अध्यादेश ल्याउने सीमाको व्याख्या गर्न किन चुकिरहेको छ अदालत ?

१५ वैशाख, काठमाडौं । करिब दुई तिहाइको स्पष्ट बहुमत छ । जनमुखी काम गर्दा विरोध हुने सम्भावना छैन । सरकारले कुनै पनि समूहको दबाब र प्रभावमा नपरी कानुन निर्माण गर्ने अवसर छ ।

कानुन निर्माणमा यतिविघ्न सुविधायुक्त र सहज वातावरण पाएको सरकारले संसद्को अधिवेशनको मिति केही समय धकेलेर अध्यादेश जारी गर्न खोजेको छ । सार्वजनिक नगरिएको मन्त्रिपरिषद्का निर्णयबाट पारित गरिएका अध्यादेशका मस्यौदा राष्ट्रपति कार्यालय पुगेका छन् ।

प्रतिनिधिसभामा नयाँ कानूनको मस्यौदा पेस गर्नुपर्नेमा सरकारले सहकारी र संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी दुई अध्यादेश राष्ट्रपतिलाई सिफारिस गरेको हो ।

वरिष्ठ अधिवक्ता डा. सुरेन्द्र भण्डारी अहिलेको सरकारले अध्यादेश जारी गर्ने विषय विगतको सरकारहरूको जस्तो बाध्यतायुक्त नभएको टिप्पणी गर्छन् । उनको विचारमा प्रश्नलाई निषेध गरेर अध्यादेशबाट अघि बढ्न खोज्नु निरंकुश शैली अपनाउन खोज्नुको प्रारम्भिक लक्षण हो ।

‘हिजोका सरकारहरूका केही बाध्यता देखिन्थे, जसले गर्दा उनीहरू संविधान मिच्ने काम गरे । तर यो सरकारलाई संसदबाट कानुन पारित गर्न कुनै अवरोध छैन,’ भण्डारी भन्छन्, ‘संसद्बाट कानुन बनाउनुपर्ने सरकारले अध्यादेश ल्याउनु संसद्को अधिकारलाई छायामा पार्ने काम गरेको हो ।’

संसदीय अभ्यास भएको मुलुकमा संसद्को अधिवेशन नचलेको र केही काम गर्न कानुनको अत्यावश्यक भएमा अध्यादेश जारी गर्न पाउने कार्यकारिणी सुविधा हुन्छ ।

२०४७, २०६३ को अन्तरिम संविधान र २०७२ को संविधानमा भएको यो सुविधाको सत्तामा पुग्ने सबैजसोले धैरथोरै दुरुपयोग गरिरहेका छन् ।

२०७४ मा दुई तिहाइ बहुमतसहितको नेपाल कम्युनिस्ट पार्टी(नेकपा) सरकारले पटकपटक गरेर संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश जारी गरेको थियो, त्यही अध्यादेशको बलमा संवैधानिक परिषद्को नेतृत्व गरेका प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले ५२ संवैधानिक पदाधिकारी नियुक्ति गरेका थिए ।

सर्वोच्च अदालतको आदेशबाट ओली पदमुक्त भएपछि शेरबहादुर देउवाको नेतृत्वमा सरकार गठन भयो । देउवा सरकारले आफ्नो सत्ता साझेदार बन्ने दाउमा रहेको एमालेको माधव–झलनाथ समूहलाई पार्टी फुटाउन सहज हुनेगरी राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेश ल्याएका थिए र त्यही अध्यादेशको बलमा एमाले चोइटिएर नेकपा(एकीकृत समाजवादी) बनेको थियो ।

कांग्रेससँगको गठबन्धन सहित ओली सरकारको पालामा सहकारी अध्यादेशसहित अरू एकाध विषयबाहेक अध्यादेशमा समावेश भएका अधिकांश विषय प्रचलित ऐनमा भएका व्यवस्था विस्थापित गर्ने वा संशोधन गर्ने प्रकृतिका थिए ।

