नेपालमा भूमि मुद्दा : चर्चा हुन्छ, काम हुँदैन

चीन र भारतबीचको भूपरिवेष्टित नेपालको स्थल आकृति समुद्री सतहबाट ६० मिटर माथिको तल्लो भूभागबाट सगरमाथाको चुचुरो (८,८४८.८६ मिटर अर्थात् २९,०३२ फिट) सम्म फैलिएको छ। यहाँ बसोबास गर्ने करिब तीन करोड मानिसमध्ये ६५ प्रतिशतको जीवनयापनका लागि आधारभूत विषय भनेको खेतबारी अर्थात् जमिन हो। देशको प्राकृतिक स्रोतहरूबाट सामाजिक लाभहरू अनुकूलन गर्न नीतिनिर्माण र योजनादेखि व्यवस्थापनसम्म भूमि-सम्बन्धित गतिविधि चासोको विषय हुनेगर्छ।

नेपालको कुल क्षेत्रफल १ लाख ४७ हजार ५१६ वर्ग किलोमिटर रहेको छ। यहाँ तीन फरक भौगोलिक क्षेत्रहरू छन्: भारतसँगको दक्षिणी सिमाना (भूमि क्षेत्रको २० प्रतिशत); फेदको केन्द्रीय ब्यान्ड (जमिन क्षेत्रफलको ५६ प्रतिशत); र चीनसँगको उत्तरी सिमानामा उच्च हिमालय पर्वत (जमिन क्षेत्रको २४ प्रतिशत)। चुरे पहाड, ठूलो पारिस्थितिक र आर्थिक महत्वको क्षेत्र हो।

यो जैविक विविधता र जल भण्डारमा धनी छ। ३३ जिल्लामा फैलिएको यसले नेपालको कुल क्षेत्रफलको १३ प्रतिशत ओगटेको छ। नेपालको कुल क्षेत्रफलको २९ प्रतिशत कृषि भूमिको रूपमा वर्गीकृत गरिएको छ; कुल जमिनको १.५ प्रतिशत मात्रै स्थायी खेतीयोग्य भूमि हो (विश्व बैंक २००९; एफएओ १९९९; वन तथा भूसंरक्षण मन्त्रालय; विश्व बैंक २०१४)।

२०७२ को भूकम्पपछि करिब दश लाख मानिस गरिबीको रेखामुनि धकेलिएको अनुमान छ। २७.४ प्रतिशतको ग्रामीण गरिबी दर १५.५ प्रतिशतको सहरी गरिबी दरको झण्डै दोब्बर हो। ग्रामीण गरिबी दर घटेको छ भने अनौपचारिक बस्ती र सुकुम्बासी बस्तीसँगै शहरी गरिबी बढ्दै गएको छ। ग्रामीण जनसंख्याभित्र भूमिहीन, कृषि मजदुर, साना कृषि परिवार, दलित जाति, आदिवासी जनजाति र मुस्लिम समूहहरु पर्छन्।

८१ प्रतिशत नेपाली ग्रामीण विशेषता भएका नगरपालिका लगायत ग्रामीण क्षेत्रमा बस्छन् र ६५ प्रतिशत आफ्नो जीविकोपार्जनका लागि कृषि भूमि, वन र माछापालनमा निर्भर छन्। नेपालमा अनुमानित २१ लाख हेक्टर खेतीयोग्य जमिन रहेको अनुमान छ।

खेती प्रणाली जग्गा प्रयोगको एक प्रमुख रूप हो र यसमा कृषि बाली र पशुधन समावेश हुन्छ। कृषिले कुल गार्हस्थ्य उत्पादनमा मात्र करिब ३५ प्रतिशत योगदान गरेको छ भने जनसंख्याको लगभग ६५ प्रतिशत रोजगारी कृषि क्षेत्रले नै दिएको छ। ग्रामीण क्षेत्रमा जनसङ्ख्या वृद्धिदर बढी छ भने उचित पूर्वाधार र आधारभूत सेवाको अभाव छ।

