सरकारले देशको अस्तित्व नै संकटमा पर्न लागेको युद्धको अवस्थामा रहेको मुलुकलाई युद्धवाट मुक्ति दिन खोजेजस्तै गरी वैशाख ८ गते संवैधानिक परिषदसम्बन्धी अध्यादेश र राजनैतिक दल विभाजन सम्वन्धी अति महत्वपूर्ण दुईवटा विधेयक छापामार शैलीमा पारित गर्‍यो । र, सोभन्दा अझ दु्रत गतिमा राष्ट्रपति कार्यालयमा पठायो । महामहिम राष्ट्रपतिले पनि सो विधेयकलाई छापामार शैलीमै प्रमाणीकरण गरिदिनुभयो ।

जब कि यसअघि उहाँसमक्ष पेश गरिएका केही विधेयकहरु लामो समय त्यत्तिकै मिल्किएका थिए । जस्तो कि प्रा.डा. गोविन्द केसीसँग भएका सहमति कार्यान्वयन गर्न बनेको मेडिकल शिक्षा सम्बन्धी विधेयक ।

यी दुवै अध्यादेशले देशलाई दुरगामी असर पार्नेछन् ।

यी दुईमध्ये सम्मानित सर्वोच्च अदालतका प्रधान न्यायमूर्ति तथा कार्यकारी अधिकारको प्रयोगमा नियन्त्रण गर्ने अन्य संवैधानिक निकायका पदाधिकारीहरुको नियुक्तिका लागि सिफारिस गर्ने संवैधानिक परिषदसम्बन्धी अध्यादेशको व्यवस्था के संवैधानिक प्रावधान मुताविक नै छ त ? यहाँ यसबारे चिरफार गरिएको छ ।

सारमा यो अध्यादेश संविधानले गरेको व्यवस्थाको विपरीत छ, जसलाई विधायन निर्माणको दुरुपयोगको अस्त्र कपटपूर्ण विधायनको रुप हो भन्दा अत्युक्ति हुँदैन ।

सरकार एवं राष्ट्रपतिको खोटो नियत र कपटपूर्ण विधायन

सर्वोच्च अदालतका प्रधान न्यायाधीश, कार्यकारी अधिकारको प्रयोगमा नियन्यण गर्ने अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग तथा अन्य संवैधानिक आयोगहरुका प्रमुख तथा अन्य सदस्यहरुको नियुक्तिका लागि सिफारिस गर्ने सम्माननीय प्रधानमन्त्रीले अध्यक्षता गर्ने र संसदको विपक्षी दलको नेतासमेत सदस्य रहने संवैधानिक परिषद् अत्यन्तै महत्वपूर्ण परिषद हो ।

विपक्षी दलका नेताले सरकारले एकलौटी ढंगले निर्णय गर्न खोजेको भन्दै उक्त परिषदको बैठकमा लगातार उपस्थिति नभएकाले सरकारले अध्यादेशमार्फत सो ऐनलाई संशोधन गरी विपक्षी दलका नेतालाई बहिस्कृत गर्नका लागि तयारी गरिरहेको थियो र सिंगो मुलुक कोरोना भाइरससँग लड्नका लागि लकडाउनमा रहेको अवस्थामा अत्यन्तै गैह्रजिम्मेवारीपूर्ण तवरले सरकार र राष्ट्रपति दुवैले छापामार शैलीमा यो अध्यादेश पास तथा प्रमाणीकरणको कार्य गरेका छन् । यसले के देखाउँछ भने सरकार मात्र हैन, राष्ट्रपतिसमेत आफ्नो संवैधानिक दायित्वबाट च्यूत हुन पुगेको अवस्था छ ।

