबद्धता र कार्यक्रमको अपेक्षा हुनु अन्यथा थिएन, हुँदैन ।

तर अपेक्षा विपरित आगामी आवको बजेटमा यस सम्बन्धमा कुनै उल्लेखनीय प्रतिबद्धता आएको देखिंदैन । यसलाई बुँदागत रूपमा केही विवेचना गर्नु सान्दर्भिक होला ।

अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासमा कुनै पनि देशमा संघीयता (वा विकेन्द्रीकरण) को कार्यान्वयन कसरी भइराखेको छ भन्ने विश्लेषण गर्न एकआपसमा अन्तरसम्बन्धित तीन विषयहरूलाई हेरिन्छ ।

जसमा क) विभिन्न तहका सरकारहरूको कार्य जिम्मेवारी, ख) कार्य जिम्मेवारी पूरा गर्न लाग्ने बजेट वा रकम र; ग) कार्य जिम्मेवारी पूरा गर्न आवश्यक कर्मचारी ।

अब यी विषयमा छुट्टाछुट्टै विवेचना गरौं

१. कार्य जिम्मेवारी

नेपालको संविधानको धारा ५६ ले नेपालको राज्य शक्तिको प्रयोग तीन तहका सरकारहरूले गर्ने भनेर व्याख्या गरेको छ भने धारा ५७ ले राज्यशक्तिको बाँडफाँड संविधानको अनुसूची ५ देखि ९ मा लेखिए बमोजिम हुने भनेर स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ ।

उल्लिखित अनुसूचीहरूमा एकल तथा साझा अधिकारहरूको सूची दिइएका छन् । तर हालसम्म पनि संविधानले तोकेका अधिकारहरू संघीय सरकारले हस्तान्तरण नगर्दा, संघ सरकारले कानून नबनाइदिंदा अथवा बनाएका कानून पनि कार्यान्वयन नगरिदिंदा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरूले संविधान बमोजिमको अधिकार प्रयोग गर्न पाएका छैनन् ।

बजेटबाट हालसम्म कार्यान्वयन नभएका यी व्यवस्थाहरूको कार्यान्वयनको लागि ठोस प्रतिबद्धता आउने अपेक्षा गरिएको थियो तर आएन ।

यसको विपरीत प्रदेश र स्थानीय सरकारको कार्य क्षेत्रमा पर्ने जिम्मेवारीहरूमा हस्तक्षेप गरेर संघबाट नै कार्यान्वयन गर्ने विगतका सरकारहरूको कार्यशैलीलाई नै यस सरकारले निरन्तरता दिएकोले संघीयताको कार्यान्वयनमा यस सरकारको प्रतिबद्धतालाई पनि विगतका सरकारलाई झैं प्रशस्त प्रश्न गर्ने ठाउँ दिन्छ ।

 केही प्रतिनिधि उदाहरण हेरौं:

क) संविधान बमोजिम प्रदेशको शान्तिसुरक्षा प्रदेशको एकल अधिकार हो तर यस अनुसार न त प्रहरीहरू समायोजन भएका छन् न त सिडियोहरू सम्बन्धित प्रदेशप्रति जवाफदेही छन् ।

विडम्बना के भने पछिल्लो समय त यति महत्त्वपूर्ण विषयमा छलफल पनि हुन छोडेको छ । पारित भइसकेको प्रहरी समायोजन ऐन पनि कार्यान्वयनमा गएको छैन । यस विषयमा बजेट पूर्णत: मौन छ । पंक्तिकारको विचारमा यो अधिकारको सफल कार्यान्वयन संघीयताको सफलताको महत्वपूर्ण कडी हो ।

ख) जनतालाई सेवा प्रवाहको हिसाबले आर्को महत्वपूर्ण क्षेत्र कृषि तथा पशु विकास हो जुन प्रदेशको एकल अधिकार हो । त्यस्तै अन्य महत्वपूर्ण सेवासँग सम्बन्धित क्षेत्रहरूमा प्राथमिक तथा माध्यमिक शिक्षा अनि स्थानीय पूर्वाधारहरू हुन् (सडक, खानेपानी, ढल इत्यादि), जुन स्थानीय तहका एकल अधिकार हुन् ।