किसानको निजी जमिनहरु साना र छरिएका छन्। फलस्वरूप किसानको उत्पादकत्व कम र खाद्यान्न आपूर्ति अस्थिर छ। दुर्गम क्षेत्रमा बसोबास गर्नेहरूको जीवनस्तरमा सुधार ल्याउन गाह्रो छ किनभने खेतीपातीले मात्रै जीविकोपार्जन गर्नसक्छ र युवाहरू विदेश गएर आफ्नो आमाबाबुको खेतबारीको उत्पादकत्वमा सुधार गर्नुको सट्टा मूल्यवृद्धि हुने आशामा शहरी घरजग्गामा लगानी गरिरहेका छन्।

ग्रामीण गरिबहरू पहाडी क्षेत्रबाट ठूलो मात्रामा बसोबास गर्न शहर नजिकको समतल उर्वर भूमिमा अतिक्रमण गरेर खाद्य सुरक्षालाई थप अस्थिर बनाउँदै छन्। जमिनले खाद्यान्न, पानी, इन्धन, लत्ताकपडा र बासको आधारभूत आवश्यकता पूरा गर्छ तर जीवनयापन गर्ने सिलसिलामा प्राकृतिक स्रोतहरुको दोहन हुने गरेको छ। नदी किनारहरू क्षतविक्षत भइरहेका छन् र उर्वर भूमि कंक्रिटको जङ्गलमा परिणत हुँदैछ।

नेपालको राजधानी काठमाडौंको जमिन घना बस्तीमा परिणत भएको छ जसले जोखिम बढाएको छ तर जोखिमयुक्त क्षेत्रको संरक्षणका लागि कसैले पहल गरेको छैन। छोटकरीमा भन्नुपर्दा नेपाल अनियन्त्रित र अव्यवस्थित शहरीकरणले ग्रस्त छ, उर्वर भूमिमा बस्ती निर्माण र भूमि अतिक्रमणले खाद्य सुरक्षा र पारिस्थितिक सन्तुलनलाई खतरामा पारेको छ।

कृषिमा उत्पादन र उत्पादकत्व कम छ, सिंचाइको अभाव, असमान पहुँच र पूर्वाधारहरु सीमित छन्। स्थानीय अवस्था अनुरूप कृषि विस्तार र उन्नत प्रविधि धेरैजसो ग्रामीण किसान, विशेषगरी दुर्गम क्षेत्रहरूमा पुग्न सकेको छैन। कृषि बजार सम्पर्कहरू अविकसित छन् र शहरी क्षेत्रमा बसाइँसराइ उच्च छ (विश्व बैंक २०१०)। खेतीयोग्य जमिनको ३० प्रतिशत सिंचाइ छ, र विद्यमान सिंचाइ प्रणालीहरूको दक्षता कम छ। विशेषगरी पहाडका ठूला क्षेत्रहरु (अनुमानित १७.६० प्रतिशत) खेतीविहीन अर्थात् बाँझो छन्। कतिपय जग्गा खेतीका लागि अनुपयुक्त छ र कतिपयलाई बाँझो छोडिएको छ।

सिंचाइको अभाव, कम उत्पादन र खेती गर्न परिवारको सदस्यको अनुपस्थितिले गर्दा अधिकांश जमिन बाँझो छ। रोजगारीको खोजीमा जनशक्ति शहर वा विदेशमा पलायन भएका छन्। कतिपय अवस्थामा जग्गाधनीहरूले खेती गरिएको जग्गाको मोहियानी हक लाग्ने कानुन भएकोले अरुलाई कमाउन दिनुभन्दा बरु बाँझै राख्ने गरेको बताउँछन्। यद्यपि यो कानुन आधिकारिक रुपमा २०५६ सालमा समाप्त भयो तापनि जग्गाधनीहरु अनुचित स्वामित्व दाबी हुन्छ कि भन्ने त्रास महसुस गर्छन्।