संविधानले नदिएको कुरा संसद वा अन्य निकायले कानून निर्माणमार्फत गर्न खोज्ने कार्यलाई संवैधानिक कानूनमा कपटपूर्ण विधायन वा छद्म विधायन भनिन्छ । संविधानले स्पष्टसँग नदिएको कुरा विधायिकाले ऐनमार्फत वा कार्यकारिणीले अध्यादेश वा अन्य आदेश मार्फत घुमाएर ल्याउन मिल्ने विषय होइन ।

अथवा, जुन कुरामा संविधान मौन छ, सो विषयमा संविधानले दिएको भन्दा बढी हुने गरी ऐनमा स्पष्ट हुने गरी ल्याउन मिल्ने पनि होइन । यस्तो ढङ्गले कपटपूर्ण साधन (colourable device) को प्रयोग गरी कपटपूर्ण विधायन निर्माण गर्नु लोकतान्त्रिक सरकारको चरित्र हैन ।

छद्म विधायनको महत्वपूर्ण आधारशिला भनेको जुन कुरा प्रत्यक्ष गर्न पाइँदैन, त्यस्तो कार्य अप्रत्यक्ष पनि गर्न पाइँदैन भन्नेे हो । तर, यो अध्यादेश कपटपूर्ण विधायनभन्दा एक कदम अगाडि संवैधानिक ‘कु’ को हाराहारीमा छ । यसले स्वंय सरकार कुनैबेला आफू पनि विपक्षी दल हुन सक्ने कल्पना गर्नसमेत नचाहेको प्रष्ट हुन्छ ।

हालसम्म छद्म विधायनको अभ्यास कर कानुन, फौजदारी अपराधको अनुसन्धान र अभियोजन तथा मानव अधिकारको संरक्षण जस्ता विषयमा बढी हुने गरेको थियो भने अबचाहिँ संवैधानिक परिषदको गठन र यसको कार्य सम्पादनमा नै प्रयोग हुने भएको छ, जुन कुनै पनि अर्थमा सुखद हैन ।

यो पनि पढ्नुहोस संकटका बेला प्रधानमन्त्री ओलीले खेलेको ‘फाउल’

सरकारले कानुन कार्यन्वयन गर्ने नाममा आफूलाई मन नपरेको समूह वा व्यक्तिलाई दण्डित गर्ने मनसाय राखी छदम आवरणमा (colourable form) वा छदम वा कपटपूर्ण अस्त्रको प्रयोग गरी (by use of colourable device)  कुनै कानून निर्माण गर्छ भने त्यो छद्म विधायन हो ।

सरकारले लामो समयसम्म विपक्षी दलको अडानका कारण आफुखुशी संवैधानिक निकायमा पदाधिकारी नियुक्ति गर्न नसकेकाले उसले यस अध्यादेशलाई आवरणमा यो परिषदलाई क्रियाशील तुल्याउन खोजेको भने पनि सारमा उसले संविधान कुल्चेको छ ।

संविधानले अनुसरण गरेको शक्ति पृथकीकरण तथा सन्तुलन र नियन्त्रणको सिद्धान्तलाई यो अध्यादेश निर्माणको क्रममा लत्याइएको छ । त्यसैले यो कपटपूर्ण विधायन भन्दा पनि अझ अगाडिको संवैधानिक कार्यान्वयनको हिसावले विचलनको अवस्था हो ।

छदम विधायनको उद्गम र विकास

छदम विधायनको विकासका लागि बेलायती र क्यानेडाली अदालतको महत्वपूर्ण भूमिका छ । ब्रिटिस कोलक्बियाको युनियन कोलियरी विरुद्ध ड्राईडेन मुद्दामा बेलायतको प्रिभी काउन्सिलको न्यायिक समितिमा पहिलो पल्ट कपटपूर्ण विधायन (colouralable legislation) को कुरा उठाइए पनि उक्त काउन्सिलले त्यसलाई स्वीकार गरेको थिएन । यस मुद्दामा प्रिभी काउन्सिलको न्यायिक समितिले छदम विधायनको प्रयोग नगरे पनि यस सिद्धान्तको विकासको पहिलो आधारका रुपमा यस मुद्दालाई लिइने गरेको छ ।

