संघीयताको सबलीकरणका लागि ‘वित्तीय संघीयता’

गत साता विश्व बैंकले नेपालमा वित्तीय संघीयताको अवस्थाबारे एक प्रतिवेदन सार्वजनिक गर्‍यो । गौतम बुद्धको जन्मभूमि लुम्बिनीस्थित लुम्बिनी बौद्ध विश्वविद्यालयको सभाहलमा यसै क्षेत्रका स्थानीय जनप्रतिनिधि, प्रदेश सरकार एवं प्रदेश सभाका सदस्यहरू, प्राज्ञिक व्यक्तित्व एवं बुद्धिजीवी, अध्येता एवं अनुसन्धाता, राजनीतिककर्मी, सञ्चारकर्मी तथा नागरिक अगुवा लगायतको सहभागितामा वित्तीय संघीयतामा नेपालको अवस्थाबारे विस्तृत छलफल र विमर्श पनि चल्यो । सहभागीहरूले संघीयताको सफल कार्यान्वयनका लागि तल्लो तहसम्म अधिकार र वित्तीय स्रोत निक्षेपण हुनुपर्नेमा जोड दिए ।

विश्व बैंकले सार्वजनिक गरेको प्रतिवेदनमा मूलतः वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनको सवालमा सात प्रदेशहरूको आम्दानी र खर्च विवरणमाथि तुलनात्मक अध्ययन गर्दै प्रदेश तथा स्थानीय तहको विस्तृत आर्थिक गतिविधिको तथ्याङ्कीय विश्लेषण गरिएको छ । साथै प्रतिवेदनले प्रदेशहरूको खर्च गर्न सक्ने क्षमता र आन्तरिक स्रोत परिचालनको अवस्थाबारे अध्ययन गरेको छ । जसबाट प्रदेशहरूको विद्यमान तहगत वित्तीय असन्तुलन -भर्टिकल फिस्कल इम्ब्यालेन्स) को प्रवृत्ति उजागर भएको छ ।

अध्ययन प्रतिवेदन अनुसार सन् २०२१ को आर्थिक वर्षमा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारहरूले कुल साधारण सरकारी खर्चको १३.१ प्रतिशत खर्च गरेका छन् भने उनीहरूको कुल राजस्व योगदान केवल ३.१ प्रतिशत मात्रै रहेको छ । जसले गर्दा प्रदेश एवं स्थानीय तहको बजेट कार्यान्वयनमा ठूलो वित्तीय असन्तुलन पैदा भएको देखिन्छ । आम्दानी र खर्चको यस्तो वित्तीय अन्तर पूर्तिको माध्यम संघीय सरकारबाट हुने वित्तीय हस्तान्तरण नै भएको प्रतिवेदनले औंल्याएको छ ।

त्यसो त अहिले हाम्रो संघीय प्रणालीको विशेषता र सीमितता भनेकै स्थानीय र प्रदेश सरकारको आन्तरिक स्रोतको संकुचन हो । चालु आर्थिक वर्ष २०८०/८१ का लागि सबै प्रदेशको कुल प्रादेशिक बजेट रु.२ खर्ब ७९ अर्ब ६१ करोड ९६ लाख रहेको छ । कुल बजेटमध्ये नियमित चालु खर्चतर्फ रु.१ खर्ब ३ अर्ब ७४ करोड ४३ लाख अर्थात् ३७.१ प्रतिशत र पूँजीगत खर्चतर्फ रु.१ खर्ब ६६ अर्ब ८६ करोड १ लाख अर्थात् ५९.७ प्रतिशत छुट्याइएको छ । बाँकी बजेट भने वित्तीय व्यवस्थापनतर्फ स्थानीय तहलाई वित्तीय हस्तान्तरणका लागि छुट्याइएको छ ।

तर, विनियोजित बजेट अनुसारको खर्च गर्ने स्रोतको रूपमा प्रदेशहरूको कुल आन्तरिक राजस्व संकलन भने केवल रु.२९ अर्ब ९४ करोड ६३ लाख अर्थात् कुल विनियोजित बजेटको १०.७ प्रतिशत मात्रै देखिन्छ । त्यस्तै राजस्व आम्दानीमध्ये संघीय सरकारसँगको राजस्व बाँडफाँटबाट रु.८० अर्ब अर्थात् २८.६ प्रतिशत प्राप्त हुने प्रक्षेपण गरिएको छ ।

यी दुई मुख्य स्रोतबाट प्रदेशले प्राप्त गर्ने राजस्व आम्दानीको अनुमान ४० प्रतिशत पनि पुगेको छैन । त्यसैले प्रदेशहरूको कुल विनियोजित बजेटका ६० प्रतिशतभन्दा बढी हिस्सा संघीय सरकारको वित्तीय अनुदानमै निर्भर रहनुपर्ने बाध्यात्मक अवस्था विद्यमान रहेको छ । स्थानीय तहहरूको आन्तरिक स्रोतको अवस्था पनि उस्तै छ । यसर्थ, स्रोतमा देखा परेको संकुचन नै प्रदेशको मुख्य कठिनाइ बन्न पुगेको छ ।

संघीयता किन ?

