बलियो सत्ता, कमजोर राज्य

राज्यको शक्ति संसद्को अङ्कगणित, सरकारको लोकप्रियता वा राज्यको बजेटको आकारले मात्र निर्धारण हुँदैन। राज्यका स्थायी संस्थाहरूको क्षमता, व्यावसायिकता र कानून कार्यान्वयन गर्ने सामर्थ्यले निर्धारण गर्छ। राजनीतिक नेतृत्व राज्य सञ्चालनको एउटा महत्त्वपूर्ण पक्ष हो, तर राज्यको दीर्घकालीन सामर्थ्य उसको संस्थागत क्षमता हो।

सरकार परिवर्तनशील हुन्छ, राज्य स्थायी हुन्छ। निर्वाचनसँगै सरकार, मन्त्री र राजनीतिक प्राथमिकता बदलिन सक्छन्। तर राज्यका स्थायी संस्थाहरू— निजामती प्रशासन, न्यायपालिका, सुरक्षा निकाय तथा संवैधानिक निकायले राज्यको निरन्तरता, संस्थागत स्मृति र प्रशासनिक स्थायित्व कायम राख्छन्।

सरकारले राज्यलाई दिशा दिन्छ, राज्यका संस्थाहरूले त्यो दिशालाई व्यवहारमा कार्यान्वयन गर्छन्। त्यसैले सरकार राज्यको अस्थायी राजनीतिक नेतृत्व हो भने निजामती प्रशासन, न्यायपालिका, सुरक्षा निकाय र संवैधानिक संस्थाहरू राज्यका स्थायी संरचनात्मक आधार हुन्। यही कारणले राजनीतिक नेतृत्व र राज्य संयन्त्र बीचको भिन्नता बुझ्नु सुशासन र राज्य क्षमताको अध्ययनमा आधारभूत विषय हो।

निजामती प्रशासन, न्यायपालिका, सुरक्षा निकाय, संवैधानिक तथा नियामक संस्थाहरू त्यसैले राज्यका मेरुदण्ड हुन्। यी संस्था कमजोर पारेर राजनीतिक नेतृत्व जतिसुकै शक्तिशाली बने पनि राज्य बलियो हुँदैन। बरु त्यसले शक्तिशाली सरकार र कमजोर राज्य जन्माउँछ; जहाँ निर्णय धेरै हुन्छन्, तर कार्यान्वयन हुँदैन; घोषणा धेरै हुन्छन्, परिणाम कमै आउँछ; कानून धेरै बन्छन्, तर लागू हुँदैनन्।

नयाँ सत्ता, पुरानै राज्यसंस्कार

नेपालमा सत्ता परिवर्तन भइरहन्छन्, सरकार फेरिन्छन् र राजनीतिक शक्ति बदलिन्छन्। तर राज्य सञ्चालनको संस्कार बदलिएको छ कि छैन भन्ने वास्तविक परीक्षा सरकारका निर्णय, व्यवहार र संस्थाप्रतिको दृष्टिकोणबाट हुन्छ। नयाँ राजनीतिक शक्ति पुराना दलको विकल्पका रूपमा सत्तामा आउँदा जनताको अपेक्षा नयाँ अनुहार र नयाँ नेतृत्वको मात्र थिएन; अपेक्षा अझ झनै बढी थियो— राज्यका स्थायी संस्था माथिको राजनीतिक हस्तक्षेप, भागबन्डा र नियन्त्रणको पुरानो संस्कार अन्त्य हुनेछ र शासन संस्थागत विधि, कानूनी मर्यादा तथा व्यावसायिक क्षमताका आधारमा सञ्चालन हुनेछ।

तर सरकारका १०० दिनका गतिविधिले यही प्रश्नलाई पुनः सतहमा ल्याएका छन्। सरकारले प्रशासनिक संरचना पुनर्संरचना गर्ने, मन्त्रालयको सङ्ख्या २२ बाट १८ मा घटाउने, राजनीतिक नियुक्ति हटाउने, कर्मचारी प्रशासनलाई डिजिटल प्रणालीमा लैजाने र सेवा प्रवाह सुधार्ने प्रयास गरेको छ। सँगै सरकारले सयबुँदे कार्ययोजना सार्वजनिक गरेको थियो। तर सय दिनमा सयमध्ये ३८ वटा प्रतिबद्धता मात्र कार्यान्वयन भएका छन्।