त्यसैगरी छद्म विधायनको सिद्धान्तको विकास गर्न भारतीय सर्वोच्च अदालतको पनि असाध्यै महत्वपूर्ण भूमिका छ । भारतको सर्वोच्च अदालतले केसी गजमणि नारायण देव विरुद्ध उडिसा राज्यको मुद्दामा लिखित संविधान अन्र्तगत विधायिकी कार्य संविधानले नै तोकिदिएको सीमाभित्र रहनुपर्छ भनी व्याख्या गरेको छ ।

भारतका सर्वोच्च अदालतका चौधौं प्रधानन्यायाधीश न्यायमूर्ति बीके मुखर्जी भन्छन कि छदम विधायनको सिद्धान्त खासमा जुन कुरा तिमी प्रत्यक्ष गर्न सक्दैनौं, त्यो कुरा तिमी अप्रत्यक्ष ढंगले पनि गर्न सक्दैनौं भन्ने कानुनी सुक्तिमा आधारित छ ।

यो पनि पढ्नुहोस देशकाल, अध्यादेश र केपी ओली

अर्थात देशको मूल कानुनले कुनै निकायलाई कुनै कार्य गर्नका लागि अधिकार प्रदान नगरेको अवस्थामा विधायिका वा अन्य कानुन निर्माण गर्न अख्तियारी प्राप्त निकायले कानुन निर्माण गरी त्यसरी संविधानले नदिएको विषयमा कानून निर्माण गर्नु नै छदम विधायन हो । अर्थात संविधानले निषेध गरेको कार्य अप्रत्यक्ष विधिको प्रयोग गरी सो कार्य गर्न हुँदैन वा गर्न अनुमति दिनुहुँदैन ।

त्यस्तै अमेरिकाका बाल श्रम नियमन गर्न बनाइएको कानुनले करको क्षेत्रमा असर पारेकाले त्यसलाई पनि छदम वा कपटपूर्ण विधायनको रुपमा लिइएको थियो । अमेरीकी संघीय सर्वोच्च अदालतले उक्त मुद्दामा वाल श्रम नियमन गर्ने आवरणमा सरकारले कर कानुन कार्यान्वयन गर्ने प्रयास गरेकाले यो कपटपूर्ण विधान हो भनी त्यस कानुनलाई अमान्य घोषित गरिदियो । यसरी संविधानले प्रत्यक्ष गर्न निषेध गरेको कार्य अप्रत्यक्ष विधिको प्रयोग गरी सरकारको कुनै अंगले गर्ने अनुमति छ भन्नु वा गर्नु नै छदम विधायन हो ।

संवैधानिक परिषदसम्वन्धी संवैधानिक व्यवस्था र अध्यादेश

संविधानको धारा २८४ मा प्रधान न्यायाधीश, संवैधानिक निकायका प्रमुख र सो का पदाधिकारीहरूको नियुक्तिको सिफारिस गर्नका लागि प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा प्रधानन्यायाधीश, प्रतिनिधिसभाको सभामुख, राष्ट्रिय सभाको अध्यक्ष, प्रतिनिधि सभाको विपक्षी दलको नेता, प्रतिनिधि सभाको उपसभामुख रहने गरी जम्मा ६ सदस्यीय संवैधानिक परिषद सम्बन्धी व्यवस्था गरिएको छ ।

संविधानको धारा ९१ (२) को सभामुख र उपसमाभुख फरक दलको रहने अनिवार्य व्यवस्थाले यस परिषदमा सरकारका तर्फबाट प्रधानमन्त्रीसहित तीनजना रहन्छन् भने उपसभामुख र प्रतिनिधी सभाको विपक्षी दलको नेतासहित विपक्षी दलबाट दुईजना रहन्छन् । न्यायिक अंग न्यायपालिकाको पनि उपस्थिति होस् भनेर प्रधानन्यायाधीशसमेत संवैधानिक परिषदमा सदस्य रहने संविधानले व्यवस्था गरेको हो ।