संभवतः यही न्यून स्रोतको अवस्था र बढ्दै गएको प्रशासनिक खर्चबीच उत्पन्न विरोधाभासकै कारण अहिले संघीयताप्रति नै टिप्पणी सुनिन थालेको छ । सार्वजनिक भूमिकामा रहेका समाजका बुद्धिजीवी एवं प्रबुद्ध व्यक्तिहरू नै प्रादेशिक संरचनामाथि प्रश्न गर्न थालेका छन् । यदाकदा प्रदेश संरचनारहित दुई तहको संघीयता लागू गरौं भन्ने दृष्टिकोण पनि सार्वजनिक हुन थालेको छ । तर, ती टिप्पणीकर्ताहरूले संघीय प्रणाली स्थापना गर्नका लागि गरिएको संघर्ष र व्यवस्थामा हठात् गरिने परिवर्तनले निम्त्याउन सक्ने विपत्तिको जोखिमलाई भने पूराका पूर नजरअन्दाज गरेका छन् । तिनले ‘पपुलिस्ट’ शैलीमा प्रतिक्रियाको रोटी सेक्ने काम मात्रै गरेका छन् ।

प्रादेशिक संरचना बेगरको संघीयता भन्नु संघीयता नमान्नु नै हो । किनकि कुनै पनि संघीय मुलुकको प्रादेशिक वा राज्यस्तरीय संरचनाले नै त्यस देशको संघीयताको औचित्य पुष्टि गरेको हुन्छ । संघीयताको सामान्य सिद्धान्त अनुसार संघीयता निर्माणका दुई प्रक्रिया छन् । ती हुन्- फरक-फरक राज्यहरू जोडिएर संघ बन्ने प्रक्रिया -कमिङ टुगेदर) र एउटा संघीय राज्यमा भएका फरक विशेषता सम्बोधित हुँदै विविधताबीच एकता खोज्दै एकीकृत स्वरूपमा संघ बन्ने प्रक्रिया (होल्डिङ टुगेदर) । हाम्रो संघीयता होल्डिङ टुगेदर प्रकृतिको हो । यहाँ फरक जाति, भाषा, संस्कृति र इतिहास भएका फरक-फरक समुदायहरूबीच संघीय राष्ट्र निर्माण गरिंदैछ ।

यसर्थ, नेपालमा संघीयता आवश्यक पर्नुको मुख्य दुई कारण छन् । पहिलो, यो देश ऐतिहासिक रूपमा फरक-फरक जाति, भाषा, संस्कृति र इतिहास भएका समुदायका मानिसहरूको साझा थलो हो । इतिहासको निकै लामो कालखण्डमा ती जातीय, भाषिक, सांस्कृतिक एवं ऐतिहासिक रूपले फरक समुदायको आफ्नो पहिचान लुप्त हुन पुग्यो । मुलुकको एकात्मक केन्द्रीकृत राजतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थामा ती समुदायका पहिचान स्थापित हुन सकेन । तिनका राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक एवं सांस्कृतिक अधिकारहरू कुण्ठित भए । तिनले आफ्नो मातृभूमिप्रति गर्व गर्न पाएनन् ।

आफ्नै पहिचानजनित देशभक्ति प्रदर्शन गर्न पाएनन् । ती इतिहासको निकै लामो कालखण्ड बहिष्करणमा परे । त्यसैले ती सबै जाति, भाषा र समुदायका जनतालाई समान हक, अधिकार र पहिचान दिंदै उनीहरूलाई राज्य संयन्त्रमा जनसांख्यिकीय अनुपातमा हिस्सेदारी दिने उद्देश्यका साथ संघीय शासनको परिकल्पना गरिएको हो । जसबाट ती पिछडिएका वर्ग, क्षेत्र, लिंग, जाति, भाषा, संस्कृति र धर्मका नागरिकहरूलाई राज्यका अवयवहरूमा समावेशी एवं समानुपातिक प्रतिनिधित्व गराउने र तल्लो तहसम्म अधिकारको निक्षेपण गर्नका लागि संघीयताको उठान भएको हो ।

