११ वर्षे यात्रामै संविधानमाथि किन उठ्दैछन् यति धेरै प्रश्न ?

२०७२ असोज ३ गते । संविधान सभाबाट नेपालको संविधान जारी भएको दिन । यही दिनको सम्झना असोज ३ मा संविधान दिवस मनाइन्छ । सात दशक लामो संघर्षपछि जनताका प्रतिनिधिहरूले जारी गरेको संविधानले पहिलो दशक पार गर्दैगर्दा यो यात्रा उत्सवको भन्दा बढी आत्मसमीक्षाको मोडमा आइपुगेको छ।

संविधान संशोधनको अहिलेको प्रमुख राजनीतिक एजेण्डा मुद्दा बनिरहेको छ । हालै बालेन्द्र शाह नेतृत्वको सरकारद्वारा गठित संविधान संशोधन कार्यदलले संविधानका करिब साढे दुई सय धारामा संशोधन गर्नुपर्ने सुझाव दिएपछि त संविधान संशोधन गर्न खोजेको कि पुनर्लेखन गर्ने दिशातिर जाँदैछ ? भन्ने प्रश्न पनि उठिरहेको छ ।

असिम शाह नेतृत्वको कार्यदलको प्रतिवेदनले शासकीय स्वरूपदेखि निर्वाचन प्रणाली, न्यायपालिका, संघीयता, प्रदेश, स्थानीय तह, संवैधानिक निकाय, मौलिक अधिकार र राज्यका नीतिसम्मका विषयमा संशोधन गर्नुपर्ने औंल्याएकोछ ।

प्रतिवेदनमा केही सुझाव त संघीयता नै खारेज गर्नेसम्मका छन्। प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारीदेखि संसद् र निर्वाचन प्रणालीको व्यापक पुनर्संरचनासम्मका प्रस्ताव छन् । तर यस्ता प्रस्तावहरू औपचारिक राजनीतिक बहसका लागि सरकारले बाहिर ल्याएको चाहिँ छैन ।

‘संविधानले १० वर्ष पुरा गरिसक्दा जति परिपक्वता हासिल गरिसक्नुपर्ने थियो । त्यो हुन सकेन’ संविधानविद् डा. विपिन अधिकारी भन्छन्,’यसलाई सुधार गर्ने अवसर चाहिँ अहिले आएको छ ।’

नेपालमा संविधानको जन्म आफैंमा सामान्य घटना थिएन ।

यो सात दशक लामो राजनीतिक संघर्ष, जनआन्दोलन, सशस्त्र संघर्ष, मधेस आन्दोलन, पहिचान र समावेशिताका आन्दोलन तथा संविधानसभाबाट संविधान बनाउने जनचाहनाको परिणाम हो ।

यसका मुख्य पाँचवटा विशेषता छन् । गणतन्त्र, संघीयता, धर्मनिरपेक्षता, सुधारिएको संसदीय व्यवस्था र समानुपातिक समावेशीता । अहिले संविधानका यी आधारभूत विषयमै प्रश्न उठ्ने गरी कतिपय बहस हुने गरेका छन् ।

अहिले संविधान कमजोर भयो भन्ने भाष्य निकै बलियो छ। गत वर्ष जेनजी आन्दोलनबाट तत्कालीन सत्ता नै बदलिएपछि संविधानकै अस्तित्वमा प्रश्न उठ्यो । संविधान भन्दा बाहिरको प्रावधानबाट पूर्वप्रधानन्यायाधीशलाई प्रधानमन्त्री बनाउने अभ्यास भयो ।

जेनजी आन्दोलनपछिको राजनीतिक संक्रमण पार लगाउनका लागि संविधान चलाइयो । संसद् विघटन गरियो । यी घटनाक्रमले संविधानमा निकै ठूलो घाउचोट लाग्यो । तर गत फागुन २१ को चुनावपछि पुन संविधान लिकमा त आएको छ । तर यसको भविष्यमाथिका प्रश्न भने जिवितै छन् ।