अध्यादेशमा भएका कतिपय विषयले मुलुकको फौजदारी कानुनी व्यवस्था नै संशोधन गरेको थियो । लामो समयको छलफल र अध्ययनपछि जारी भएका फौजदारी कानुनका कतिपय प्रावधान अध्यादेशको भरमा हठात परिवर्तन भएका थिए ।

ओली सरकारको पालामा संसदले बनाएको कानुनको प्रतिकूल हुने गरी अध्यादेशले कतिपयलाई अस्वभाविक छुट दिएको छ भने कतिपय अपराधका शंकितहरूलाई थप थुनामा रहने व्यवस्था गरेको छ । धरौटी बुझाउन नसकेर थुनामा रहेकाहरू ६ महिनामा छुट्ने व्यवस्थालाई अध्यादेशले एक वर्षसम्म थुनामा रहने व्यवस्था थपेको थियो ।

यो पनि पढ्नुहोस

सुशासन अध्यादेशको पहिलो फाइदा थुनामा रहेका कर फर्छ्यौट आयोगका तीन पदाधिकारीलाई

प्रचलित कानून संशोधन गर्न अध्यादेश जारी गर्नु गैरसंवैधानिक हुने दाबीसहित अधिवक्ता ओमप्रकाश अर्यालले ५२ संवैधानिक पदाधिकारीविरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा रिट निवेदन दिएका थिए, जुन गत असारमा खारेज भयो ।

सर्वोच्च अदालतमा बहसका क्रममा अधिवक्ता अर्यालले अध्यादेशबाट कानुन संशोधन गर्ने प्रयास गैरसंवैधानिक अभ्यासकै निरन्तरता हुने जिकिर गरेका थिए ।

‘अध्यादेशबाट कानून संशोधन हुँदैन । यसरी सरकारले फौजदारी कानुनमा भएका सुविधा, दण्ड र जरिवानाका विषय फेरबदल गर्ने कामको पुष्टि नै गर्न सक्दैन’, उनले त्यतिबेला भनेका थिए, ‘यो काम सरासर संसद्को अपमान हो । संसदीय अधिकार माथिको अतिक्रमण (ओभरराइट) हो ।’

जेनजी आन्दोलनपछिको अन्तरिम सरकारमा अर्याल गृहमन्त्री भए । अन्तरिम सरकारले समेत संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश राष्ट्रपति कार्यालयमा पेस गरेको थियो, त्यतिबेला राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलले पारित नगरेर अलपत्र पारिदिएका थिए ।

संविधानको मर्म के हो ?

नेपालको संविधानको धारा ११४ मा अध्यादेश सम्बन्धी व्यवस्था छ । संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन नचलेका बेला ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ अध्यादेश जारी हुनसक्छ । मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले जारी गर्नसक्ने अध्यादेश संघीय संसद्को अधिवेशन सुरु भएको ६० दिनभित्र निष्क्रिय हुने व्यवस्था छ ।

केही वर्षदेखि संविधानमा भएको व्यवस्था दुरुपयोग गर्दै सत्तारुढ दलहरूले ऐन सरह जारी हुने अध्यादेशलाई आफ्नो हित अनुकूल प्रयोग गरिरहेका छन् ।

हिजो ओली, देउवा र प्रचण्ड सरकारले मनमौजी रूपमा प्रयोग गरिरहेको अध्यादेशलाई बालेन सरकारले पनि त्यसैगरी प्रयोग गर्ने संकेत देखाएको हो ।

तर, व्यवहारमा भने सरकारले आफ्नो स्वार्थका लागि सधैँ अध्यादेशको सहयोग लिने गरेको छ । २०७९ वैशाखमा देउवा सरकारले नेपाल प्रहरीसम्बन्धी अध्यादेश जारी भयो ।

सरकारले काठमाडौं उपत्यकाका तीन जिल्लाको प्रहरी संरचना संघीय तह मातहत हुनेगरी अध्यादेश जारी गरेको छ । संघीय संसद्को अधिवेशन अन्त्य भएको मौकामा सरकारले संघीयता र शक्तिको बाँडफाँट जोडिने विषय अध्यादेशबाट सम्बोधन गर्न खोजेको थियो ।

