सुकुमवासी र ऐलानी जग्गाको व्यवस्थापन कसरी?

नेपालमा भूमि सुधारबारे बहस शुरु भएको झन्डै ६ दशक बितिसक्दा पनि “प्रत्येक नेपालीको आफ्नै घर र उत्पादनले वर्ष दिन खान पुग्ने जमिन” भन्ने सपना अझै अपूर्ण छ।  नारामा छ तर व्यवहारमा यो लागू हुनसकिरहेको छैन।

बीपी कोइरालादेखि मदन भण्डारी हुँदै प्रचण्डको नेतृत्वमा भएको दशवर्षे सशस्त्र आन्दोलनसम्म आइपुग्दा भूमि र कृषि सुधारलाई आर्थिक तथा सामाजिक रूपान्तरणको केन्द्रमा राखियो। तर व्यवहारमा हेर्दा, भूमि सुधार नीतिगत घोषणामै सीमित रह्यो र आज पनि ठूलो जनसंख्या भूमिहीन, असुरक्षित बसोबास र अनिश्चित भविष्यसँग जुधिरहेको छ।

काठमाडौं उपत्यका मात्र होइन, देशका अधिकांश शहरमा देखिएको सुकुमवासी समस्या वास्तवमा “भूमि अभाव” भन्दा बढी “भूमि शासन (land governance) असफलता” को परिणाम हो। जब नीति निर्माण, कार्यान्वयन र निगरानी बीच समन्वय हुँदैन, तब सार्वजनिक, सरकारी र ऐलानी जमिनको प्रयोग अव्यवस्थित बन्छ।

यही अव्यवस्थाले केहीलाई अवैध रूपमा बस्न बाध्य बनाउँछ भने केहीलाई प्रणालीकै कमजोरीको फाइदा उठाएर भूमिको दोहन गर्न प्रेरित गर्छ। त्यसैले सुकुमवासी समस्या समाधान गर्न समस्या कहाँबाट उत्पन्न भयो भन्ने संरचनात्मक विश्लेषण अनिवार्य हुन्छ।

संरचनात्मक विश्लेषण

नेपालमा भूमि सम्बन्धी ऐन २०२१ लागू भएदेखि नै भूमिसुधारको प्रयास शुरु भएको मानिन्छ। राजा महेन्द्रले जारी गरेको उक्त ऐनले जमिनको हदबन्दी, मोही अधिकार र भूमिको पुनर्वितरण जस्ता विषय उठायो। तर ऐन संशोधन हुँदै जाँदा पनि यसको प्रभावकारी कार्यान्वयन हुन सकेन।

“द्वैध स्वामित्व अन्त्य” गर्ने भनिए पनि व्यवहारमा किसानले स्वामित्व पाउनेभन्दा बढी जमिनदारको प्रभुत्व कायम रह्यो। दर्तावाल मोहीले केही अधिकार पाए पनि लाखौं बेदर्तावाल मोही अझै अधिकारबाट वञ्चित छन्। यसले देखाउँछ नीति घोषणा मात्र पर्याप्त हुँदैन, त्यसको न्यायपूर्ण कार्यान्वयन अझ महत्वपूर्ण हुन्छ।

सुकुमवासी समस्यालाई अझ जटिल बनाउने अर्को पक्ष पनि छ त्यो हो परिभाषागत अन्योल। कानूनले ‘भूमिहीन सुकुमवासी’, ‘भूमिहीन दलित’ र ‘अव्यवस्थित बसोबासी’ छुट्टाछुट्टै वर्गीकरण गरेको भए पनि व्यवहारमा सबैलाई एउटै समूहमा राखिन्छ। यसले नीति लक्षित गर्न कठिन बनाउँछ। वास्तविक भूमिहीन र अवसरवादी अतिक्रमणकर्ता बीच भिन्नता छुट्याउन नसक्दा, एकातिर वास्तविक पीडितले न्याय पाउँदैनन् भने अर्कोतिर प्रणालीको दुरुपयोग बढ्छ।