यहाँ समस्या सुधारका निर्णय भएनन् भन्ने होइन। समस्या सुधार र राजनीतिक नियन्त्रण बीचको सीमारेखा कहाँ कोरिन्छ भन्ने हो।

उदाहरणका लागि, प्रशासनिक संरचना पुनर्संरचना गर्नु आवश्यक हो। कर्मचारी सरुवा प्रणालीलाई डिजिटल बनाउनु पनि सकारात्मक कदम हो। तर डिजिटल प्रणालीले मात्र प्रशासनलाई राजनीतिक हस्तक्षेपबाट मुक्त गर्दैन। प्रश्न, सरुवा कसले गर्‍यो भन्ने होइन; किन गर्‍यो, कुन मापदण्डमा गर्‍यो र त्यो निर्णय राजनीतिक आवश्यकताभन्दा संस्थागत आवश्यकतामा आधारित थियो कि थिएन भन्ने हो।

अझ रोचक तथ्य, प्रधानमन्त्रीको स्वकीय सचिवालयमा २७ जना नियुक्त भइसकेका छन्; जसमा मन्त्री तथा राज्यमन्त्री सरह सुविधा पाउने सल्लाहकार समेत छन्। प्रश्न सङ्ख्या मात्रको होइन, राज्य सञ्चालनको संरचनागत दर्शनको हो। यदि निर्वाचित राजनीतिक नेतृत्वले आफ्नै छुट्टै सल्लाहकार, विज्ञ र सहयोगीको समानान्तर संरचना विस्तार गर्दै जाने हो भने स्थायी निजामती प्रशासनको व्यावसायिकता, क्षमता र संस्थागत स्मृतिमाथि कति विश्वास गरिएको छ ?

राजनीतिक नेतृत्वलाई आवश्यक सल्लाहकार राख्ने अधिकार अवश्य हुन्छ। तर सल्लाहकार संरचना क्रमशः विस्तार हुँदै जाँदा त्यसले राज्यको नियमित प्रशासनिक संयन्त्रलाई ओझेलमा पार्न थाल्यो भने समस्या व्यक्ति वा नियुक्तिको मात्र रहँदैन; यो राज्यको संस्थागत सन्तुलनकै प्रश्न बन्छ।

सक्षम राजनीतिक नेतृत्वले सक्षम प्रशासनलाई प्रतिस्थापन गर्दैन, बरु त्यसको विशेषज्ञता र संस्थागत क्षमतालाई उपयोग गर्छ। अन्यथा राज्यको स्थायी संयन्त्र कमजोर पार्दै अस्थायी राजनीतिक संरचनामाथि निर्भर हुने प्रवृत्तिले सरकार बलियो होइन, राज्य कमजोर बनाउँछ।

अर्कोतर्फ सरकारले पुराना राजनीतिक नियुक्ति खारेज गर्नु सकारात्मक हुन सक्छ। भ्रष्टाचारका मुद्दामा कारबाही अघि बढाउनु पनि राज्यको कानूनी क्षमता पुनर्स्थापनाको प्रयास हुन सक्छ। तर पुराना नियुक्ति हटाएर नयाँ राजनीतिक अनुकूलताका मानिस ल्याइयो भने त्यो सुधार हुँदैन; राजनीतिक संरक्षणको पात्र मात्र बदलिन्छ। पुरानो सत्ताले संस्थालाई आफ्नो प्रभावमा राख्थ्यो, नयाँ सत्ताले पनि त्यही संस्था आफ्नै अनुकूल चलाउन खोज्यो भने फरक के रह्यो ?

कर्मचारी र सुरक्षाकर्मी कुनै सरकार वा राजनीतिक दलका निजी जनशक्ति होइनन्, राज्यका स्थायी अङ्ग हुन्। सरकारको दायित्व नीति, प्राथमिकता र राजनीतिक दिशा निर्धारण गर्नु हो; कर्मचारीतन्त्रको जिम्मेवारी ती नीति र निर्णयलाई संविधान, कानून र स्थापित प्रक्रिया अनुसार कार्यान्वयन गर्नु हो। त्यस्तै, सुरक्षा निकायको निष्ठा कुनै मन्त्री, दल वा व्यक्तिप्रति होइन— संविधान, कानून र राष्ट्रप्रति हुनुपर्छ। राजनीतिक नेतृत्वले यही संस्थागत सीमारेखा मेटाउन थालेपछि राज्यको व्यावसायिकता र निष्पक्षता कमजोर हुन थाल्छ।

