संवैधानिक परिषद्‌मा प्रधानमन्त्रीहरू किन हाबी हुन खोज्छन् ?

१६ वैशाख, काठमाडौं । जारी भएको डेढ दशकको अवधिमा संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन ११ पटकसम्म फेरबदल भएको छ । एकाध पटक बाहेक अधिकांश संशोधन प्रधानमन्त्रीको स्वार्थको अनुकुलताका लागि भएका छन् ।

विभिन्न संवैधानिक निकायहरूमा अनुकूल र सहज नियुक्तिका लागि सरकारले बारम्बार अध्यादेशको दुरुपयोग गरी संवैधानिक परिषद्लाई आफू अनुकूल चलाउन खोजेको देखिन्छ ।

१३ वर्षअघि गठन भएको खिलराज रेग्मी नेतृत्वको सरकारदेखि केही महिनाअघिको अन्तरिम सरकार र झण्डै दुई तिहाईको मतसहित गठन भएको बालेन सरकारले समेत संवैधानिक परिषद्लाई आफू अनुकूल चलाउन अध्यादेशको सहारा लिएको देखिन्छ ।

तीन पटक सत्तामा पुगेका तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओली अलोकप्रिय हुनुका विभिन्न कारणमध्ये अध्यादेशबाट मनमौजी रुपमा संवैधानिक पदाधिकारीहरू नियुक्ति गर्नु पनि हो ।

सीमित सरकारको अवधारणा अनुसार, नेपालको संविधानमा राज्यका कयौं कामकारबाहीका लागि संवैधानिक निकायहरूको व्यवस्था गरिएको छ । स्थायी सरकार भनिने निजामती कर्मचारीहरूको पदपूर्तिका लागि लोकसेवा आयोगको व्यवस्था छ । सरकार खर्चको हिसाबकिताब र औचित्य हेर्न महालेखा परीक्षकको कार्यालय स्थापना गरिएको छ ।

भ्रष्टाचार मुद्दाको अनुसन्धानका लागि छुट्टै संवैधानिक निकायको रुपमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगको व्यवस्था छ भने राज्यको तर्फबाट हुने मानवअधिकारको उल्लंघन अनुगमन गर्न राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोगको व्यवस्था छ ।

मुलुकको न्यायपालिकाको प्रमुख हुने प्रधानन्यायाधीशदेखि यी र यस्तै निकायमा गर्नुपर्ने संवैधानिक नियुक्तिमा सरकार हावी नहोस् भनी संविधानमा नै संवैधानिक परिषद्को परिकल्पना गरिएको हो ।

प्रधानमन्त्रीदेखि प्रधानन्यायाधीश, सभामुख, उपसभामुख, राष्ट्रिय सभा अध्यक्ष, विपक्षी दलको नेता रहने परिषद्ले ती संवैधानिक पदाधिकारीहरूको नाम सिफारिस गर्छ, अनि संसदीय सुनुवाइबाट अनुमोदन भएपछि उनीहरूको नियुक्ति हुन्छ ।

नेपाल बार एसोसिएसनका अध्यक्ष एवं कानूनका अध्यापक डा. विजय मिश्र राज्यका महत्त्वपूर्ण र संवेदनशिल निकायमा उपयुक्त र क्षमतावान पात्र चयनका लागि राज्यका अंगहरूको पदाधिकारी रहनेगरी संयन्त्र निर्माण गरिएको बताउँछन् ।

‘संवैधानिक नियुक्तिहरूमा कार्यपालिकाको मनमौजी निर्णय नहोस्, सन्तुलन र परीक्षण होस् भनेर यस्तो व्यवस्था गरिएको हो,’ मिश्र भन्छन्, ‘त्यसैमा आफ्नो एकलौटी र सर्वेसर्वा निर्णय भएन भनेर अध्यादेश ल्याएर अनुकूलमा चलाउन खोज्नु संविधानको भावना अनुकूल भएन ।’

संवैधानिक पदाधिकारीहरूको नियुक्तिसम्बन्धी व्यवस्था गर्न खडा गरिएको संयन्त्र, संवैधानिक परिषद सञ्चालन र व्यवस्थापन गर्न कार्यविधिका विषयवस्तुहरू जोडेर संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी ऐन, २०६६ जारी भएको हो ।