यस सन्दर्भमा भूमि वर्गीकरणको स्पष्टता अत्यन्त आवश्यक छ। ऐलानी जमिन, सरकारी जमिन र सार्वजनिक जमिनको प्रकृति फरक-फरक हुन्छ। ऐलानी जमिन दर्ता नभएको र भविष्यमा व्यवस्थापन गर्न सकिने हुन्छ भने सरकारी जमिन राज्यको स्वामित्वमा हुन्छ र सार्वजनिक जमिन सबैको साझा प्रयोगका लागि सुरक्षित हुन्छ।

यी तीनै प्रकारका जमिनलाई एउटै दृष्टिले हेरेर बसोबास वैध ठहर्‍याउने वा पूर्ण रूपमा निषेध गर्ने दुवै दृष्टिकोण गलत हुन्। वैज्ञानिक भूमि उपयोग योजना (land use planning) विना समस्या समाधान सम्भव छैन।

नेपालमा भूमि व्यवस्थापनको बहस सधैं कानूनी र नीतिगत तहमा केन्द्रित रह्यो, तर वास्तविकता भने जमिनमा बसोबास गरिरहेका मानिसहरूको जीवनसँग जोडिएको छ। विशेषगरी ऐलानी जग्गाको सवाल यही यथार्थसँग प्रत्यक्ष सम्बन्धित छ। ऐलानी जग्गा भन्नाले औपचारिक रूपमा कसैको नाममा दर्ता नभएको, राज्यले स्पष्ट स्वामित्व नलिएको वा उपयोगमा नआएको जमिन बुझिन्छ। तर व्यवहारमा यस्ता धेरै जमिन, विशेषगरी चुरे क्षेत्र र देशका विभिन्न भौगोलिक क्षेत्रमा, दशकौं अघिदेखि बसोबास र खेतीपातीको आधार बनेका छन्।

यी बसोबास कुनै एक दिनको अतिक्रमण होइनन्। धेरै स्थानमा तीन-चार पुस्तादेखि मानिसहरू त्यहीं बस्दै आएका छन्, खेती गर्दै आएका छन्, सामाजिक संरचना निर्माण गरिसकेका छन्। विद्यालय, टोल विकास समिति, स्थानीय मन्दिर, सामुदायिक संरचना यी सबैले ती बस्तीहरूलाई “अस्थायी” होइन, स्थायी सामाजिक एकाइ बनाइसकेका छन्। यस्ता बस्तीहरूलाई आज आएर केवल “अवैध” भनेर हटाउने प्रयास गर्नु न त व्यावहारिक हुन्छ, न न्यायोचित।

यस प्रकारका बसोबास ऐतिहासिक, सामाजिक र राजनीतिक कारणले पनि नापी प्रक्रियाबाट छुटेका हुन्। राज्यको पहुँच सीमित हुनु, नीतिगत अस्पष्टता, द्वन्द्वकालीन अवस्था, तथा योजनाबद्ध भूमि व्यवस्थापनको अभाव जस्ता कारणले गर्दा धेरै ऐलानी क्षेत्र औपचारिक अभिलेखमा आउन सकेनन्। परिणामतः त्यहाँ बसोबास गर्ने समुदाय कानूनी पहिचानबाट वञ्चित भए, तर उनीहरूको जीवन यथार्थ भने त्यही जमिनसँग गाँसिएको छ। कतिपय स्थानमा त राजनैतिक कारणले पनि जग्गा नापी हुन नसकेर छुटेका उदाहरण कैयौं छन्। 

समाधानको पाटो

आजको चुनौती भनेको यही यथार्थलाई स्वीकार गर्दै समाधान खोज्नु हो। केवल हटाउने वा निषेध गर्ने दृष्टिकोणले समस्या समाधान हुँदैन, बरु नयाँ सामाजिक असन्तुलन सिर्जना हुन्छ। त्यसैले ऐलानी जग्गा व्यवस्थापनलाई “नियमनसहितको वैधीकरण” (regulated regularization) को दृष्टिकोणबाट हेर्न आवश्यक छ।