यसरी संविधानले नै विपक्षी दलको एजजना मात्र नभएर दुईजनाको नै उपस्थिति अनिवार्य गरेको व्यवस्थालाई संसदलाई छलेर अध्यादेशमार्फत गरिएको ऐनको संशोधन सफा नियतले आएको कदापि हुन सक्दैन ।

यस अध्यादेशले साविक संवैधानिक परिषद -काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी ऐन, २०६६ को दफा ६ र ७ मा संशोधन गरेको छ ।

दफा ६ मा परिषदको बैठकसम्बन्धी कार्यविधि छ, जसको उपदफा (३) ले अध्यक्षसहित अन्य चारजना सदस्यको उपस्थितिलाई गणपूरक संख्या मानेको छ । अर्थात ६ जनामध्ये ५ जना सदस्यको अनिवार्य उपस्थिति चाहिन्छ । त्यसैगरी बैठकमा सर्वसम्मतिमा निर्णय हुने भन्ने छ ।

तर, अध्यादेशले परिषदको पहिलो बैठकमा सहमति नभए निर्णय नहुने दफा ६ (६) मा रहेको साविक ऐनको व्यवस्थालाई झिकिदिएको छ । अर्थात अब सहमतीय प्रणालीलाई हटाएर बहुमतीय प्रणालीको प्रवेश गराइएको छ ।

सोही दफामा पहिलो बैठकमा निर्णय नभए अर्को बैठक राखी सहमतिको प्रयास गर्ने व्यवस्थाको सट्टा २४ घण्टामा अर्को बैठक राख्ने व्यवस्था गरिएको छ ।

त्यस्तै दफा ७ पछि ७ (क) थप गरी बहुमत संख्याका आधारमा निर्णय गर्ने व्यवस्था अध्यादेशले गरेको छ ।

साविक ऐनले संविधानको धारा २८४ ले परिषदमा सत्तारुढ दल अर्थात सरकार र विपक्षी दलको अनिवार्य उपस्थितिको कल्पना गरेकोले सो व्यवस्थालाई मूर्तरुप दिएकोमा हाल अध्यादेशको व्यवस्थाले यसलाई केवल अंक गणितीय खेल बनाइदिएको छ ।

सर्वोच्च अदालतले स्थापित गरेको नजिरले के भन्छ ?

संवैधानिक परिषदमा प्रतिनिधिसभाको विपक्षी दलको भूमिका अनिवार्य र निजलाई परिषदको बैठकको एजेण्डासम्बन्धी जानकारी ऐनको दफा ६(२) ले ४८ घण्टाअगावै सूचना पठाउनुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । यसको अर्थ, सूचना पठाउनेले सो सूचना ४८ घण्टाअगावै आफ्नो कार्यालयबाट पठाउनु भन्नेसम्म होइन । ऐनको उद्देश्य र व्यवस्था परिषद्को सदस्यले ४८ घण्टा अगावै सो सूचना पाउनु पर्ने भन्ने हो ।

सदस्यले जहिले सूचना पाए पनि पठाउनेले ४८ घण्टाअगावैको मिति र समय राखी सूचना पठाए पुग्ने भन्ने ऐनको अर्थ गर्दा उक्त कानूनी व्यवस्थाको उपहास हुन जान्छ ।