छ सदस्यीय उक्त संयन्त्रभित्र कहिल्यै आफ्नो बहुमत नपुग्ने र बारम्बार आफू अल्पमतमा पर्ने अवस्था बनेपछि अनुकूल बनाई विभिन्न व्यक्तिहरू सिफारिस गर्न विभिन्न समयका प्रधानमन्त्रीहरूले बारम्बार अध्यादेशको दुरुपयोग गरेको देखिन्छ ।

१२ पटकको छेडखानी

२०६३ सालमा जारी भएको अन्तरिम संविधानमा संवैधानिक परिषद्को बनावट अहिलेभन्दा अलि फरक थियो । त्यतिबेला राष्ट्रियसभाको अध्यक्ष र उपसभामुख सदस्य हुने व्यवस्था थिएन भने सरकारमा प्रतिनिधित्व गर्ने तीन फरक दलका एक/एक मन्त्रीहरू परिषद्‌मा सदस्य हुन्थे । त्यही व्यवस्थालाई समेटेर २०६६ सालमा ऐन जारी भएको हो ।

४ चैत, २०६९ मा उक्त ऐन संशोधन गर्न अध्यादेश जारी भयो । पहिलो संविधानसभाको विघटन भएपछि तत्कालीन प्रधानन्यायाधीश खिलराज रेग्मीको नेतृत्वमा बनेको चुनावी सरकारले विभिन्न संवैधानिक पदाधिकारीहरूको नियुक्तिका लागि अनुकूल बनाउन अध्यादेश जारी गरेको थियो ।

त्यही अध्यादेशको आधारमा बसेको संवैधानिक परिषद्को सिफारिसमा प्रमुख निर्वाचन आयुक्तदेखि अख्तियारका प्रमुख आयुक्त लोकमानसिंह कार्की नियुक्त गरिए । र, चुनावी सरकार गठन गर्ने क्रममा राष्ट्रपति डा. रामवरण यादवले विभिन्न बाधा अड्काउ फुकाउ आदेश समेत जारी गरेका थिए ।

दोस्रो संविधानसभाको निर्वाचनबाट सरकार गठन भएपछि १२ चैत, २०७० मा संवैधानिक परिषद्को पहिलो संशोधन जारी भयो । पहिलेको ऐनमा भएको व्यवस्था जगाउन व्यवस्थापिका संसद्ले ऐन संशोधन गरेको थियो ।

असोज, २०७२ मा नेपालको संविधान जारी भएपछि त्यसअनुकूल कानून बनाउने क्रममा १३ फागुन, २०७२ मा केही नेपाल ऐन संशोधन गर्ने ऐन, २०७२ जारी भयो । त्यसक्रममा संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐन समेत परिमार्जन भएको थियो ।

ओली सरकारको पालामा १९ फागुन, २०७५ मा संवैधानिक परिषद्को कार्यविधिलाई फेरि फेरबदल गरियो । संसदीय सुनुवाइ नभएपनि संघीय संसद् सचिवालयबाट नियुक्त गर्न बाधा नपर्ने भनी लेखि आएमा नियुक्त गर्न सकिने व्यवस्था संशोधनमा थपियो ।

२०७६ सालको कोरोना महामारी चुलिदै गर्दा एमाले र माओवादी एकीकरणबाट बनेको नेपाल कम्युनिस्ट पार्टी(नेकपा)भित्रको आन्तरिक कलह चुलिँदै थियो । उपसभामुख रिक्त भएको बेलामा संवैधानिक परिषद्मा सभामुख अग्नि सापकोटाको उपस्थिति प्रधानमन्त्री ओलीका लागि अनुकूल थिएन, अनि विपक्षी दलका नेता शेरबहादुर देउवाले पनि सहयोग गरेका थिएनन् ।

तीन पटक अध्यादेश, सुनुवाइबिना नियुक्ति

ओली सरकारले ८ वैशाख, २०७७ मा संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश जारी गर्‍यो । उक्त अध्यादेशले संवैधानिक परिषद्को गणपुरक संख्या ५ बाट घटाएर ४ बनाएको थियो । चौतर्फी विरोधपछि सरकारले तीन दिनमै त्यो अध्यादेश फिर्ता गरेको थियो ।

