संविधान दिवस : संघीयताको अधुरो यात्रा

असोज ३ एउटा संवैधानिक दस्तावेज जारी भएको ऐतिहासिक दिन मात्र होइन; यो केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्यसत्ताले सिर्जना गरेका संरचनात्मक विभेद, पहुँचहीनता र असमानतालाई अन्त्य गर्दै जनस्तरसम्म अधिकार पुर्‍याउने नेपाली जनताको दशकौँ लामो संघर्षको औपचारिक अनुमोदन हो।

तर, संविधान जारी भएको एघारौँ वर्षमा आइपुग्दा यस दिवसलाई हेर्ने दृष्टिकोणमा एउटा गहिरो द्वैधता देखिन्छ।

एकातिर सिंहदरबारले यसलाई संवैधानिक उपलब्धिको औपचारिक उत्सवका रूपमा मनाइरहेको छ, अर्कातिर प्रदेश र स्थानीय तहहरू भने अधिकारको अपूर्ण हस्तान्तरण र प्रशासनिक निर्भरताको भुमरीमा छटपटाइरहेका छन्।

संघीयताको मूल मर्म नागरिकले आफ्नै दैलोमा सरकारको अनुभूति गर्नु र आफ्ना आवश्यकता तथा प्राथमिकताअनुसार नीति, योजना र सेवा प्रवाहको निर्णय आफैँ गर्न सक्नु हो। ‘सिंहदरबारको अधिकार गाउँ–गाउँमा’ भन्ने नारा यही भावनाबाट जन्मिएको थियो।

तर व्यवहारमा सिंहदरबारको नियन्त्रणमुखी मानसिकता अझै सघन बनेको अनुभूति हुन्छ। संविधानले परिकल्पना गरेको अधिकारको पुनर्वितरणलाई राजनीतिक, प्रशासनिक र संस्थागत तहमा पूर्णता दिन नसक्दा संघीयतालाई नै कमजोर देखिने अवस्था सिर्जना भएको हो।

अड्किएको प्रशासनिक समायोजन

नेपालको संघीय प्रयोग आफैँमा विशिष्ट छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई संविधानतः राज्यशक्तिका संवैधानिक तहका रूपमा स्थापित गरिएको छ।

तीनवटै तहलाई विधायिकी र कार्यपालिकीय अधिकारको संवैधानिक आधार दिइएको छ र उनीहरूबीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयमा आधारित हुने परिकल्पना गरिएको छ।

तर राजनीतिक संघीयताको यो संरचनासँग मेल खाने प्रशासनिक संरचना भने अझै पूर्ण रूपमा निर्माण हुन सकेको छैन।

यसको सबैभन्दा ठूलो उदाहरण संघीय निजामती सेवा ऐनको लामो समयदेखिको अन्योल हो। संविधान जारी भएको एक दशकभन्दा बढी समय बितिसक्दा पनि संघीय निजामती सेवाको स्थायी र स्पष्ट कानुनी संरचना निर्माण हुन नसक्नु सामान्य विधायीकी ढिलाइ मात्र होइन।

यसले प्रदेश र स्थानीय तहको प्रशासनिक स्वायत्तता, कर्मचारी व्यवस्थापन र संघीय शासनको वास्तविक चरित्रमै प्रश्न उठाएको छ। प्रदेशलाई संविधानले आफ्नै सरकारी सेवा गठन गर्ने अधिकार दिएको छ। प्रदेश लोक सेवा आयोगहरू गठन भएका छन्।

स्थानीय तह पनि आफ्ना संवैधानिक जिम्मेवारी बोकेर काम गरिरहेका छन्। तर कर्मचारीको भर्ती, सरुवा, परिचालन र वृत्ति विकाससम्बन्धी निर्णायक अधिकारमा संघीय निर्भरता कायमै रहँदा प्रदेश सरकारहरू अझै संघबाट आउने कर्मचारीमा निर्भर छन्। यसले एउटा असहज अवस्था सिर्जना गरेको छ । राजनीतिक जिम्मेवारी प्रदेशको, तर प्रशासनिक नियन्त्रण संघको। यसले एउटा सरल प्रश्न उठान गर्दछ -कर्मचारी कसप्रति उत्तरदायी? प्रदेश सरकारले आफ्नो संवैधानिक अधिकारअन्तर्गत नीति बनाउँछ, बजेट विनियोजन गर्छ र कार्यक्रम सञ्चालन गर्छ।