तर संविधान आएको यतिका वर्षसम्म पनि यी सबै सेवासँग सम्बन्धित क्षेत्रहरूमा संघीय सरकारले आफ्नो अधिकारलाई हस्तान्तरण गर्न चाहेको देखिंदैन, गरेको छैन् ।

उदाहरणको लागि कृषि मन्त्रालय र यसको काममा संघीयता अघि र पछि कुनै पुनर्संरचना वा परिवर्तन भएको छैन । संघीय सरकार अझै पनि परम्परागत रूपमा कृषि उत्पादनदेखिका सबै मूल्य शृंखलामा विगत झैं नै संलग्न भएको अवस्था छ ।

स्थिति कतिसम्म दयनीय छ भने तरकारी, मसला तथा आलु विकास जस्ता कार्यक्रममा संघीय सरकार आजसम्म पनि रमाइरहेको छ (हेर्नुहोस्, आव, २०८२/८३ को रातो किताब) ।

जबकि संविधानका अनुसूची र मन्त्रिपरिषद्‌बाट स्वीकृत अनुसूचीहरूको कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन हेर्ने हो भने कृषिमा संघीय सरकारको भूमिका वैदेशिक व्यापार तथा क्वारेन्टाइन लगायत क्षेत्रमा मात्र सीमित छ ।

विगतको निरन्तरता बाहेक आगामी आवको बजेटमा पनि कृषि क्षेत्रका कार्यक्रम र यससँग सम्बन्धित संरचनाहरूको पुन:परिभाषित गर्ने कुनै सोच सरकारमा देखिंदैन ।

ग) अब एकछिन शहरी विकास मन्त्रालयसँग सम्बन्धित बजेट तथा कार्यक्रमहरू हेरौं । यस सन्दर्भमा धेरै कुरा संसद्को छलफल तथा सञ्चारमाध्यमहरूमा पनि आइसकेको छ । यस मन्त्रालयको नाम शहरी विकास छ ।

यस मन्त्रालयको कार्य विवरणमा यसको जिम्मेवारीमा मूलत: शहरी विकाससँग सम्बन्धित नीति तथा मानकहरू बनाउने छ ।

शहरी विकास आफैंमा कुनै अलग्गै क्षेत्र पनि होइन । शहरी पूर्वाधारहरू विभिन्न क्षेत्र (जस्तै सडक, ढल, स्वास्थ्य, दूरसञ्चार इत्यादि) सँग सम्बन्धित हुन्छन् जसको जिम्मेवारी संविधानले नै विभिन्न तहका सरकारहरूलाई दिएको छ ।

संघमा यसको लागि विषयगत मन्त्रालय छुट्टै छन् । यसको विपरीत शहरी विकास मन्त्रालय मूलत: स्थानीय तहको अधिकारमा पर्ने वडा तथा पालिकास्तरका सडक, सभा हल, ढल बनाउन कस्सिएको देखिन्छ ।

नेपालभरि नै यस्ता परियोजनाहरू हजारौंको संख्यामा रहेका छन् । अझ झापा, काठमाडौं, डडेल्धुरा, भरतपुर जस्ता ठाउँहरूमा उल्लेख्य संख्या छ । संविधानको मर्म विपरीत ५०, १०० मिटर बाटो बनाउन पनि संघ सरकार कस्सिनु भनेको संघीयताको मर्मलाई आत्मसात् नगर्नु हो ।

संघीयता आउनु अगाडि जिविस र गाविसले गर्ने जस्ता कार्यक्रम अहिले शहरी विकास मन्त्रालयले गरिराखेको छ । यसबाट राजनीतिक र कर्मचारीतन्त्रको नेतृत्वको संघीयताप्रतिको दृष्टिकोण प्रष्ट हुन्छ ।

त्यति मात्र होइन, शहरी विकासको वार्षिक कार्यक्रममा स–साना कुलो बनाउने, पोखरी संरक्षण गर्ने, विभिन्न मन्दिर तथा धार्मिक स्थल स्तरीकरण गर्ने, राजनीतिक नेताहरूको नाममा स्मृति भवनहरू बनाउने, क्यान्सर स्क्रिनिंग, जडीबुटी प्रशोधन, मानसिक स्वास्थ्य केन्द्र निर्माण जस्ता आफ्नो मन्त्रालयको क्षेत्र भन्दा बाहिरका पनि प्रशस्त योजना छन्, जसको प्रत्यक्ष सम्बन्ध शहरी विकाससँग छैन ।