अर्थात निज परिषद सदस्यले ४८ घण्टाअगावै सुचना पाई उसले सोका बारेमा मनासिव तयारी गर्न पाओस् भनी सम्मानित सर्वोच्च अदालतले आजभन्दा एक दशकअघि नै माधवकुमार नेपाल प्रधानमन्त्रीको हैसियतमा संवैधानिक परिषदको अध्यक्ष भई सो परिषदले गरेको नियुक्ति सिफारिसको विरुद्धमा तत्कालीन एकीकृत ने.क.पा. (माओवादी) का अध्यक्ष तथा व्यवस्थापिका संसदमा विपक्षी दलका नेता तथा सोही हैसियतमा संवैधानिक परिषदका सदस्य रहेका पुष्पकमल दाहाल प्रचण्ड विरुद्ध संवैधानिक परिषद्, प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषदको कार्यालयसमेत रहेको मुद्दामा सर्वोच्च अदालतको विशेष ईजलाशवाट उत्पे्रषणको आदेशले बदर गरिदिएको थियो ।

यो पनि पढ्नुहोस नेकपाको सचिवालयमै अध्यादेश ढिसमिस !

नेपालको संविधानको धारा १२६ मा अदालतको आदेश सबैले मान्नुपर्ने भन्ने स्पष्ट उल्लेख छ । यसर्थ उक्त आदेश सरकारलाई पनि उत्तिकै लागु हुन्छ न कि नागरिकलाई मात्र ।

हालको अध्यादेशले ऐनको उक्त व्यवस्थालाई हटाएर बहुमतीय पद्दति भित्र्याएकाले अब दुईजनाको भरमा संवैधानिक परिषदले निर्णय गर्न मिल्ने भएको छ । जब कि संवैधानिक व्यवस्था अनुसार शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनलाई ध्यानमा दिएर बनाइएको परिषदको संरचनालाई ऐनले समेत सहमतीय पद्दतिमा जोड दिएको थियो ।

सम्मानित सर्वोच्च अदालतको समेत यस्तो स्पष्ट व्याख्या र बाध्यात्मक आदेश हुँदाहुँदै संवैधानिक व्यवस्थालाई लत्याएर, अदालतको आदेशलाई अनदेखा गरेर अध्यादेश जारी गर्नु शुभसंकेत होइन ।

राष्ट्रपति कसको ? राष्ट्रको कि सरकारको ?

संविधानको धारा ६१ ले राष्ट्रपतिलाई राष्ट्रिय एकताको प्रवर्द्धक मात्र मानेको छैन कि उनलाई संविधानको पालक र संरक्षणकर्ताका रुपमा राखेको छ । संविधानले यत्रो महत्वपूर्ण दायित्व र मर्यादा प्रदान गरेका राष्ट्रपतीय संस्थाले समाज र नागरिकको बारेमा सोेच्ने कष्ट नगरी छापामार शैलीमा अध्यादेश प्रमाणीकरण गर्नुले राष्ट्रपतिको भूमिकामाथि नै शंका उब्जाएको छ ।

त्यसैगरी, राजनैतिक विभाजन सम्वन्धी अध्यादेशले पनि कम सन्देह उब्जाएको छैन । लोकतन्त्रको आत्मा मानिएको राजनैतिक दलहरुको स्थायित्वले राजनैतिक स्थायित्व रहन्छ भने उनीहरुको शुद्धीकरणले मात्र समाज र मुलुकमा सुशासनको प्रत्याभुत हुन सक्छ ।

सरकार निर्माण गर्ने ठूला दलले साना दललाई फुटाउ र शासन गरको घृणित एवं द्धेषको राजनीतिक स्वार्थवाट प्रेरित भएर ल्याइएको भनिएको राजनैतिक दल विभाजन सम्वन्धी अध्यादेशको व्यवस्थाले स्वयं सरकारको दललाई समेत निकट भविष्यमा नै ननिल्ला भनेर कसरी आश्वस्त हुन सकिन्छ ?