भूमि र कृषि सुधार नेपालको प्रमुख राजनीतिक र विकास एजेन्डा बन्ने गरेको दशकौं भइसक्यो। प्रमुख राजनीतिक दल एवं नागरिक समाजका आन्दोलनले पनि भूमिलाई प्रमुख एजेण्डा बनाएको देखिन्छ। नेपाली समाजको लोकतन्त्रीकरणको लागि पनि महत्वपूर्ण कारकको रूपमा भूमि मुद्दा बन्ने गरेको छ। सबैभन्दा महत्वपूर्ण कुरा के छ भने हलिया, कमैया र अन्य विभिन्न भूमि अधिकार वञ्चित समूहका आफ्नै चेतना र समुदाय राष्ट्रिय राजनीतिक मुद्दाबाट टाढै छन्। तिनीहरुले मुद्दालाई सतहमा लैजान महत्वपूर्ण योगदान पुर्‍याए पनि त्यो वर्ग भने लाभ लिनबाट वञ्चित छ।

नेपालमा भूमि तथा कृषि विकासलाई सधैं राजनीतिक मुद्दाको रूपमा लिइन्छ, किनकि यससँग सम्बन्धित धेरै कुरा छन्। हाम्रो विद्यमान सामाजिक शक्ति संरचना जग्गाको वितरणसँग सम्बन्धित छ। समानता र सामाजिक न्यायका लागि अत्यावश्यक भएकाले यो महत्त्वपूर्ण छ। दलित र उच्च सीमान्तकृत जनजाति जस्ता मानिसले भूमिमा पहुँचलाई महत्वपूर्ण ठान्छन्। भूमिमा पहुँच प्रमुख अभियान मागको रुपमा रहेको हुन्छ तर यस मुद्दामा ऐतिहासिक रुपमा राज्यले ध्यान दिएको छैन। भूमि अधिकार अस्वीकार गर्दा स्रोतसाधनमा पहुँचको इन्कार, संस्कृति, धर्मको अधिकारको इन्कार, जीविकोपार्जन, मर्यादा र जीवन आफैंमा पनि इन्कार गरेजस्तो हुने हुनाले सरकारमा जो आएपनि प्राथमिकताको विषय बन्दैन।

नेपालमा जमिनलाई निम्नानुसार वर्गीकृत गरिएको छ: (१) निजी जग्गा; (२) राज्य भूमि; (३) गुठी जग्गा। नेपालको अनुमानित २८ प्रतिशत जमिन निजी स्वामित्वमा रहेको छ। राम्रोसँग काम गर्ने भूमि प्रशासन प्रणाली भूमि व्यवस्थापनको लागि अपरिहार्य छ। व्यक्तिगत भूमि प्रयोगकर्ताले मेरो व्यक्तिगत जमिन हो मेरो सम्पत्ति हो म जेसुकै गरुँ भन्ने सोचले काम गर्‍यो भने आफ्नो आर्थिक लाभलाई मात्र अधिकतम बनाउन चाहन्छ जसले वातावरणीय एवं सामाजिक आवश्यकता तथा दीर्घकालीन नकारात्मक प्रभावहरूलाई बेवास्ता गर्दछ। आज नेपालमा ठ्याक्कै त्यस्तै भइरहेको छ जुन विडम्बनाको विषय बनिरहेको छ। भू-उपयोग नीति र योजना संयन्त्रको प्रभावकारी कार्यान्वयनको अभावले देशको समग्र सुशासनलाई असर गरेको छ जसले दिगो भू-उपयोग योजना र जोनिङ निर्धारण कार्यक्रमहरू लागू हुन सकिरहेको छैन।