यी त केही प्रतिनिधि उदाहरण मात्र हुन् । एकाधलाई छोडेर लगभग सबै मन्त्रालयको कार्यक्रमलाई गहिरिएर हेर्ने हो भने यस्ता उदाहरण प्रसस्त छन् । अब एकछिन यस्ता खालका कार्यक्रमले संघीयताको मर्म र सेवा प्रवाहमा पार्ने असरबारे विवेचना गरौं ।

• संघीयतामा कार्य जिम्मेवारीको बाँडफाँड विभिन्न तहका सरकारलाई गर्ने भनेको सम्बन्धित तह त्यो कामसँग सम्बन्धित सम्पूर्ण जिम्मेवारी बहन गरी जनतालाई गरिने सेवा प्रवाहमा पूर्णत: जवाफदेही बन्नु हो ।

तर एकै खालका कार्यक्रमहरू सबै तहका सरकारले गर्ने हो भने कुनै पनि सरकार जवाफदेही बन्दैन । यसले जनतालाई पनि कुनै निश्चित प्रकारका सेवा–सुविधा नपाउँदा कुन सरकारसँग माग्न जाने हो भने द्विविधा उत्पन्न हुन्छ ।

उदाहरणको लागि माध्यमिक शिक्षा स्थानीय तहको जिम्मेवारीमा छ । त्यो भनेको कुनै नागरिकले आफ्नो बच्चाले गुणस्तरीय शिक्षा पाएनन् भने गाउँपालिका अध्यक्ष वा मेयरसँग गुनासो गर वा टेबल ठोक्न जाऊ भनेको हो ।

तर अब पनि यो काम अझै संघीय सरकारले गर्ने हो भने, त्यही गुनासोको लागि नागरिक जिल्ला शिक्षा कार्यालय वा मन्त्रालय धाउन पर्‍यो ।

त्यस्तै ५० मिटरका सडक पनि सिंहदरबारबाट कार्यान्वयन हुन लागेपछि वडा कार्यालयले के काम गर्ने ? अनि स्थानीय तह र प्रदेशले के गर्ने? अनि अब फेरि साना सडक माग्न हामी सिंहदरबार जाने हो ?

अझ मानसिक स्वास्थ्य केन्द्र समेत शहरी विकासले बनाउने भएपछि संघीय तथा प्रादेशिक स्वास्थ्य एकाइहरू किन चाहियो ? यस्ता योजना छनोटको प्रक्रिया के हो ? भोलि यसको सञ्चालनमा को जिम्मेवारी हुने हो ? अनि केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्यव्यवस्थाले सिर्जना गरेको सबै प्रकारका उत्पीडन र विभेद कम गर्ने संविधानको प्रस्तावनालाई यसले कसरी सहयोग पुग्ला ?

• यी खालका कामहरू संघीय सरकारले नगर्दा वा अझ भनौं संविधानको अनुसूचीहरूको पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन गर्दासाथ त्यो कामसँग सम्बन्धित संरचना र कर्मचारीको पद स्वत: खारेज गर्न वा घटाउन सकिन्छ अनि यसले स्रोतमा परेको चापलाई कम गराउन मद्दत पुग्छ नै सार्वजनिक प्रशासनको पुनर्संरचनाको शुरुआत पनि यहींबाट हुन्छ ।

कामको स्पष्ट जिम्मेवारी नतोकी, कुन तहमा कुन खालको संरचना चाहिन्छ र तेसको लागि कति कर्मचारीहरू आवश्यक हुन्छन् भन्ने अन्दाज नै गर्न सकिंदैन ।

सार्वजनिक खर्च पुनरावलोकन आयोगले यसै कारणले संघीय तहका लगभग ६८ विभाग खारेज गर्न सिफारिस गरेको थियो । हालै मात्र बनेको रामेश्वर खनाल आयोगले पनि सो सिफारिस कार्यान्वयन गर्न भनेको छ । तर अफसोच संघीयताको दश वर्षमा पनि हामी पञ्चायतकालीन सोचबाट माथि उठ्न सकेका छैनौं ।