दोस्रो, मुलुकमा विद्यमान एकात्मक केन्द्रीकृत शासन प्रणालीले मुलुकको सन्तुलित विकास हुन सकेन । स्रोतसाधनको परिचालन असमान भयो । केन्द्रीय राज्य संयन्त्रमा सहज पहुँच र प्रभाव हुने क्षेत्र र समुदाय सधैं लाभान्वित हुने तर, अन्य सीमान्तकृत समुदाय सधैं पछाडि पर्ने अवस्था कायम रहृयो । जसका कारण मुलुकको समतामूलक विकास हुन सकेन ।

केन्द्रीकृत राज्य प्रणालीकै कारण काठमाडौं र केही ठूला शहरहरूमा स्रोत-साधन थन्किने तर, दूरदराजका जनता भने सधैंको अभाव र उत्पीडनमा बाँच्नुपर्ने विरोधाभासपूर्ण परिस्थिति निर्माण हुनगयो । त्यसैले विकेन्द्रीकरणले नपुगेर आर्थिक तथा राजनीतिक अधिकारको संवैधानिक निक्षेपणका लागि संघीयतालाई अंगीकार गरियो, जसमा उपलब्ध स्रोत-साधनको उपयोग स्थानीय आवश्यकता अनुसार हुन्छ । स्रोतको उपयोगिताको सवालमा पहिलो पहुँच स्थानीय रैथानेहरूकै हुन्छ ।

त्यसैले संघीयतासँग राज्य पुनर्संरचनाको आवश्यकता जोडिएर आउँछ । कतिपय मानिस संघीयतालाई विकेन्द्रीकरणको पर्याय ठान्छन् र उनीहरू विकेन्द्रीकरणलाई नै समावेशी विकासको आधार मान्दछन् । तर, विकेन्द्रीकरण र संघीयतामा निकै ठूलो अन्तर छ । विकेन्द्रीकरण केवल केन्द्रसँग रहेको आर्थिक तथा राजनीतिक अधिकार तल्लो तहसम्म प्रत्यायोजन गर्ने प्रक्रिया मात्रै हो । संघीयताले आर्थिक तथा राजनीतिक अधिकार तहगत रूपमा रहेका सरकारहरूसँग बाँडफाँट गर्दछ । यसमा अधिकार र स्रोतसाधनको बाँडफाँटको संवैधानिक व्यवस्था गरिएको हुन्छ र एकपटक व्यवस्था भइसकेपछि संविधानतः सो व्यवस्था रहेसम्म केन्द्रले अधिकार फिर्ता लिने अवस्था रहँदैन ।

केन्द्रीकृत राज्यलाई विकेन्द्रीकृत गर्ने र राज्यमा सबैको पहुँच स्थापित गर्ने उद्देश्यले संघीयता लागू गरिएको हो । तर, संघीयता कार्यान्वयनका क्रममा यसको आवश्यकताको ऐतिहासिक बोधलाई सम्बोधन नगरी राज्यको पुनर्संरचना गर्दा समस्या उत्पन्न भएको छ । हामीले जसरी संघीय स्वरूप निर्धारण गरेका छौं, त्यो सिद्धान्तमा आधारित भन्दा पनि केही दल र तिनका नेताहरूको तजबिजी निर्णयमा आधारित छ । यसले संघीयताको मर्म र भावनालाई नै डाइल्यूट गरिदिएको छ । परिणाम अहिले संघीयता सकसमा परेको छ । त्यसैले यो सकसबाट पार पाउँदै संघीयताको सफल कार्यान्वयनका लागि वित्तीय संघीयतालाई व्यवहारमा उतार्नु जरूरी छ ।

वित्तीय संघीयताका आधार

संघीयताको मर्म अनुरूप आम जनतामा आर्थिक र वित्तीय पहुँच पुर्‍याउनु नै वित्तीय संघीयताको उद्देश्य हो । तहगत रूपमा व्यवस्था गरिएका सरकारहरूबीच संवैधानिक रूपमा स्रोतसाधनको बाँडफाँट र खर्च गर्ने अधिकारको प्रत्यायोजन नै वित्तीय संघीयताको मूल मर्म हो । यसबाट तहगत रूपमा सरकारको कार्यसम्पादन प्रभावकारी हुने, स्रोतसाधनको प्रयोग मितव्ययी हुने, निर्णय प्रक्रियामा जनसहभागिता सुनिश्चित हुने, राज्यप्रति नागरिकको निगरानी बढ्ने तथा आर्थिक पारदर्शिता कायम रही सुशासन अभिवृद्धि हुने हुँदा संघीय प्रणालीमा वित्तीय संघीयता अपरिहार्य रहन्छ ।