नेपालमा भूमि उपयोग नीति र योजनाले अन्तर्राष्ट्रिय मापदण्डअनुसार काम गर्न नसकेका कारणमा भूमिहीन र बेरोजगार मानिसहरूले सार्वजनिक र राज्यको जमिनमा अतिक्रमण गर्नु प्रमुख चुनौती हो। त्यस्तै अर्को चुनौती भनेको खाद्य आपूर्ति सुरक्षित गर्न संघर्ष गरिरहेका पारिस्थितिक प्रणाली बिग्रँदै गएको र साना किसानहरुको अवस्था हो। जमिन सधैं द्वन्द्वको प्रमुख कारण भएको छ र नेपालमा राजनीतिक संरचना बिग्रनुमा पनि जमिनको सम्बन्ध रहेको छ। यो सामन्तवादको स्रोत पनि हो। तसर्थ भूमिको उचित व्यवस्थापन महत्त्वपूर्ण छ।

नीतिनिर्माताहरूले भू-उपयोगको व्यवस्थापन र नियन्त्रण गर्न उद्देश्य, कार्यक्रम र सञ्चालनहरूको रूपरेखा परिभाषित गर्नुपर्छ र यो मुख्य रुपमा सरकारी काम हो। योजनाको उद्देश्य भूउपयोगका विकल्पहरू छनोट गर्ने र अवलम्बन गर्ने हो जुन दिगो रुपमा भूमि प्रयोगकर्ताहरूका लागि सबैभन्दा बढी लाभदायक हुन्छ र जसले भूमि स्रोत र वातावरणलाई समाप्त पार्ने वा नराम्रो पार्नुको सट्टा संरक्षण गर्दछ। यसलाई भूमिको जोनिङ गर्ने भनिन्छ। जोनिङको उद्देश्य असंगत प्रयोगहरु छुट्याउनको लागि हो।

भूमिको असंगत प्रयोगहरु छुट्याउनको लागि स्थानीय सरकारहरुद्वारा व्यवहारमा नियन्त्रण गरिनुपर्छ जसले विद्यमान प्रयोगहरूमा हस्तक्षेप गर्ने भूमिहरुमा नयाँ एवं अव्यवस्थित विकासहरु रोक्न सक्छ। खेतबारी, वन, चरन, शहरी बसोबास, पार्क र संरक्षण क्षेत्र जस्ता विभिन्न प्रकारका भू-उपयोग गर्न थालेपछि खेतीपाती गर्ने जमिनको उत्पादकत्व निश्चित स्तरमा कायम राख्न र त्यसको व्यवस्थापनका लागि ध्यान दिनुपर्छ।

भूमिको व्यवस्थापनमा केही सरकारी पहलहरु नभएका पनि होइनन् तापनि भूमि स्रोतको उचित व्यवस्थापन गर्ने पहलमा सरकार प्रत्यक्ष रुपमा संलग्न हुनुपर्छ भन्ने हो। नेपालमा आवधिक विकास योजना प्रथम पञ्चवर्षीय योजना २०१३-२०१८ मा सुरु भयो। दोस्रो त्रि-वर्षीय योजना २०१९-२०२२ मा यातायात, सञ्चार र सार्वजनिक कार्यलाई प्राथमिकता दिइयो भने तेस्रो पञ्चवर्षीय योजना २०२२-२०२७ ले मुख्यतया कृषि विकासलाई सम्बोधन गरेको थियो।

त्यसपछिका योजनाहरुमा पनि वि.सं. २०३०–२०४० को दशकमा त्यसबेला ७५ जिल्ला देशको आर्थिक असमानता कम गर्न कृषि उत्पादन बढाउन र प्राकृतिक स्रोतहरूको संरक्षण गर्न भूमि-व्यवस्थापन प्रणालीमा सुधारमा जोड दिइएको थियो। वि.सं. २०४० देखि २०५२ सम्म कृषि क्षेत्र र त्यसपछि वन र अन्य भूमि प्रयोगमा उत्पादकत्व वृद्धिमा जोड थियो।