• कार्य जिम्मेवारीका विषयहरूमा एउटा सधैं उठ्ने विषय के हो भने शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि जस्ता विषयमा संघ सरकारको पनि भूमिका साझा अधिकारको रूपमा संविधानले उल्लेख गरेको छ र सोही बमोजिम संघ सरकारको पनि सम्बन्धित क्षेत्रमा भूमिका हुन्छ । यो तर्क सही हो तर यहाँ बुझ्नुपर्ने सैद्धान्तिक पक्ष तथा अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासमा नै स्थापित तथ्य के हो भने साझा अधिकारले कहिल्यै पनि एकल अधिकारलाई काट्न सक्दैन, एकल अधिकारको कार्यान्वयनलाई सहयोग पुर्‍याउन मात्र साझा अधिकारको प्रयोग हुन सक्दछ । यस अर्थमा एकल अधिकार भएका तहहरूको अधिकारलाई सहयोग पुर्‍याउन आवश्यक कार्यहरू गर्ने जिम्मेवारी मात्र अन्य तहका सरकारको हुन आउँछ, होइन भने एकल अधिकार हुनु र नहुनुको कुनै अर्थ हुँदैन ।

२. रकम
अब एकछिन विभिन्न तहका सरकारलाई दिइएका जिम्मेवारी पूरा गर्न आवश्यक रकमसँग सम्बन्धित विषयमा चर्चा गरौं‍ । संविधानले दिइएका जिम्मेवारी अन्तर्गत संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहले आफ्नो आन्तरिक स्रोतमा जम्मा गर्ने र राजस्व बाँडफाँड अन्तर्गत अन्य तहलाई बाँडफाँड गर्दछन् ।

त्यस्तै प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी पनि बाँडफाँड हुन्छ । तर संविधान बमोजिम प्रदेश तथा स्थानीय तहमा जाने मूलत: ४ प्रकारका अनुदानहरू छन्, जसमा समानीकरण अनुदान, सशर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदान पर्दछन्

संविधानले यी अनुदान लगायत राजस्व र रोयल्टी बाँडफाँटसँग सम्बन्धित कार्य क्षेत्र, खाका तथा सिफारिस गर्ने जिम्मेवारी प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई दिएको छ जसले संविधान र वित्त व्यवस्थापन ऐन अनुसार हरेक वर्ष संघ तथा प्रदेश सरकारलाई सिफारिस गर्दछ । वित्तीय संघीयताका यी विषयहरू तुलनात्मक रूपमा संस्थागत भएको देखिएको भएतापनि धेरै सुधार गर्नुपर्ने विषयहरू ज्यूँका त्यूँ छन् ।

वित्त आयोगसँग सम्बन्धित कानून र संविधानको अधिकारका विषय, समानीकरण र सशर्त अनुदानका आधार तथा सूचकांकका विषय र यसका कार्यान्वयनहरूमा प्रशस्त सवाल छन् ।

उदाहरणका लागि समानीकरण अनुदानलाई पूर्ववत् व्यवस्थामा भएको नि:शर्त अनुदानको रूपमा बुझेर सोही अनुसार अभ्यास भइराखेको छ ।

तर यो नि:शर्त अनुदान भइकन पनि यसको निश्चित उद्देश्य पनि हुन्छ– जस्तै: न्यूनतम के कुरामा संविधानले प्रदेशहरू एकआपसमा वा स्थानीय तहहरू एकआपसमा समान हुन् भन्ने अपेक्षा राखेको हो ?

पूर्वाधारमा ? शिक्षा, स्वास्थ्य वा अन्य केहीमा ? के स्थानीय तह तथा प्रदेशहरूले सोही बमोजिमका क्षेत्रमा यो अनुदान खर्च गरिराखेका छन् त ? अनि सबै अनुदानहरूको बाँडफाँड कामको जिम्मेवारीसँग मिलेको छ ? अनि यो न्यायोचित ढंगले वितरण भइरहेको छ त? वित्तीय संघीयताका यी खालका सवालहरू जटिल हुन् । यस्ता सवालहरूको सम्बोधन र निरन्तर सुधारका लागि अध्ययन, अनुसन्धान र कार्यान्वयन जरूरी हुन्छ ।