नियमित प्रक्रिया अन्तर्गत नै १४ असार २०७७ मा केही अध्यादेश खारेज गरेर संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐनमा भएको पुरानै व्यवस्था जगाइयो ।

चार महिनापछि नै ३० मंसिर, २०७७ मा ओली सरकारले संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी फेरि अर्को अध्यादेश जारी गर्‍यो । त्यतिबेला संवैधानिक परिषद्को बैठकमा भाग लिएका प्रधानन्यायाधीश चोलेन्द्रशम्सेर जबराले पनि विभिन्न भागबण्डाहरू लिएका थिए ।

दुई महिनामा अध्यादेश निस्क्रिय भएपछि ओली सरकारले २१ वैशाख २०७८ मा संवैधानिक परिषद्कै उही अध्यादेश फेरि जारी गर्‍यो ।

दुई चरणमा ५२ संवैधानिक पदाधिकारीहरू नियुक्त भएका थिए, त्यो नियुक्ति र सिफारिसमा परेका पदाधिकारीहरू लामो समय विवादमा परे । र, उनीहरूले संविधानमा अनिवार्य व्यवस्था भएको संसदीय सुनुवाईको सामना पनि गर्नुपरेन ।

‘यस्ता सिफारिस र नियुक्तिमा राजनीतिक आस्था र दृष्टिकोणले भन्दा पनि मुलुकको लागि उपयुक्त पदाधिकारीहरू चयन गर्न उपयोगी हुने हिसाबले संवैधानिक परिषद्को व्यवस्था गरेको देखिन्छ,’ बार अध्यक्ष मिश्र भन्छन्, ‘जहिले पनि सरकारले आफू अुनुकूल व्यक्ति चयन गर्न र संवैधानिक परिषद्को अध्यक्ष हुने प्रधानमन्त्रीको अनुकूल वातावरण बनाउन अध्यादेश ल्याउन खोजेको देखिन्छ ।’

माथि उल्लेखित दुई अध्यादेश जारी हुनुअघि तत्कालीन प्रधानमन्त्री ओलीले दुई पटक नै प्रतिनिधिसभा विघटन गरेका थिए । त्यसपछि सर्वोच्च अदालतको आदेशका कारण उनी पदमुक्त भए र त्यसपछि शेरबहादुर देउवाको नेतृत्वमा सरकार बन्यो ।

दुई महिनामा नै निस्तेज हुने अध्यादेशका कारण पुरानो कानूनी व्यवस्था खारेज भयो भने संसद्बाट रिक्त व्यवस्था परिपूर्ति हुने गरी संशोधन ऐन जारी हुन सकेन ।

कांग्रेस–एमाले गठबन्धन भएपछि २५ असार, २०८२ मा संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी विधेयक संसद्को दुवै सदनबाट पारित भएको थियो ।

एक–अर्कालाई विरोध गरेका कांग्रेस–एमालेले एकसाथ सत्ता साझेदारी गरेपछि भने तीन जना पदाधिकारीले समेत संवैधानिक पदाधिकारी नियुक्त गर्नसक्ने व्यवस्था थपेर विधेयक पारित गरेका थिए । २५ असार, २०८२ मा संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी विधेयक प्रमाणिकरणका लागि राष्ट्रपति कार्यालयमा पठाइयो ।

तर, राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलले सन्देशसहित विधेयक अस्वीकृत गरिदिए । राष्ट्रपति पौडेलले संघीय संसद्लाई पठाएको पाँच बुँदे सन्देशको बुँदा नं. ४ मा उनले बहुमतलाई ओझेल पर्न दिन नहुनेमा जोड दिएका थिए ।

उनले त्यतिबेला फिर्ता भएको विधेयक सहित पठाएको सन्देशमा भनेका थिए, ‘संवैधानिक परिषद्‍मा उल्लेखित कुल संख्याको सर्वसम्मतिबाटै सिफारिस र निर्णय हुनुपर्दछ । कथं कदाचित सर्वसम्मति हुन नसकेमा कुनैपनि तरहले कुल संख्याको बहुमत ओझेलमा पर्नु हुँदैन र बहुमतको आधार नै निर्णयको अन्तिम आधार स्तम्भ मानिनु पर्दछ ।’ त्यसपछि विधेयक अघि बढेको थिएन ।