यस सन्दर्भमा स्थानीय सरकारहरूको भूमिका अत्यन्त महत्वपूर्ण देखिन्छ। धेरै स्थानीय तहहरूले यस्ता बस्तीहरूको प्रारम्भिक नापी तथा तथ्याङ्क संकलन गरिसकेका छन्। यो सकारात्मक सुरुआत हो। अब आवश्यक छ राज्यले यस प्रक्रियालाई औपचारिक रूप दिंदै स्पष्ट नीति निर्माण गर्नुपर्छ, यसलाई निष्कर्षमा पुर्‍याउनुपर्छ।

ऐलानी जग्गामा लामो समयदेखि बसोबास गर्दै आएका, अन्यत्र भूमि स्वामित्व नभएका र स्थानीय रूपमा पहिचान भएका परिवारहरूलाई प्राथमिकतामा राखेर व्यवस्थित ढंगले जग्गा दर्ता प्रक्रिया अघि बढाउन सकिन्छ। यो गर्नुको विकल्प पनि देखिंदैन।

यस प्रक्रियामा केही आधारभूत मापदण्ड आवश्यक हुन्छन्। जस्तै बसोबासको अवधि, परिवारको सामाजिक-आर्थिक अवस्था, अन्यत्र जग्गा स्वामित्वको अवस्था र स्थानको जोखिम स्तर। विशेषगरी नदी किनार, पहिरो जोखिम क्षेत्र वा वातावरणीय रूपमा संवेदनशील क्षेत्रहरूमा भने प्रत्यक्ष दर्ता भन्दा पुनर्वास विकल्पलाई प्राथमिकता दिनुपर्छ। तर जहाँ बसोबास सुरक्षित र स्थिर छ, त्यहाँ न्यूनतम सरकारी लागतमा लालपुर्जा उपलब्ध गराउनु व्यावहारिक र न्यायसंगत कदम हुनेछ।

यस्तो व्यवस्थापनले केवल कानूनी मान्यता मात्र दिंदैन, यसले सामाजिक र आर्थिक रूपान्तरणको ढोका खोल्छ। जब मानिससँग आफ्नो नाममा जमिनको अधिकार हुन्छ, तब उनीहरू लगानी गर्न, घर सुधार गर्न, कृषि उत्पादन बढाउन र औपचारिक अर्थतन्त्रमा जोडिन सक्षम हुन्छन्। यसले गरिबी न्यूनीकरणमा प्रत्यक्ष योगदान पुर्‍याउँछ।

अन्ततः, ऐलानी जग्गा व्यवस्थापनलाई केवल भूमि प्रशासनको विषय नभई सामाजिक न्याय, विकास र स्थायित्वको मुद्दाका रूपमा बुझ्नुपर्छ। दशकौंदेखि बसोबास गरिरहेका नागरिकलाई विस्थापन गर्नु समाधान होइन; उनीहरूको अस्तित्वलाई स्वीकार गर्दै व्यवस्थित रूपमा अधिकार सुनिश्चित गर्नु नै दीर्घकालीन समाधान हो। नेपालले अब यही यथार्थवादी र मानवीय बाटो रोज्नुपर्ने बेला आएको छ।

 अरूबाट सिक्न जरूरी

सुकुमवासी समस्या समाधान गर्न अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरू बुझ्न र हाम्रो यथार्थ धरातलीय आवश्यकता अनुरुप आफ्नै रोडम्याप बनाउन जरूरी छ। अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासले हामीलाई केही स्पष्ट पाठ सिकाउँछन् र समस्या समधान गर्न सहयोगी हुन सक्छन्।