जसको लागि राजनीतिक प्रतिबद्धता न्यूनतम शर्त हो । यसको लागि वित्त आयोगको क्षमता (प्राविधिक र वित्तीय) वृद्धि गर्न आवश्यक हुन्छ, कानूनी जटिलताहरू संशोधन गरिनुपर्छ र यसको नेतृत्वमा सोही बमोजिमका व्यक्तिहरूलाई ल्याउनुपर्छ । प्रस्तावित आगामी आवको बजेटमा यससँग सम्बन्धित विषयहरू अटाउन सकेका छैनन् ।

हालै मात्र संघीय सरकारले वित्त आयोगको सिफारिसमा राजस्व र रोयल्टी बाँडफाँडसँग सम्बन्धी नयाँ खाका स्वीकृत गरेको छ, जुन सकारात्मक छ । कम्तीमा बजेटले यसको कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित विषयमा केही बोलेको भए सकारात्मक सन्देश जानेथियो ।

वित्तीय संघीयतासँग माथि उल्लिखित सबै विषयमा चर्चा गर्न एउटै लेखमा गाह्रो हुने भएकोले आगामी आवको बजेटको सन्दर्भमा रहेर सशर्त अनुदानको विषयमा थोरै चर्चा गरौं । हरेक वर्षको बजेटमा सशर्त अनुदानको हिस्सा घट्यो कि बढ्यो भनेर चर्चा हुने गर्दछ तर सशर्त अनुदानको परिमाण घट्नु र बढ्नुले केही संकेत गर्ला तर त्योभन्दा बढी सशर्त अनुदानको प्रकृति, उद्देश्यसँग सम्बन्धित भएर विनियोजन गरिएका क्षेत्र र आयोजनाको विषयमा चर्चा गर्नु बढी सान्दर्भिक हुन्छ ।

संघीयता लागू भएका लगभग सबै देशमा कुनै न कुनै प्रकारको रूपमा सशर्त अनुदान कायम रहेको पाइन्छ । मूलत: राष्ट्रिय लक्ष्यहरूको प्राप्ति (उदाहरणको लागि सहस्राब्दी विकास लक्ष्यहरू, निरक्षरताको उन्मूलन, राष्ट्रिय मानकहरूको कार्यान्वयन इत्यादि) को लागि सशर्त अनुदान प्रदान गरिन्छ ।

त्यस्तै, कुनै एक तहको जिम्मेवारीलाई अर्को तहबाट कार्यान्वयन गर्दा मितव्ययी र कार्य दक्षता प्राप्त गर्ने हिसाबले पनि सशर्त अनुदान प्रदान गरिन्छ (जस्तै: सामाजिक सुरक्षाको रकम संघीय सरकरको जिम्मेवारीमा भएर पनि स्थानीय सरकार मार्फत वितरण भइराखेको) ।

त्यस बाहेक हाम्रो जस्तो मुलुकमा वैदेशिक सहयोगमा सञ्चालित योजना, रणनैतिक महत्वका योजनाहरूको कार्यान्वयन आदिमा पनि सशर्त अनुदान प्रदान गर्नु सान्दर्भिक नै हुन आउँछ ।

तर सशर्त अनुदानको कार्यान्वयन गर्दा सबैभन्दा विचारणीय पक्ष के हो भने सशर्त अनुदान प्रदान गर्दा अर्को तहको अधिकार माथि कहिल्यै पनि हस्तक्षेप गर्नुहुँदैन वा भएको हुनुहुँदैन ।

तर नेपालको सन्दर्भमा सशर्त अनुदानको प्रयोग शुरूका वर्षहरूबाट नै यसको उद्देश्य भन्दा बाहिर अन्य तहको सरकारको अधिकारमा हस्तक्षेप बढी गर्ने गरी भइराखेको छ । आगामी आवको बजेटमा पनि यस्ता उदाहरण धेरै पाइन्छ ।

शहरी विकास, कृषि, वन, भौतिक पूर्वाधार जस्ता मन्त्रालयका सशर्त अनुदान हेर्ने हो भने योसँग सम्बन्धित सैद्धान्तिक उद्देश्य जस्तै: भन्दा स–साना योजनाहरूमा प्रदेश तथा स्थानीय तहको अधिकारमा अतिक्रमण हुने गरी रकम विनियोजन गरिएको पाइन्छ ।