जसरी संघीय शासनप्रणाली मार्फत हामी मुलुकको राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक एवं सांस्कृतिक रूपान्तरण गर्न प्रयत्नरत छौं त्यसैगरी मुलुकको समतामूलक विकास, समृद्धि एवं जनताको प्रगति र उन्नतिका लागि वित्तीय संघीयता अपरिहार्य छ भन्ने कुरा सुझबुझमा आउन जरूरी छ । वित्तीय संघीयताले राज्यका विभिन्न तहमा वित्तीय स्रोत-साधनको विभाजन एवं साझेदारीको प्रश्नलाई हल गर्दछ । यसले तहगत रूपमा राज्यका अंगहरूले संकलन गर्ने वित्तीय स्रोत र तिनको परिचालनलाई कसरी बढीभन्दा बढी जनमुखी बनाउन सकिन्छ ? कसरी वित्तीय स्रोतको संकलन र परिचालनको सन्तुलन मिलाउन सकिन्छ ? भन्ने जस्ता विषय निरुपण गर्दछ ।

संघीयताको कार्यान्वयन गर्ने क्रममा राज्यको पुनर्संरचनाको मात्र कुरा आउँदैन, त्यसमा मुख्यगरी वित्तीय स्रोत र साधनहरूको बाँडफाँटको विषय पनि टड्कारो रूपमा प्रकट हुन जान्छ । अझ स्रोतको बाँडफाँट त त्यसको केन्द्रीय विषय नै हो । यसर्थ, वित्तीय संघीयताको सफल अभ्यासले मात्रै संघीय प्रणाली स्थापित हुन्छ । वित्तीय संघीयताले जहाँ स्रोत-साधनको सिर्जना हुन्छ, त्यसको उपयोगको अग्राधिकार पनि त्यहीं हुनुपर्छ भन्ने मान्यता राख्दछ ।

मूलतः वित्तीय संघीयताका चार आधार छन्, जसलाई वित्तीय संघीयताको स्तम्भ भनिन्छ । पहिलो आधार हो, राजस्व परिचालनको अधिकार । यो राजस्व र आर्थिक स्रोतको पहिचान र परिचालनसँग सम्बन्धित रहेको हुन्छ । वित्तीय संघीयतामा राज्यका सबै तहलाई संवैधानिक रूपमा आर्थिक स्रोत परिचालनको अधिकार रहन्छ । यस्तो अधिकार मुलुकको संविधान र ऐन कानुनले व्यवस्था गरेको हुन्छ । वित्तीय संघीयतालाई सफल रूपले कार्यान्वयन गर्नका लागि तल्लो तहहरूमा बढी अधिकार स्थापित गर्नुपर्दछ । किनकि स्रोतको उत्पत्ति हुने तहमै परिचालनको अधिकार भयो भने मात्रै त्यसले समतामूलक विकास सम्भव हुनेछ ।

दोस्रो आधार हो, खर्च विभाजनको अधिकार । स्रोतको संकलनसँगै खर्च विभाजनको अधिकार पनि अन्तरनिहित रहेको हुन्छ । तल्लो तहका इकाइहरूलाई उत्तरदायी र जिम्मेवार बनाउनको लागि खर्च गर्ने अधिकार पनि दिइनुपर्दछ । किनकि राज्यको तल्लो इकाइ नै जनतासँग दैनिक जोडिने इकाइ हो । यो इकाइ नै प्रत्यक्ष रूपमा नागरिकको निगरानीमा रहने हुँदा खर्चप्रति मितव्ययी हुने सम्भावना रहन्छ । त्यसैले खर्च विभाजनको अधिकारले नै राज्यका तल्लो इकाइहरू बलिया, पारदर्शी र जवाफदेही हुनेछन् ।

तेस्रो आधार हो, वित्तीय हस्तान्तरण । वित्तीय हस्तान्तरण सरकारको एक इकाइबाट अर्को इकाइमा हुने वित्तीय स्थानान्तरण हो । यस्तो स्थानान्तरण फरक-फरक तहको सरकारबीच तहगत -भर्टिकल) र समान तहको सरकारबीच समतलीय -होराइजेन्टल) हुने गर्दछ । नेपालको वित्तीय संघीयतामा संघीय सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूलाई र प्रदेश सरकारले स्थानीय तहहरूलाई तहगत (भर्टिकल) वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने गर्दछ भने समतलीय -होराइजेन्टल) वित्तीय स्थानान्तरणको अभ्यास भएको देखिंदैन ।