सत्तारूढ सांसदले सुरक्षा निकायका प्रमुख तथा गृहसचिवमाथि सार्वजनिक रूपमा कठोर आरोप लगाउँदै कारबाहीको माग गरेको प्रसङ्गले संसदीय निगरानी र संस्थागत मर्यादा बीचको सीमाबारे गम्भीर प्रश्न उठाएको छ। राज्यका कुनै अधिकारीमाथि अनियमितता वा भ्रष्टाचारको आरोप छ भने छानबिन हुनुपर्छ; प्रमाणित भए कानून अनुसार कारबाही हुनुपर्छ। तर आरोपलाई नै फैसला बनाउने र संस्थाको नेतृत्वलाई सार्वजनिक रूपमा अपमानित गर्ने शैली लोकतान्त्रिक जवाफदेहिता होइन। प्रश्न गर्न सकिन्छ, छानबिनको माग गर्न र सरकारलाई जवाफदेही बनाउन सकिन्छ; तर संसद् अनुसन्धान र न्यायिक प्रक्रियाको विकल्प होइन।

मुख्य सचिव अर्यालको बिदाइमा देखिएको सरकारी उपेक्षाले सरकारको प्रशासनप्रतिको दृष्टिकोण पनि झल्काउँछ। मुख्य सचिवको उपेक्षा केवल एक व्यक्तिको अपमान होइन, राज्यको सर्वोच्च प्रशासनिक पदको अवमूल्यन हो। व्यक्ति बदलिन्छन्, सरकार बदलिन्छ; तर संस्था स्थायी हुन्छन्। राजनीतिक असन्तुष्टिको सजाय संस्थालाई नदिइयोस्। प्रशासनको मनोबल गिराएर सत्ता बलियो हुँदैन; राज्य झनै कमजोर हुन्छ।

कर्मचारीतन्त्र माथिको राजनीतिक दबाब, अपमान र सुरक्षा निकाय माथिको राजनीतिक हस्तक्षेप एउटै रोगका फरक रूप हुन्। दुवैले राज्यका स्थायी संस्थाको व्यावसायिकता, निष्पक्षता र मनोबल कमजोर बनाउँछन्। कर्मचारीतन्त्रलाई राजनीतिक स्वार्थ अनुसार सरुवा, बढुवा र निर्णयका लागि दबाब दिइँदा प्रशासन कानून र प्रक्रियाभन्दा सत्ताको सङ्केत बुझ्न थाल्छ। त्यस्तै, सुरक्षा निकायलाई राजनीतिक अनुकूलता अनुसार परिचालन गर्न खोज्दा सुरक्षा संस्था संविधान र कानूनप्रति होइन, तत्कालीन सत्ताप्रति उत्तरदायी बन्ने जोखिम बढ्छ।

फरक क्षेत्र भए पनि परिणाम एउटै हो- राज्य संस्था कमजोर हुन्छ र सत्ता हावी हुन्छ। लोकतान्त्रिक शासनमा सरकारको काम संस्थालाई आफ्नो राजनीतिक नियन्त्रणमा राख्नु होइन, कानून र नीतिको स्पष्ट दिशा दिनु हो। सरकार निर्देशन दिन सक्छ, तर संस्थाको व्यावसायिक निर्णय, संस्थागत मर्यादा र कानूनी स्वायत्तता खोस्न पाउँदैन। सरकार बदलिंदा संस्थाको निष्ठा र चरित्र बदलिनुहुँदैन; सरकार संविधान र कानूनको सीमाभित्र रहेर संस्थासँग काम गर्नुपर्छ।

राज्य कमजोर हुने प्रक्रिया सधैं ठूलो सङ्कट, भ्रष्टाचार वा विद्रोहबाट मात्र शुरु हुँदैन। योग्यताभन्दा पहुँचलाई पुरस्कार दिनु, संस्थागत मर्यादा भत्काउनु, कर्मचारीको मनोबल कमजोर पार्नु, सुरक्षा निकायलाई राजनीतिक विवादमा तान्नु र कानूनभन्दा व्यक्तिलाई माथि राख्नु पनि राज्य कमजोर पार्ने प्रक्रिया हो। यी घटना अलग–अलग देखिए पनि दीर्घकालमा यिनले संस्थाको मेरुदण्ड कमजोर बनाउँछन्। यसैकारण बालेन नेतृत्वको सरकार र रास्वपाका सांसदहरूका कार्यशैली र सार्वजनिक अभिव्यक्तिले राज्यका स्थायी संस्थाप्रति अविश्वास र राजनीतिक नियन्त्रणको प्रवृत्ति बढाउँदै लगेको गम्भीर प्रश्न उठेको छ। यस्तो शैलीले सरकारलाई क्षणिक रूपमा शक्तिशाली देखाए पनि प्रशासनको मनोबल, संस्थागत स्वायत्तता र राज्यको दीर्घकालीन क्षमतामाथि गम्भीर असर गर्छ।