उदाहरणको लागि शहरी विकास मन्त्रालयको बजेटमा पच्चीस, पचास लाखका मन्दिर निर्माणदेखि स–साना सडक निर्माणका सयौं सशर्त अनुदानका बजेट उल्लेख गरिएको छ ।

वन मन्त्रालय अन्तर्गत उत्पादित बहुवर्षीया बिरुवाहरूको हेरचाह जस्ता शीर्षकमा प्रदेशलाई सशर्त अनुदान प्रदान गरिएको छ । कृषि लगायत अन्य मन्त्रालयका वार्षिक कार्यक्रम हेर्ने हो भने यस्ता सयौं उदहारण पाइन्छन् । (पुनश्च: यस लेखको उद्देश्य कुनै कार्यक्रम वा आयोजनाको उद्देश्य वा औचित्यता माथि प्रश्न गर्ने नभई त्यस्ता कार्यक्रमहरू संघीयताको मर्म अनुरुप छन् कि छैनन् भन्ने मात्र हो ।)

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले प्रत्येक वर्ष संघ तथा प्रदेश सरकारलाई सशर्त अनुदानको लागि आधार तयार गर्ने काम गरी सोही बमोजिम नेपाल सरकारलाई सिफारिस गर्ने गर्दछ ।

ती सिफारिस मध्येको एउटा प्रमुख सिफारिसमा सशर्त अनुदान पठाउँदा नतिजासूचक मात्र तोकी क्षेत्रगत रूपमा एकमुष्ट रकम पठाउने र योजना तथा कार्यक्रम सम्बन्धित प्रदेश वा स्थानीय तहलाई नै छनोट गर्न दिने भन्ने छ । विगतका बजेट झैं यो वर्ष पनि यो सिफारिस कार्यान्वयन भएको अवस्था छैन ।

संघीयतामा कार्य जिम्मेवारी र त्योसँग जोडिएको जवाफदेहिता अनि ती जिम्मेवारी पूरा गर्न लाग्ने खर्चको समग्र व्यवस्थापन अत्यन्त महत्वपूर्ण विषयहरू हुन् ।

संघीय सरकार आफ्ना संवैधानिक जिम्मेवारीमा केन्द्रित नभई प्रदेश सरकार तथा स्थानीय सरकारका अधिकारका विषयहरूमा अनावश्यक हस्तक्षेप गर्दा संघीय सरकारका आफ्नै जिम्मेवारीमा परेका सेवा सुविधासँग सम्बन्धित धेरै विषय (पासपोर्ट, नागरिकता आदि) नजरअन्दाज भएका मात्र हैन, प्राथमिकता परेका योजनामा पनि स्रोतको अनावश्यक चाप परेको छ ।

यो वर्ष अझ संघीय सरकारले ३ करोडभन्दा साना योजना कार्यान्वयन नगर्ने भन्ने निर्णय बाहिर आएको थियो । यस विषयमा धेरै चर्चा सञ्चारमाध्यममा भइसकेकोले प्रस्तुत लेखमा यो विषयमा विश्लेषण गर्नु सान्दर्भिक नहोला ।

तर पंक्तिकारको विचारमा संघीयतामा रकमको सिलिंग सरकारका विभिन्न तहहरूबीच परियोजना छनोटको एउटा आधार बन्न सक्छ यदि त्यो परियोजनाको क्षेत्र साझा अधिकारको सूची हो भने ।

एकल अधिकारमा परियोजनाको औचित्य रकमको सिलिंगको आधारमा मात्र प्रमाणित हुँदैन । त्यसकारण मुख्य विषय अधिकारको स्पष्ट जिम्मेवारी र त्योसँग सम्बन्धित सरकारको पूर्ण जवाफदेहिता नै हो ।

३. कर्मचारी

संघीय निजामती ऐन जारी हुने क्रममा छ भन्ने सुनिएको धेरै भयो । त्यसैले होला, यसको विषयमा यो बजेटमा खासै चर्चा भएको छैन । अघिल्ला बजेटमा चर्चा हुन्थ्यो, कार्यान्वयन नभए पनि । यो ऐन जारी हुनु संघीयताको कार्यान्वयनमा एउटा कोसेढुंगा त हुँदै हो तर त्योभन्दा पनि ऐन कस्तो आउँछ भन्ने अझ महत्वपूर्ण सवाल हो ।

संघीयताको सबलीकरणको दिशामा यक्ष प्रश्न भनेको प्रदेश तथा स्थानीय सरकारको अधिकारलाई संस्थागत गर्न ऐनले कत्तिको सहयोग वा सहजीकरण गर्छ, कर्मचारीहरू तत्–तत् सरकारहरू प्रति पूर्णत: जवाफदेही हुने व्यवस्था वा वातावरण निर्माण गर्छ कि गर्दैन ?