त्यसपछिको नवौं पञ्चवर्षीय योजना (वि.सं. २०५४-२०५९) एवं दशौं पञ्चवर्षीय योजना (वि.सं. २०५९-२०६४) अवधिमा सामाजिक-आर्थिक विकासको लागि भूमिको प्रयोगलाई प्रमुख माध्यमको रूपमा मान्यता दिइयो र कृषि, वन, चरन, बसोबास, शहरी विकास र औद्योगीकरण जस्ता विशेष प्रयोगहरूका लागि भूमिको क्षेत्रहरु तोकियो। दशौं पञ्चवर्षीय योजनाले आधुनिक प्रविधिमा आधारित प्रभावकारी र भरपर्दो भूमि प्रशासनिक प्रणालीको विकास गरी ऐतिहासिक तथा धार्मिक सम्पदा र गुठी (धार्मिक आस्था) भूमिलाई समुदायमार्फत सम्बोधन गरी सामाजिक न्याय, गरिबी निवारण र सुशासनमा जोड दिएको छ।

त्यसपछिका योजनाहरु पनि भूमि स्वामित्व, उत्पादकता र व्यवस्थापन र भूमि-उपयोग क्षेत्र नियमहरूको तयारीमा केन्द्रित थियो। चालु पन्ध्रौं पञ्चवर्षीय योजनाले समेत सामाजिक र आर्थिक रूपान्तरणको लागि उचित भूमि व्यवस्थापनको महत्त्वलाई जोड दिएको छ।

नेपाल सरकार र तत्कालीन ने.क.पा. माओवादी बीच भएको विस्तृत शान्ति सम्झौतामा पनि भूमिलाई विशेष रुपले उल्लेख गरिएको छ। विस्तृत शान्ति सम्झौता दश वर्षभन्दा लामो नेपाली गृहयुद्धलाई अन्त्य गरेको घोषणा गर्दै नेपाल सरकार र नेकपा माओवादीले वि.सं. २०६३ मंसिर ५ गते हस्ताक्षर गरेको सम्झौता पत्र हो। तत्कालीन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइराला र माओवादी अध्यक्ष पुष्पकमल दाहाल (प्रचण्ड)ले उक्त सम्झौता पत्रमा हस्ताक्षर गरेका थिए।

यस सम्झौतामा वैज्ञानिक भूमिसुधारको मुद्दा पनि प्रमुख रुपमा उठाइयो। नेपालको अन्तरिम संविधान २०६३ र अन्तरिम त्रिवर्षीय योजना (२०६७/६८—२०६९/७०)ले पनि भूमि र कृषि सुधार पहलहरूमा योजना र प्रावधानहरू समावेश गरेको थियो। पछिल्लो समयमा राज्यको तर्फबाट उच्चस्तरीय वैज्ञानिक भूमि सुधार आयोग आदि सम्बोधन गर्ने दिशामा यी धेरै महत्त्वपूर्ण घटना हुन्।

नेपालको संविधान २०७२ एवं राट्रिय योजना आयोगले तयार पारेको पन्ध्रौं योजना (आ.व. २०७६/७७—२०८०/८१ तर्जुमा गर्दा पनि भूमि र कृषि सुधार पहलहरूमा विशेष ध्यान दिइएको छ। आ.व. २०७९/८० का लागि प्रदेश र स्थानीय तहमा संघीय समपूरक अनुदान तथा विशेष अनुदान अन्तर्गत सञ्चालन गरिने आयोजना/कार्यक्रमका लागि प्रस्ताव आह्वान गरिएको छ। जस अन्तर्गत कृषि भूमि सुधार तथा वन क्षेत्रलाई प्राथमिकतामा राखिएको छ।