खासगरी प्रदेश र स्थानीय तहहरूको आन्तरिक राजस्व संकलन र परिचालन न्यून भएकोले विभिन्न प्रकृतिका अनुदान र वित्तीय हस्तान्तरणबाट नै प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो खर्च व्यवस्थापन गर्ने गरेका छन् । चालु आर्थिक वर्षका लागि संघीय सरकारबाट प्रदेशहरूमा भएको कुल वित्तीय हस्तान्तरण प्रदेशहरूको कुल बजेटको ६० प्रतिशत बढी रहेको देखिन्छ ।

चौथो आधार हो, सह-राष्ट्रिय आन्तरिक ऋण । यो ऋण प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूले आफ्नो वित्तीय व्यवस्थापनका लागि बजारबाट उठाउने सार्वजनिक ऋण हो । संघीयतामा स्थानीय तथा प्रदेश सरकारहरू स्वायत्त हुने हुँदा उनीहरूले वित्तीय व्यवस्थापनका लागि बजारबाट अल्पकालीन तथा दीर्घकालीन आन्तरिक ऋण उठाउन सक्ने व्यवस्था हुन्छ । तर, प्रदेश सरकारहरूले बजेट मार्फत आन्तरिक ऋण उठाउने घोषणा गरे पनि अझै कार्यान्वयनमा आएको देखिंदैन ।

यसर्थ, वित्तीय संघीयताका यी आधारहरूलाई नियाल्दा नेपालमा वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनका लागि राजस्व परिचालनको सबैभन्दा बढी हिस्सा संघीय सरकारबाट हुने वित्तीय हस्तान्तरण नै हुने गरेको देखिन्छ । त्यसैले यो परनिर्भर वित्तीय स्रोतको प्रवृत्तिलाई बदल्नु अति आवश्यक देखिन्छ ।

त्यसो त वित्तीय हस्तान्तरणको मुख्य उद्देश्य स्रोतसाधन अपुग हुने प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूलाई समन्यायिक वितरणको सिद्धान्त अनुरूप आधारभूत क्षेत्रमा खर्च गर्नका लागि वित्तीय स्रोत उपलब्ध गराउनु हो । तर, यो नै सबै प्रदेश सरकार एवं स्थानीय तहहरूको स्रोत परिचालनको प्रमुख माध्यम भने होइन, हुनुहुँदैन । त्यसैले वित्तीय संघीयतालाई सफल रूपमा कार्यान्वयन गर्नका लागि स्थानीय एवं प्रदेश तहमा आन्तरिक राजस्वको दायरा फराकिलो पार्दै नयाँ स्रोतको खोजी अपरिहार्य हुन आउँछ ।

यसका लागि अल्पकालीन उपायको रूपमा स्थानीय एवं प्रदेश तहमा कर प्रशासनलाई सुधार गर्ने, जनशक्तिको प्रभावकारी व्यवस्थापन गरी क्षमता अभिवृद्धि गर्ने, कर प्रणालीलाई व्यवस्थित गरी चुहावट नियन्त्रण गर्ने, कर प्रणालीको डाटाबेस तयार गरी दायरा बढाउने लगायत कार्यहरू गर्नु अति आवश्यक छ ।

त्यसैगरी मध्यकालीन एवं दीर्घकालीन उपायको रूपमा कर प्रणालीकै पुनर्संरचना गर्ने, करका आधार र दरहरू हेरफेर गर्ने, कर संकलन सम्बन्धी अधिकारको पुनर्संरचना गरी संघीय सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूलाई अधिकार प्रत्यायोजन गर्ने, पूर्वाधारजन्य क्षेत्रहरूको तीव्र विकास मार्फत उत्पादनमूलक क्षेत्रहरूमा लगानी अभिवृद्धि गर्ने, राजस्वका नयाँ र संभावित स्रोतहरूको पहिचान गरी लागू गर्ने, जनशक्तिमा लगानी बढाई दक्षता अभिवृद्धि गर्ने लगायत नीतिगत र कार्यगत योजनाहरू लागू गरी स्थानीय तथा प्रदेश तहको आन्तरिक स्रोत बढाउन संभावित नवीन आर्थिक स्रोत पहिचान गर्नु अपरिहार्य हुनेछ ।