समग्रतामा सबै तहका सरकारलाई उनीहरूको कार्य जिम्मेवारीको आधारमा मानव संसाधनको आवश्यकता, योजना र औचित्यलाई यसले कसरी सम्बोधन गर्छ? कर्मचारीको वृत्ति विकास र उनीहरूको सेवा सुविधा लगायत अन्य अपेक्षालाई कसरी सम्बोधन गर्दछ?

राजनीतिक नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्रको अधिकार र सम्बन्धमा देखिएका समकालीन सवालहरूलाई सम्बोधन गर्ने प्रयास गर्दछ कि गर्दैन ? हेर्न बाँकी नै छ । आशा बाहेक के नै गर्न सकिन्छ र ?

४. अन्तर सरकार समन्वय र आगामी आवको बजेट

संघीयताको सबलीकरणमा अर्को विषय अन्तर सरकार समन्वयको हो । संविधानको धारा २३२ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने भनेको छ । यसै व्यवस्थालाई थप कार्यान्वयन गर्न तीनै तहको अन्तरसम्बन्धलाई व्यवस्थित गर्ने ऐन पनि बनेको छ ।

सोही बमोजिम विभिन्न संवैधानिक (जस्तै, प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तर प्रदेश परिषद्) तथा कानूनी संरचनाहरू (जस्तै, प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, संघीय अर्थ मन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तर प्रदेश वित्तीय परिषद्‌, संघीय विषयगत मन्त्रीको अध्यक्षतामा मन्त्रालयगत विषयगत समितिहरू) प्रस्तावित छन् । प्रदेशमा प्रदेश समन्वय परिषद् प्रस्तावित छ ।
संघीयता आफैंमा तुलनात्मक रूपले जटिल प्रणाली भएकोले कार्यान्वयनमा आउने चुनौतीलाई मिलेर समाधान गर्नुपर्छ भन्ने उद्देश्यका साथ यी संरचनाहरू प्रस्तावित छन् तर एकाध उदाहरणलाई छोडेर प्रस्तावित संरचनाहरूको क्रियाशीलताबाट ठोस र उल्लेखनीय उपलब्धि हालसम्म हासिल हुनसकेको छैन । केही उदाहरण लिऊँ ।

आजभन्दा करिब ७ वर्ष अगाडि अन्तर प्रदेश परिषद्को पहिलो बैठकले २९ बुँदे संघीयता कार्यान्वयन सहजीकरण कार्ययोजना पारित गर्‍यो । आजसम्म पनि त्यो कार्ययोजना नगन्य रूपमा मात्र कार्यान्वयन भएको छ, जुन आफैंमा निकै राम्रो कार्ययोजना थियो । केही समय अघिसम्म यसको चर्चासम्म हुन्थ्यो तर आजकल त चर्चा पनि हुन छोडेको छ ।

त्यस्तै अघिल्लो संघीय सरकारको पालामा अन्तर सम्बन्ध व्यवस्थित गर्ने ऐन अन्तर्गत प्रस्तावित राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को बैठक बसी संविधानका अनुसूचीहरूको कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनलाई परिमार्जन गर्ने निर्णय गरियो ।

सोही बमोजिम गाउँ पालिका/नगरपालिका राष्ट्रिय महासंघ समेतको सहभागितामा यसको परिमार्जन भई अघिल्लो सरकारकै पालामा पेश पनि भइसकेको छ तर अर्को सरकार गठन भएको यतिका समय व्यतीत भइसक्दा पनि यो प्रतिवेदन कुन अवस्थामा छ सार्वजनिक भएको छैन ।

यो प्रतिवेदन पारित हुने र सबै तहका सरकारले यही प्रतिवेदनको आधारमा मात्र कानून बनाई कार्यान्वयन गर्ने हो भने माथि चर्चा गरिएका कार्य जिम्मेवारीसँग सम्बन्धित धेरै समस्या समाधानतिर उन्मुख हुन्छन् ।