जग्गाको हक र भूउपयोग सम्बन्धी कानुनहरुको प्रचुर मात्रामा व्यवस्था भए पनि भूउपयोगको व्यवस्थापन र नियन्त्रण गर्न, भूमिसुधार, भूमि नापी र दर्ता, कर असुली र अन्य धेरै जग्गा सम्बन्धी गतिविधिको कार्यान्वयन जटिल छ। भूमि र यसका स्रोतहरूको अधिकतम प्रयोग मार्फत दिगो सामाजिक-आर्थिक र वातावरणीय विकासको उपलब्धिको लागि सबैभन्दा पहिले कुन ठाउँमा बस्ती राख्ने, कुन ठाउँमा उद्योग राख्ने, कुन ठाउँमा खेतीपाती गर्ने भन्ने अर्थात् भू-उपयोग जोनिङ राख्ने, अनधिकृत भूमि प्रयोग नियन्त्रण र निरुत्साहित गर्ने, विकास र वातावरणबीच सन्तुलन कायम गर्ने, जमिनको खण्डीकरण र अव्यवस्थित शहरीकरणलाई नियन्त्रण गर्ने, विशिष्ट भूमिहरुको अनुमति दिइएको भूमि प्रयोग निर्धारण र यो कार्यान्वयन एवं अनुगमन गरिएको सुनिश्चित गर्दै उपयुक्त नीतिगत उपायहरू निर्धारण गर्ने तथा प्रभावकारी कार्यान्वयनको लागि रणनीतिक योजनाहरू विकास गर्ने नीति अवलम्बन गर्नुपर्छ।

यी उद्देश्यहरू निर्धारण गर्न सबैभन्दा पहिले सबै सरोकारवालाहरु सम्मिलित समन्वयात्मक रुपमा नीति तथा योजनाहरु निर्माण गरिनुपर्दछ। स्थानीय समुदायको संलग्नता बढाउन यी सरोकारवालाहरूको क्षमता अभिवृद्धि गर्नुपर्छ। जोखिममा रहेका क्षेत्र, खेतीका लागि उपयुक्त क्षेत्र, संरक्षण क्षेत्र र जैविक विविधता हटस्पटहरूलाई प्राथमिकता दिनुपर्छ। सडक, ढल निकास, खानेपानी आपूर्ति र अन्य पूर्वाधारको निर्माणसँगै घरहरू निर्माण गर्नुपर्छ। शहरी क्षेत्रहरूको अनियमित र अव्यवस्थित विस्तारको परिणामस्वरूप बनेका बस्ती र ग्रामीण क्षेत्रमा छरिएका बसोबासहरूलाई व्यवस्थित गर्न कानुनी रुपमा सम्बोधन गर्नुपर्छ।

यससँगै भूमि विकास, वातावरण संरक्षण, बसोबासको व्यवस्था र खेतीयोग्य जमिनको संरक्षणका योजनालाई कानुनमार्फत सम्बोधन गर्नुपर्छ। नियन्त्रण संयन्त्रको विकास गरी सार्वजनिक र राज्यको जग्गा अतिक्रमणलाई ह्वात्तै घटाउनु र प्राकृतिक स्रोतको दिगो उपयोग गरी संरक्षण गर्नुपर्छ। साथै, जग्गा सम्बन्धी गतिविधिमा संलग्न धेरै संस्थालाई एउटै सरकारी विभागको छातामा मिलेर सहकार्य गर्ने गरी पुनर्संरचना गर्नुपर्छ। यसले एक सुसंगत नीति र व्यवस्थापन दृष्टिकोणको विकास र समान नीति, नियम र मापदण्डहरूको निर्माणलाई धेरै सजिलो बनाउँछ।

अर्कोतर्फ, राष्ट्रिय विकासका लागि अझै धेरै काम गर्न बाँकी छ। जनताको पक्षमा भूमिसुधार कार्यान्वयन गर्न सहमति एवं स्पष्ट रणनीति आवश्यक हुन्छ। नीतिनियम कानुन सुधारले गरिब र सीमान्तकृत मानिसहरूको भूमिमा पहुँच सहज बनाउनुपर्छ। यसले कृषि उत्पादन र उत्पादकत्व बढाउनुपर्छ, गैर-कृषि आर्थिक क्षेत्रहरूको विकासको लागि आधार निर्माण हुनुपर्छ। यी सबै कुरालाई मध्यनजर गर्दै भूमि सुधार गर्नुपर्छ।

(कृषि बजार प्रणालीका जानकार लेखक कृषि तथा वन विज्ञान विश्वविद्यालयको एडजङ्ट प्रोफेसरको रुपमा समेत आवद्ध छन्।)