५२ संवैधानिक पदाधिकारीको विवाद होस् या एमाले विभाजनका बेलामा जारी भएको राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेश । सधैँजसो मुद्दा परिरहे पनि सर्वोच्च अदालतले अध्यादेशका बारेमा स्पष्ट र समाधानमुखी व्याख्या गर्न चाहँदैन ।

निश्चित अवधिका लागि मात्रै जारी हुने अध्यादेशको औचित्य सकिँदासम्म अदालतमा पुगेको विवादको सुनुवाइको पालो आउँदैन ।

अनि अध्यादेश निष्क्रिय भइसकेपछि सर्वोच्च अदालतले ‘अस्तित्व नरहेको अध्यादेशबारे व्याख्या गरिरहन परेन’ भन्दै सधैँ रिट निवेदन खारेज गर्छ । त्यही आधारमा शासकहरूले सधैँ अध्यादेशबाट खेल्ने अवसर पाउँछन् ।

सधैँको मौनता

सर्वोच्च अदालतले सुरुवाती चरणमा कैयौँ पटक अध्यादेश र त्यसको औचित्यमाथि प्रश्न उठाएको छ । तर अन्तिम व्याख्याका बेलामा भने मुलुकको अभिलेख अदालत रक्षात्मक बन्नेगर्छ । ओली सरकारका पालामा नागरिकता ऐन संशोधन गर्ने अध्यादेश ल्याएको थियो ।

अपवादको रूपमा अभ्यास हुनुपर्ने अध्यादेशसम्बन्धी व्यवस्था नियमित रूपमा प्रयोग भइरहेको भन्दै सर्वोच्च अदालतले त्यतिबेला अन्तरिम आदेश जारी गरेको थियो ।

सर्वोच्चले त्यस्तो कामलाई ‘छद्म विधायन (कलरफूल लेजिस्लेसन) भन्दै अध्यादेशले संवैधानिक वैधता प्राप्त गर्न नसक्ने मत अघि सारेको थियो ।

‘यस प्रकारको अभ्यासलाई सहज, सामान्य वा नियमित अभ्यासको रूपमा लिइयो भने संविधानद्वारा प्रदत्त विधायिकाको अधिकार वा कार्यक्षेत्रमा हस्तक्षेप हुनपुग्ने’ अध्यादेशबारे त्यतिबेला संवैधानिक इजलासले जारी गरेको आदेशमा भनिएको थियो, ‘शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तअनुकुल व्यवस्थित संविधानका प्रावधानहरूको प्रयोग वा कार्यान्वयनमा अनुचित असर पर्नजाने समेत देखिन्छ ।’

संवैधानिक व्यवस्था एवं शासकीय अभ्यास हेर्दा अध्यादेश जारी गर्न केही आधारभूत मापदण्ड पुरा गरेको हुनैपर्छ ।

पहिलो, संसद अधिवेशन अन्त्य भएको बेलामा अध्यादेश जारी गर्न सकिन्छ । तर संसदको अधिवेशन टारेर सरकारले अध्यादेश जारी गरिरहेको अभ्यास पटकपटक दोहोरिएको छ ।

संवैधानिक प्रावधान र भावनाअनुसार अघि बढनुपर्ने सरकार निरंकुश हुन खोजेको भन्दै वरिष्ठ अधिवक्ता सुरेन्द्र भण्डारी अध्यादेशबाट शासन गर्ने मानसिकतालाई ‘कानुनको शासनको र विधायिकाप्रति अनादर’ भनी टिप्पणी गर्छन् ।

अध्यादेश जारी गर्दा पुष्टि गर्नुपर्ने अर्को सर्त हो, त्यसको ‘अत्यावश्यकपन’ । त्यो अध्यादेश जारी नगर्दा कुनै काम गर्नै नसक्ने परिस्थिति बनेमा मात्रै अध्यादेशको औचित्य पुष्टि हुन्छ । संविधानको धारा ११४ मा ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेको विषय’ मा मात्रै अध्यादेश जारी गर्न सकिने भनेर त्यसको अत्यावश्यकपनको औचित्य पुष्टि गर्नुपर्ने अवस्था माग गरेको देखिन्छ ।