जेनजी आन्दोलनपछि चुनाव गराउन गठन भएको सुशीला कार्की सरकारले पनि प्रमुख निर्वाचन आयुक्त लगायतका अरु केही पदाधिकारी नियुक्ति गर्न खोजेको थियो । तर संवैधानिक परिषद्मा सभामुख, विपक्षी दलका नेता लगायतका

पदहरू रिक्त थिए । त्यसका लागि २ मंसिर, २०८२ मा संवैधानिक परिषदसम्बन्धी अध्यादेश राष्ट्रपति कार्यालयमा पेश भयो । अन्तत: राष्ट्रपति पौडेलले अध्यादेश जारी गरिदिएनन् ।

गत फागुनको निर्वाचनपछि राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीले झण्डै दुई तिहाईको मत पायो । सरकार गठन, संसद र संसदीय समितिहरू क्रियाशिल हुँदै गर्दा संवैधानिक परिषद्ले यसैसाता पूर्णता पाएको थियो । त्यहीबिचमा संसदको अधिवेशन केही समयका लागि स्थगित गरेर सरकारले १४ वैशाख, २०८३ मा संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश राष्ट्रपति कार्यालयमा पेश गरेको हो ।

राष्ट्रपति कार्यालयबाट बाहिरिएका विवरणहरू अनुसार, छ सदस्यीय संवैधानिक परिषद्मा आधा अर्थात तीन सदस्यले सहमति जनाएमा पारित भएको मानिने र कार्यान्वयनमा जाने व्यवस्थासहित अध्यादेश जारी गर्न खोजिएको हो । राष्ट्रपति कार्यालयसम्वद्ध स्रोतले भन्यो, ‘गत साउनमा जे विषयवस्तुमा सन्देश सहित विधेयक फिर्ता भएको थियो, त्यही विषयवस्तु राखेर अध्यादेश सिफारिस गरियो ।’

जुनसुकै दल सरकारमा आएपनि पटकपटक अध्यादेश जारी हुनुमा संवैधानिक परिषद्को संरचना नै फेरबदल हुने गरी प्रधानमन्त्रीले त्यो संयन्त्रमा पकड जमाउन खोजेको देखिन्छ । २०७२ सालमा भएको संशोधन मात्रै संविधान अनुकूलको परिमार्जनका लागि हो ।

ओली सरकारले तीनपटकसम्म अध्यादेश जारी गरेर ५२ पदाधिकारी नियुक्ति गरेको थियो । खिलराज सरकारदेखि कार्की सरकार र अहिलेको सरकारले पनि संवैधानिक परिषद्लाई आफू अनुकूल बनाउन खोजेको देखिन्छ । संसदीय सुनुवाइविना नै नियुक्ति गर्न समेत ऐन संशोधन भएको थियो ।

संवैधानिक परिषद् : सर्वसम्मती कि जबर्जस्ती ?

बहुदलित प्रतिस्पर्धा र त्यसमा आधारित लोकतन्त्रको आधारभूत सिद्धान्त हो, सत्तामा पुग्नेहरू जनतासमक्ष गरेको बाचा अनुसार चल्न खोज्छन् । त्यसक्रममा कुनै बलजफ्ती वा स्वेच्छाचारी काम भएमा प्रतिपक्षीहरूले आवाज उठाउँछन् । यही मान्यताका आधारमा सरकार र प्रतिपक्षीहरू एकसाथ रहँदैनन् ।

नेपालको संविधानमा सभामुख र उपसभामुखको उम्मेद्वार एउटै दलबाट हुन नसक्ने परिकल्पना छ । प्रधानमन्त्री, सभामुख, उपसभामुख अनि प्रमुख विपक्षी दलको नेता र राष्ट्रिय सभाको अध्यक्ष रहने संवैधानिक परिषद् वैचारिक र राजनीतिक रुपमा पनि फरकफरक दृष्टिकोण र मत भएकाहरू एउटै टेबुलमा रहने संयन्त्र हो । त्यतिमात्रै होइन, तटस्थ र निष्पक्ष रहनुपर्ने प्रधानन्यायाधीशलाई नै त्यही परिषद्मा राखिएको छ ।