संविधानमा घाउ आफैं लागेको भने होइन । संविधान चलाउने राजनीतिक नेतृत्वले संविधानलाई घाइते बनाएका हुन् । त्यसैले संविधानको दोस्रो दशक चल्दै गर्दै संविधानले के काम गर्न सकेन र के काम गर्न दिइएन भन्ने छुट्याउनुपर्ने धारणा छ ।

‘संविधानमा स्वाभाविक रुपमा १० वर्षपछि पुनरावलोकन हुने विषयहरू भनेर ७ वटा संवैधानिक आयोगहरू छन् । त्यो बाहेकका कुन विषयमा चाहिँ संशोधनको आवश्यकता छ भनेर कसैले भन्न सकेको छैन’ पूर्वकानुनमन्त्री समेत रहेका संविधान सभाका सदस्य अग्नि खरेलले भन्छन् ।

संविधान जारी भएपछिको यो पछिल्लो दशकमा के- के भए ? केही दृश्यहरू हेरौ ।

सरकार परिवर्तन भए। गठबन्धन फेरिए। संसद् पटक–पटक विघटनको विवादमा फस्यो । राजनीतिक दलहरूले संविधानको व्याख्या आफ्नो तत्कालीन स्वार्थअनुसार गरे ।

संवैधानिक संस्थामाथि राजनीतिक प्रभाव बढ्यो । संघीयताको मर्मअनुसार अधिकार हस्तान्तरण गर्न केन्द्रले अझै मानेको छैन । प्रदेश सरकारहरू अधिकार र स्रोतका लागि काठमाडौंसँग संघर्ष गरिरहेका छन् । स्थानीय तहले पनि आफ्नो संवैधानिक अधिकारको पूर्ण प्रयोग गर्न नसकेको गुनासो गरिरहेका छन् ।

तर त्यसको दोष चाहिँ संविधानका पानामा माथि थोपरिँदैछ । संविधान कार्यान्वयनमा राजनीतिक दलहरूको कमजोरी र संविधानकै कमजोरी एउटै कुरा होइनन्।

संविधान खराब भएकै कारण राजनीतिक अस्थिरता भयो कि राजनीतिक संस्कार संविधानको भावनाअनुकूल विकसित हुन नसकेका कारण संविधान अस्थिर देखियो ? यो प्रश्नको जवाफ नदिई गरिने संशोधनले फेरि अर्को समस्या जन्मिन सक्छ । किनकि खराब राजनीतिक अभ्यासलाई संविधान संशोधनले मात्र सुधार्न सक्दैन। यसको अर्थ संविधानमा संशोधन आवश्यक छैन भन्ने होइन।

नेकपाका नेता समेत रहेका संविधान सभा सदस्य प्रकाश ज्वालाका अनुसार संविधान संशोधनको प्रसंग उठिरहेको बेला कार्यान्वयनको पूनरावलोकन अनिवार्य छ ।

‘आजको शासकीय स्वरुपले देशमा स्थिरता र राजनीतिक संस्कार विकास गर्न मद्धत गर्‍यो गरेन ? हामीले अपनाएको मिश्रित निर्वाचन प्रणाली हाम्रो समाजको चेतनास्तर र हाम्रो आवश्यकताअनुसार भयो भएन ? अहिलेको खर्चिलो, भड्किलो, विकृत निर्वाचन प्रणालीको विकल्प खोज्ने कि नखोज्ने ? संघीयता कार्यान्वयनमा के कस्ता व्यवधान देखापरे र यसलाई अझै बलियो, जनमूखी र विकासमैत्री कसरी बनाउने ? भन्नेमा समग्र समीक्षा र पुनरावलोकन आवश्यक छ’ उनी भन्छन् ।

११ वर्षको अभ्यासले संविधानमा पनि कमजोरी देखाएको छ। निर्वाचन प्रणालीमा देखिएका विकृति, राजनीतिक दलभित्रको लोकतन्त्र, संसद् र सरकारको सम्बन्ध, सरकारको स्थायित्व, संवैधानिक नियुक्ति, न्यायपालिकाको संरचना, संघ–प्रदेश–स्थानीय तहबीचको अधिकार बाँडफाँटलगायत विषयमा गम्भीर समीक्षा आवश्यक छ।