तर, नागरिकता अध्यादेश जारी गर्दा सर्वोच्च अदालतले जसरी स्पष्ट र खरो रूपमा आदेश दियो, अन्तिममा फैसलाका बेला भने मौन बसिदियो । अध्यादेशको औचित्य सकिएको भन्दै संवैधानिक इजलासले नै अध्यादेशको औचित्य, त्यो जारी हुने अवस्था र अत्यावश्यकपनबारे मौन बसिदियो ।

५२ संवैधानिक पदाधिकारीहरूको मुद्दा त्यसको पछिल्लो उदाहरण हो । पटकपटक उही अध्यादेश जारी गर्ने मनोवृत्ति र त्यसले मुलुकको शासन व्यवस्थामा पार्ने प्रभावको असरमाथि व्याख्या गर्नुपर्ने सर्वोच्च अदालतले खारेज भइसकेको अध्यादेशको संवैधानिकता परीक्षण गर्नु परेन भनेर महत्वपूर्ण विषयलाई टारिदियो ।

गत असारको तेस्रो साता सर्वोच्च अदालतले पटकपटक उही बेहोरामा जारी भएको अध्यादेशको संवैधानिक औचित्यबारे व्याख्या गर्ने अवसर पाएको थियो । तर, संवैधानिक इजलासका न्यायाधीश त्यसबाट विमुख भए ।

न्यायाधीशहरू डा. मनोजकुमार शर्मा र डा. कुमार चुडालले राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न पाउनेबारे लामो व्याख्या गरे, तर त्यसको सर्त र अरू धरातलमा प्रवेश गर्न चाहेनन् ।

दुई न्यायाधीशले खारेज भइसकेको कानूनको संवैधानिकता परीक्षण हुननसक्ने पुरानो नजिर देखाउँदै ओली सरकारले जारी गरेका अध्यादेशहरू पनि खारेज भइसकेकाले त्यसको संवैधानिकता परीक्षण गर्न नसकिने निष्कर्ष निकालेका थिए ।

‘संवैधानिकताको परीक्षण गर्ने बखत त्यस्तो चुनौती दिईएको कानून अस्तित्वमा रहिरहेको हुनु वाञ्छनीय हुन्छ,’ उनीहरूले आफ्नो संक्षिप्त रायमा भनेका छन्, ‘संविधान बमोजिम कुनै कानुन अमान्य र बदर गर्ने कुरा क्रियाशील रहेको कानुनको हकमा (मात्रै) लागु हुने हो ।’

उनीहरूको उक्त रायमा प्रधानन्यायाधीश प्रकाशमानसिंह राउत र न्यायाधीश डा. नहकुल सुवेदी सहमत थिए कि थिएनन् भन्ने आदेशमा खुल्दैनथ्यो । वरिष्ठतम् न्यायाधीश सपना प्रधान मल्ल पनि त्यो मामिलामा फरक मत सहितको आदेशमा मौन थिइन् । १० महिना पुरानो निर्णयको पूर्णपाठ अझै सार्वजनिक भएको छैन ।

वरिष्ठ अधिवक्ता भण्डारी मुलुकको न्यायालय निकै परम्परागत शैलीमा चलेको र संवैधानिक विवादको व्याख्यामा सक्रिय हुन नचाहेको टिप्पणी गर्छन् ।

‘विगतका यस्तै अध्यादेशसम्बन्धी मुद्दा, अन्तरिम सरकार गठन र अरू कैयौँ विषयमा सर्वोच्च अदालतले जति तदारुकताका साथ मुद्दाको सुनुवाइ गर्नुपर्ने थियो, अग्रसरता देखाएको छैन’, वरिष्ठ अधिवक्ता भण्डारी भन्छन्, ‘सर्वोच्च अदालतले गम्भीर र संवेदनशिल खालका संवैधानिक विवादमा व्याख्याका अवसर गुमाइरहेको छ । व्याख्याकै माध्यमबाट संविधानलाई जीवन्त बनाउने अवसरलाई हाम्रो न्यायपालिकाले गुमाइरहेको छ ।’