आफ्ना विपक्षी दल नै भए पनि दल खण्डित हुनु स्थायित्व र सुशासनको हिसावले राम्रो मान्न सकिन्न । यति दुरगामी महत्वको विधेयक जारी गर्न राष्ट्रपतिले सरकारकै लयमा छापामार शैली पछ्याउनु राष्ट्रका लागि सुखद हुन सक्दैन ।

किनकि, राष्ट्रपति भनेको एक व्यक्ति मात्र नभएर एक संस्थासमेत हो, जसको लोकतान्त्रिक मानक र आचरणसमेत हुन्छन । छापामार शैलीमा आएको अध्यादेशलाई सोही शैलीमा लालमोहर बक्स हुँदा सविधानका सीमाहरु अतिक्रमित भएका छन् भने लोकतन्त्रमा नागरिकको उक्त संस्थाप्रतिको भरोसा टुटेको छ ।

राष्ट्रपति मुलुकको नभएर कार्यकारीको मात्र भएको भनेर विश्लेषकहरुले भरिरहेकामा त्यसलाई अन्यथा मान्न सकिएन । राष्ट्रपतिबाट नजानेर वा नियतवश जसरी गरे पनि यसले संवैधानिक परिषदको गठन र सञ्चालनसम्वन्धी संवैधानिक मर्मको घाँटी निमोठेको छ ।

राष्ट्रपति यदि मुलुकको हो भने यस्तो गैह्रसंवैधानिक अध्यादेश नेपालको संविधानको धारा ११४ (२) (ख) बमोजिम तत्कालै खारेज गर्नुपर्छ ।

अन्त्यमा

शक्ति पृथक्कीकरण तथा सन्तुलन र नियन्त्रण सिद्धान्तका प्रवर्तक प|mान्सेली दार्शनिक मोन्टेस्क्युले आप|mनो विश्व विख्यात पुस्तक द स्पिरिट अफ ल मा भन्दछन कि कानूनको आवरण वा कवच दिएर न्यायका नाममा गरिने निरंकुशता भन्दा अर्को ठूलो कुनै निरंकुशता हुन सक्दैन ।

मोन्टेस्क्युले भनेजस्तै कानुनी शासनको आवरणमा संवैधानिक परिषदलाई क्रियाशील तुल्याउन छापामार शैलीमा ल्याइएको यो अध्यादेश लोकतन्त्रमाथिकै प्रहार हो ।

यो संकटबाट राष्ट्रलाई मुक्ति दिनका लागि अध्यादेश ल्याइएको भन्दा पनि संवैधानिक परिषदमाथिको ‘कु’ हो, जसका लागि कपटपूर्ण विधायनको सहारा लिइयो ।

यो अध्यादेशले परिषदमा संसदको विपक्षी दलको अनिवार्य उपस्थितिलाई अध्यादेशको सहारा लिई संविधानको मर्मको घाँटी निमोठेको छ । विगतका यस्तै तथ्यका आधारमा परिषद सदस्य प्रतिनिधिसभाका विपक्षी दलका नेतालाई ऐनको व्यवस्थाअनुसार संविधानको मर्मअनुसार अनिवार्यरुपमा ४८ घण्टाभन्दा अगावै परिषदको बैठकको एजेण्डासहितका पत्र देउ भनी तत्कालीन माधव नेपाल सरकारको समयमा भएको सिफारिसलाई उत्प्रेषणको आदेशले बदर गरिदिएको थियो, त्यसको अपहेलना गरिएको छ । शक्ति पृथक्कीकरण तथा सन्तुलन र नियन्त्रण सिद्धान्तको खिल्ली उडाइएको छ र कसैलाई सरकारको विरुद्ध औंला नउठाउन खबरदारी गरिएको छ ।

अबको निकास भनेको यस्तो गैह्रसंवैधानिक अध्यादेश नेपालको संविधानको धारा ११४ (२) (ख) बमोजिम तत्कालै खारेज गर्नुपर्छ ।(श्रेष्ठ त्रिभुवन विश्वविद्यालय अन्तरगत नेपाल ल क्याम्पसका नेपाल उप प्राध्यापक हुन्)