यति ठूलो संख्यामा संवैधानिक प्रावधान परिवर्तन गर्नुपर्ने सुझाव किन आयो ? संविधान कार्यान्वयनमा कहाँ–कहाँ समस्या देखियो ? जनताको असन्तुष्टि संविधानको संरचनाप्रति हो कि राज्य सञ्चालन गर्ने राजनीतिक वर्गप्रति ? संघीयता असफल भएको हो कि संघीयतालाई पर्याप्त अधिकार नदिइएको हो ? मिश्रित निर्वाचन प्रणाली असफल भएको हो कि दलहरूले त्यसलाई आफ्नो स्वार्थअनुकूल प्रयोग गरेका हुन् ? यी प्रश्नको उत्तर खोज्नुपर्ने भएको छ ।

अहिले गणतन्त्रमाथि पनि प्रश्न उठिरहेका छन्। गणतन्त्रले जनतालाई अपेक्षित सेवा दिन सकेन भन्ने असन्तुष्टि छ।

धर्मनिरपेक्षतामाथि पनि बहस तीव्र छ। नेपालको संविधानले धर्मनिरपेक्ष राज्य स्वीकार गरेको छ।

धर्मनिरपेक्षताको अर्थ धर्मविरोधी राज्य होइन। संविधानले नै यसको व्याख्यामा सनातनदेखि चलिआएको धर्म–संस्कृतिको संरक्षणलगायत धार्मिक तथा सांस्कृतिक स्वतन्त्रतालाई समेटेको छ। तर राजनीतिक शक्तिहरूले अहिले राजनीतिमा धर्मको मुदा छिराउन थालेका छन् । विगतमा संविधानको स्वामित्व लिएको कांग्रेसको शेरबहादुर देउवा समूहले धर्मनिरपेक्षताको विषयमा सुसुप्त रुपमा विरोधी मत राख्न थालेको छ ।

संघीयतामाथिको बहस अझ गम्भीर रुपमा उठ्दैछ । नेपालमा संघीयता केन्द्रको शक्ति प्रदेश र स्थानीय तहमा बाँड्ने मात्र अभ्यासको लागि मात्र थालिएको थिएन । लामो समयदेखि केन्द्रीकृत रहेको राज्य संरचनालाई पुनर्संरचना गर्ने राजनीतिक निर्णय थियो । संघीयताले शासनलाई नागरिकको नजिक लैजाने, क्षेत्रीय र सामाजिक असमानता घटाउने, राज्यमा प्रतिनिधित्व विस्तार गर्ने र काठमाडौंकेन्द्रित शासनको अन्त्य गर्ने अपेक्षा थियो। तर व्यवहारमा संघीयताको कार्यान्वयनमाथि प्रश्न छन् ।

प्रदेश सरकारको औचित्यबारे प्रश्न उठेको छ। प्रदेशका अधिकार र स्रोतको विषयमा केन्द्रसँग विवाद छ। कर्मचारी व्यवस्थापन, कानुन निर्माण, वित्तीय संघीयता र अन्तरसरकारी समन्वय अझै पूर्ण रूपमा सहज छैन।

त्यसैले संघीयतामाथि प्रश्न उठ्दा एउटा कुरा छुट्याउनुपर्छ– संघीयताको सिद्धान्त असफल भएको हो कि संघीयता कार्यान्वयन गर्ने राज्य संयन्त्रमा कमजोरी भएको हो ?

प्रदेश संरचना महँगो भयो भन्ने तर्क पनि छ । प्रदेशको संख्या घटाउने प्रस्तावहरू पनि आइरहेका छन् । प्रदेशको अधिकार पुनर्व्यवस्थित गर्ने बहस पनि हुने गरेको छ ।

तर यी सबै नाममा संघीयतालाई खुम्च्याउने तर्फ लाग्दा नेपालको राज्य पुनर्संरचनाको मूल राजनीतिक सम्झौता भत्किन सक्छ । त्यसले झन् ठूलो राजनीतिक विवाद निम्तिन सक्छ ।

संविधान संशोधनको बहसमा सबैभन्दा ठूलो सावधानी संविधानलाई समयअनुकूल बनाउने कि समयले प्राप्त गरेका राजनीतिक उपलब्धिलाई उल्टाउने ? भन्ने तर्फ हुनुपर्ने विज्ञहरूको राय छ ।