राज्यका निकायहरूमा हुने नियुक्तिमा प्रधानमन्त्री वा कार्यपालिका हावी भएमा उसले आफू अनुकूल नियुक्ति गर्ला र ती संस्थाहरू दुरुपयोग हुनसक्ने जोखिम रोक्न संवैधानिक परिषद्को व्यवस्था भएको बताउँछन् सर्वोच्च अदालतका पूर्वन्यायाधीश बलराम केसी ।

‘राज्यको अंगमा रहेका महत्वपूर्ण व्यक्तिहरू रहने एउटा निकायले ती संवैधानिक पदाधिकारीहरू सिफारिस गर्नुपर्छ भनेर संवैधानिक परिषद्को परिकल्पना गरिएको हो,’ उनी भन्छन्, ‘एक अर्कालाई सन्तुलन र परीक्षण गर्नकै लागि त्यस्तो संयन्त्र बनेको हो । भागवण्डा र अनेक स्वार्थले त्यसको झनै दुरुपयोग भयो ।’

संसद्ले बनाएको कानून अनुसार, शुरुमा सहमतीमा, त्यसो नभए सर्वसम्मत र त्यो पनि हुन नसके सम्पूर्ण सदस्यको बहुमतबाट निर्णय हुनुपर्ने संवैधानिक परिषद् सञ्चालनको मूलभूत मान्यता हो । तर परिषद्को नेतृत्व गर्ने प्रधानमन्त्रीले फरक मत राख्ने सदस्यहरूलाई बाधक देख्दा बारम्बार आफू अनुकूल अध्यादेश जारी गरेर गणपुरक संख्या घटाउने गरेका छन् ।

ओली सरकारका तीनपटकका अध्यादेश मात्रै होइन, खिलराज सरकारले जारी गरेको र सुशीला कार्की नेतृत्वको सरकारले प्रयास गरेको अध्यादेशमा पनि गणपुरक संख्या कटौतीको प्रयास थियो । त्यसो हँुदा संवैधानिक परिषद्का सीमित सदस्यहरूको भरमा प्रधानमन्त्रीले आफू अनुकुल निर्णय गर्न पाउँथे । अहिले बालेन सरकारको प्रयास पनि यस्तै देखिन्छ ।

नेपाल बार एसोसिएसनका अध्यक्ष एवं कानूनका अध्यापक डा. विजय मिश्र विगतमा संवैधानिक नियुक्तिमा भागवण्डा गरिएकोमा अहिले प्रधानमन्त्रीले एकलौटी रुपमा पदाधिकारी छान्न खोजेको हुनसक्ने बताउँछन् ।

‘भागबण्डा नगर्ने, बरु सर्वसम्मतीमा राम्रा मानिसहरू चयन गरे हुने थियो । तर, आफूले खोजेको र अनुकूल व्यक्ति चयनका लागि अरुले साथ नदिने अनुमानका साथ यस्तो गरिएको हुनसक्छ,’ मिश्र भन्छन्, ‘प्रधानमन्त्रीले चाहे अनुसार परिषद् चलाउन मिल्ने गरी अध्यादेश जारी गर्ने हो भने संवैधानिक भावना कुठाराघात हुन्छ । त्यस्ता नियुक्तिहरूबाट संवैधानिक निकायलाई सरकारको शाखाको रुपमा विस्तार गर्ने जोखिम हुन्छ ।’

यो सरकारको कामले विगतमा गलत र विसंगतियुक्त काम गर्नेहरू दंग र खुसी भएको टिप्पणी गर्दै पूर्वन्यायाधीश केसी सरकारले यस्ता गल्ती तुरुन्तै सच्याउनुपर्ने बताउँछन् । ‘ओलीले जे गलत गरे, त्यही रोक्न र राम्रो कामका लागि बालेन सरकार आएको हो’ केसी भन्छन्, ‘ओलीले जे गरेका थिए, बालेनले त्यही गर्ने हो भने यत्रो परिवर्तनको के अर्थ भयो र ?’