अन्त्यमा

राज्यको सामर्थ्य संसद्को जोडघटाउ, बजेटको आकार वा सरकारको क्षणिक लोकप्रियताले होइन, कानूनको निष्पक्ष कार्यान्वयन र भेदभावरहित सेवा प्रवाहले निर्धारण गर्छ। बलियो राज्य, जहाँ व्यक्ति फेरिंदा प्रणाली फेरिंदैन, सरकार बदलिंदा संस्थागत क्षमता कमजोर हुँदैन र राजनीतिक पहुँचभन्दा कानून, विधि र संस्थागत मर्यादा शक्तिशाली हुन्छ। नेपालको वर्तमान सङ्कट केवल राजनीतिक अस्थिरता मात्र होइन, राजनीतिक स्वार्थका लागि राज्यका स्थायी संस्थाहरूको निरन्तर भइरहेको संस्थागत क्षयीकरण हो।

राज्य सुधारको पहिलो शर्त संरचना होइन, संस्थाको चरित्र बदल्नु हो। मन्त्रालय घटाउनु, कार्यालय गाभ्नु, कर्मचारीको विवरण डिजिटल बनाउनु वा पुराना नियुक्ति खारेज गर्नु आफैंमा सुधारका सूचक हुनसक्छन्। तर यस्ता निर्णयले राज्यको निर्णय क्षमता, जवाफदेहिता र सेवा प्रवाहलाई बलियो बनाएनन् भने संरचनागत परिवर्तन केवल प्रशासनिक पुनर्सज्जा हुन्छ। राज्यको क्षमता भवन, मन्त्रालय वा कर्मचारीको सङ्ख्याले मात्र होइन; निर्णय कति नियममा आधारित छन्, संस्था कति स्वायत्त छन् र नागरिकले सेवा कति निष्पक्ष रूपमा पाउँछन् भन्ने कुराले निर्धारण गर्छ।

सरकारको शक्ति उसको बहुमतले होइन, उसले कति बलिया संस्था निर्माण गर्छ भन्नेले मापन हुन्छ। सत्ता केन्द्रित गरेर सरकार शक्तिशाली देखिन सक्छ; तर संस्था कमजोर पारेर राज्य कहिल्यै बलियो हुँदैन।

फ्रान्सिस फुकुयामाका अनुसार राजनीतिक व्यवस्थाको आधार केवल राजनीतिक सत्ता होइन; राज्य क्षमता, कानूनको शासन र लोकतान्त्रिक जवाफदेहिता हुन्। यसैकारण संसद्को बहुमत र ठूलो बजेट आफैंमा राज्यशक्तिका प्रमाण होइनन्, राज्य सञ्चालनका साधन मात्र हुन्। नागरिकले अनुभूत गर्ने सुशासन, न्याय, सुरक्षा र सार्वजनिक सेवामा रूपान्तरण गर्ने वास्तविक क्षमता भने निजामती प्रशासन, न्यायपालिका, सुरक्षा निकाय जस्ता स्थायी राज्य संस्थामा निहित हुन्छ। अतः बलियो सरकार त्यो होइन, जसले सबै संस्थालाई आफ्नो नियन्त्रणमा राख्छ। बलियो सरकार त्यो हो, जसले आफूभन्दा बलिया संस्था निर्माण गरेर राज्यलाई आफ्नो अनुपस्थितिमा पनि सक्षम रूपमा चल्न सक्ने बनाउँछ। तसर्थ शक्तिशाली सरकारले सत्ताको केन्द्रीयता मात्र बढाउने होइन, बलिया र विश्वसनीय संस्थाहरू माथि कानूनी शासन, नीतिगत स्थायित्व र सङ्कट व्यवस्थापनको ग्यारेन्टी वृद्धि गर्ने हो।