संविधानविद् अधिकारीका अनुसार संविधान संविधानको ट्रयाक छोडेर आन्दोलन र प्रदर्शनहरूबाट परिवर्तन खोज्ने शैली बढेको छ । त्यसैले यस्ता गतिवविधि संविधानका उपलब्धीहरूमाथिको चुनौती हुनसक्छन् ।

संविधान राजनीतिक सहमतिको दस्ताबेज हो। त्यसैले अहिले संविधान संशोधनको विषय बालेन सरकारको मात्र होइन । जसले संविधान बनाउँदा भूमिका खेले ती राजनीतिक शक्ति समेत मिलेर संविधानमाथिका प्रश्न हल गर्नुपर्नेछ । किनकी संविधान संशोधनका लागि दुवै सदनको दुई तिहाई बहुमत आवश्यक छ । दुई तिहाइ पुर्‍याउन सबै दलको आवश्यकता छ ।

नयाँ राजनीतिक शक्तिले पुराना दलको कमजोरी देखाउने मात्र होइन । नयाँ संवैधानिक व्यवस्थाको लोकतान्त्रिक खाका पनि दिनुपर्छ ।

संघीयता हटाउनुपर्छ भन्नेले त्यसपछि शक्ति कहाँ जाने हो भनेर भन्नुपर्छ । समानुपातिक प्रणाली हटाउनुपर्छ भन्नेले समावेशिताको वैकल्पिक व्यवस्था के हो भनेर बताउनुपर्छ।

प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी चाहिन्छ भन्नेले शक्ति सन्तुलन र नियन्त्रणको संरचना कस्तो हुने हो भनेर स्पष्ट गर्नु आवश्कय छ ।

कतिपय ठाउँमा संविधान आफैं अस्पष्ट छ। कतिपय प्रावधान कार्यान्वयन हुन सकेका छैनन्। केही संस्थागत संरचनाले अपेक्षित परिणाम दिएका छैनन् । तर ११ वर्षमै संविधानको ठूलो हिस्सा बदल्नुपर्ने अवस्था आएको हो भने त्यसको दोष संविधानलाई दिने होइन, किन यस्तो भयो भनेर खोज्नुपर्छ ।

संविधानको कमजोरी छ भने संशोधन गर्नुपर्छ । अस्पष्टता छ भने स्पष्ट पार्नुपर्छ । अधिकारको टकराव छ भने पुनर्व्यवस्थित गर्नुपर्छ ।निर्वाचन प्रणालीमा समस्या छ भने सुधार्नुपर्छ । शासकीय प्रणालीमा समस्या छ भने विकल्पमाथि बहस गर्नुपर्छ ।संघीयता कार्यान्वयनमा समस्या छ भने अधिकार र स्रोतको पुनर्संरचना गर्नुपर्छ । यतातर्फ ध्यान नदिइ संविधान संशोधनललाई राजनीतिक शक्तिको नयाँ अभ्यास गर्ने हतियार मात्र बन्न हुन्नँ ।

संविधानले पहिलो दशकमा नेपाललाई गणतान्त्रिक, संघीय र धर्मनिरपेक्ष राज्यको संवैधानिक आधार दियो। मौलिक अधिकारको विस्तृत सूची दियो। समावेशी प्रतिनिधित्वलाई संस्थागत गर्यो। तीन तहको सरकारलाई संवैधानिक मान्यता दियो।

तर संविधानले दिएका अधिकार र राज्यले नागरिकलाई दिएका वास्तविक परिणामबीच अझै ठूलो दूरी छ। त्यही दूरीले बेलाबेला निकै ठूलो असन्तुष्टि जन्माइरहेको छ ।

किनकि संविधान कुनै प्रधानमन्त्रीको, कुनै दलको वा कुनै पुस्ताको निजी दस्ताबेज होइन। यो राज्य र नागरिकबीचको मूल सम्झौता हो। त्यसैले संविधानमा लागेको घाउको उपचार गर्नुपर्छ। तर उपचारका नाममा घाउ कहाँ छ भनेर नहेरी शरीर नै चिर्न थालियो दुर्घटना पनि हुनसक्छ ।