मन्त्रालयगत विषयगत समितिको मात्र नियमित छलफल र बैठक बस्ने हो भने आयोजना छनोट तथा कार्यान्वयनमा विभिन्न तहबीच हुने दोहोरोपनाको समस्या धेरै हदसम्म समाधान गर्न मद्दत पुग्छ । तर दु:खका साथ भन्नुपर्छ, यस विषयलाई एकाध अपवाद बाहेक पूर्णतया नजरअन्दाज गरिएको छ ।

उदाहरणको रूपमा गण्डकी सरकारले आफ्नो एकल अधिकारको रूपमा रहेको यातायात व्यवस्थापनसँग सम्बन्धित राइड शेयरिङ सम्बन्धी नियमावली जारी गरेकोमा संघीय सरकारले स्थगन गर्न अनुरोध (मिडियामा आए अनुसार) गर्नु पूर्व कम्तीमा विषयगत समितिमा निर्णय भएको भए प्रस्तावित कानूनी संरचनाहरू सक्रिय हुन्थे, त्यही अनुरोध पनि असल अभ्यासको रूपमा चर्चा हुन पनि सक्थ्यो जबकि अहिले त्यही अनुरोध पनि प्रदेशको अधिकारमाथिको हस्तक्षेपको रूपमा व्याख्या भइराखेको छ ।

संवैधानिक र कानूनी संरचनाहरू क्रियाशील नहुनु र ती क्रियाशील बनाउन आगामी आवको बजेटले कुनै प्रतिबद्धता व्यक्त नगर्नु संघीयता कार्यान्वयनको हिसाबले दु:खद् कुरा हो ।

अन्त्यमा, हुनत माथि उल्लेख गरिएका सबै विषय बजेट वक्तव्यमा उल्लेख नहुँदैमा कार्यान्वयन नहुने भन्ने होइनन् । विगतमा बजेटमा उल्लेख हुँदैमा कार्यान्वयन भइहालेका पनि छैनन् ।

राम्रो काम गर्न कहिल्यै ढिलो हुँदैन । तर साना–साना प्रक्रियागत कार्यलाई समेत जोड दिएर स्थान दिंदा संविधानको कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित मूलभूत सवालको विषयमा बजेटमा उल्लेख नहुनु केवल संयोग मात्र नहोस् ।

माथि भनिए झैं बजेट आर्थिक मात्र नभएर मूलत: यो राजनीतिक दस्तावेज पनि हो । संघीयताको सफलता यसको पूर्ण कार्यान्वयनबाट मात्र प्राप्त हुन सक्छ, र यो दिशामा अझै धेरै काम गर्न बाँकी छ ।

संघीयता पूर्ण कार्यान्वयन नभई यो सफल या असफल भयो भन्नु आफैंमा बेतुकको प्रश्न हो । कुनै पनि व्यवस्था आफैंमा साधन मात्र हो साध्य हुन सक्दैन । त्यस्तै संघीयता पनि ‘लाखों रोगोंका एक हि दबा शिलाजित टोनिक’ भनेको जस्तो सबै रोगको औषधि होइन, हुन सक्दैन । जुनसुकै व्यवस्था पनि त्यसलाई हाँक्ने राजनीतिक नेतृत्व भन्दा पृथक् राख्न सकिंदैन ।

सुधार हरेक व्यवस्थामा हुने एउटा निरन्तर प्रक्रिया हो जसको सफलताको लागि राजनीतिक प्रतिबद्धता एउटा अनिवार्य शर्त हो ।
संघीयता पनि एउटा गतिशील पद्धति हो र यससँग सम्बन्धित सवालहरू पनि राजनीतिक प्रतिबद्धता सहित अन्तरसरकारी संरचनाको माध्यमबाट समाधान गर्न सकिन्छ ।

यस मानेमा आगामी आवको बजेटमा संघीयता कार्यान्वयनसँग सम्बन्धित मूलभूत सवालहरू प्राथमिकतामा नपरे पनि आगामी दिनमा यी विषयहरू प्राथमिकतामा पर्नेछन्, परुन् ।

-(रेग्मी संघीयता र सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनका अध्येता हुन् ।)