उदाहरणका लागि, सिंगापुरले १९६० को दशकमा व्यापक झुग्गी बस्ती हटाउँदै राज्य नेतृत्वमा सार्वजनिक आवास कार्यक्रम सञ्चालन गर्‍यो। आज त्यहाँ ८० प्रतिशतभन्दा बढी जनसंख्या योजनाबद्ध आवासमा बस्छ। सिउलमा नदी किनारका अवैध संरचना हटाएर शहरी पुनर्जीवन (urban regeneration) गरिएको छ।

मुम्बईमा slum redevelopment कार्यक्रम मार्फत निजी क्षेत्र र सरकारको सहकार्यमा पुनर्वासको प्रयास गरिएको छ। यी उदाहरणहरूले एउटा साझा सन्देश दिएका छन्। यसबाट हामीले सिक्न जरूरी छ, सिर्फ हटाउने होइन, वैकल्पिक आवास र जनजीविकाको सुनिश्चितता गर्नु अनिवार्य हुन्छ।

तर, यहाँ एउटा महत्वपूर्ण सन्तुलन आवश्यक छ। सुकुमवासी व्यवस्थापनलाई केवल “अतिक्रमण हटाउने” कार्यका रूपमा सीमित गर्नु गलत हुन्छ। यो मूलतः सामाजिक न्याय र आर्थिक अवसरसँग जोडिएको विषय हो। यदि पुनर्वास, रोजगारी र सामाजिक सुरक्षा सुनिश्चित गरिएन भने, हटाइएका बस्तीहरू पुनः अन्यत्र बसोबास गर्नेछन्। यसलाई “cycle of informality” भनिन्छ, जुन विश्वका धेरै विकासशील शहरमा देखिएको छ।

 बहुआयामिक समाधान

नेपालको सन्दर्भमा यो समस्याको समाधान बहुआयामिक हुनुपर्छ। पहिलो, स्पष्ट र वैज्ञानिक आधारमा भूमिहीनताको परिभाषा पुनःनिर्धारण गर्नुपर्छ। मानव विकास सूचकांक, आय स्तर र भूमि स्वामित्वलाई आधार बनाएर वास्तविक लक्षित समूह पहिचान गर्नुपर्छ।

दोस्रो, राष्ट्रिय स्तरमा डिजिटल land information system विकास गरी भूमिको स्वामित्व, उपयोग र उपलब्धताको तथ्याङ्क अद्यावधिक गर्नुपर्छ। तेस्रो, भूमिहीनका लागि सस्तो आवास (affordable housing) कार्यक्रम सञ्चालन गर्नुपर्छ, जसमा सहकारी, निजी क्षेत्र र सरकारको साझेदारी हुन सक्छ।

चौथो, कृषि योग्य जमिनको संरक्षण गर्दै उत्पादक भूमिमा पहुँच सुनिश्चित गर्नुपर्छ। भूमि सुधारलाई केवल आवाससँग जोडेर होइन, कृषि उत्पादन र आजीविकासँग जोडेर हेर्नुपर्छ। पाँचौं, स्थानीय सरकारलाई सुकुमवासी व्यवस्थापनको मुख्य जिम्मेवारी दिंदै, स्थानअनुसार फरक समाधान लागू गर्नुपर्छ। काठमाडौंको समस्या र तराई वा पहाडको समस्या एउटै होइन; त्यसैले एउटै नीति सबै ठाउँमा लागू गर्न मिल्दैन।

यससँगै, राजनीतिक इच्छाशक्ति सबैभन्दा महत्वपूर्ण हुन्छ। विगतमा भएका असंख्य आयोग र योजनाहरू कार्यान्वयन अभावका कारण असफल भएका छन्। जबसम्म नीति निर्माणमा दीर्घकालीन दृष्टि र कार्यान्वयनमा दृढता हुँदैन, तबसम्म सुकुमवासी समस्या समाधान हुनेछैन।

(भूगोलविद् डा. न्यौपाने समसामयिक विषयमा कलम चलाउँछन्।)