तर त्यही नीति कार्यान्वयन गर्ने प्रशासनिक नेतृत्वमाथि उसको नियन्त्रण सीमित रहन्छ भने राजनीतिक उत्तरदायित्व कसरी प्रभावकारी हुन्छ? प्रदेशको कुनै मन्त्रालयले अपेक्षित परिणाम दिन सकेन भने नागरिकले मन्त्रीलाई प्रश्न गर्छन्। तर मन्त्रीसँग मन्त्रालय सञ्चालन गर्ने प्रमुख प्रशासनिक संयन्त्रमाथि पर्याप्त अधिकार छैन भने त्यसको जवाफदेहिता कहाँ निर्धारण गर्ने? कर्मचारीमाथिको नियन्त्रण भनेको नीति कार्यान्वयनमाथिको नियन्त्रण पनि हो। त्यसैले प्रशासनिक संघीयताको मूल प्रश्न कर्मचारी कहाँ बस्छ भन्ने होइन; उसको संस्थागत उत्तरदायित्व र कार्यपालिकीय नियन्त्रण कुन तहमा रहन्छ भन्ने हो।

दलगत स्वार्थको गाँठो

प्रशासनिक संघीयताको गतिरोधको अर्को कारण हो राजनीतिक दलहरूको स्वार्थ। संघीय निजामती सेवा ऐन लामो समयदेखि अड्किनुको कारण कर्मचारीतन्त्रको असहमति वा विधायीकी जटिलता मात्र होइन।

संघीयता कार्यान्वयन गर्दा केन्द्रमा रहेको राजनीतिक र प्रशासनिक नियन्त्रण कति तल हस्तान्तरण गर्ने भन्ने प्रश्नमा प्रमुख दलहरूबीच रहेको मतभिन्नता पनि यसको महत्वपूर्ण कारण हो। २०२५ मा प्रतिनिधिसभाको राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिले लामो छलफलपछि विधेयक टुंग्याउँदा समेत प्रदेशका प्रमुख सचिवलाई तत्काल संघीय सरकारकै मातहत राख्ने व्यवस्था कायम रह्यो। त्यही प्रक्रियामा प्रधानमन्त्री तथा एमाले अध्यक्ष केपी शर्मा ओली र कांग्रेस सभापति शेरबहादुर देउवाबीच विधेयकका केही महत्वपूर्ण विषयमा सहमति बनेको थियो। यसले एउटा महत्वपूर्ण राजनीतिक यथार्थ देखाउँछ। संविधानले अधिकार बाँडिसकेको भए पनि कर्मचारीमाथिको नियन्त्रण, विशेषतः वरिष्ठ प्रशासनिक पदमाथिको नियन्त्रण, केन्द्रबाट तल सार्ने विषयमा दलहरूको व्यवहारमा ठूलो अन्तर देखिन्छ।

कांग्रेस–एमाले : संघीयता स्वीकार, प्रशासनिक नियन्त्रण

नेपाली कांग्रेस र नेकपा एमालेको दृष्टिकोणलाई संघीयता अस्वीकार गर्नेभन्दा केन्द्रको प्रशासनिक समन्वय र नियन्त्रणलाई बलियो राख्न चाहने सावधानीपूर्ण संघीयताका रूपमा बुझ्नु बढी उपयुक्त हुन्छ। संघीय निजामती सेवा विधेयकमाथिको छलफलमा यी दलहरूले प्रदेशका प्रमुख सचिव र स्थानीय तहका प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतलाई संघीय सरकारबाट खटाउने वा संघीय सेवासँग जोडेर राख्ने पक्षमा अडान लिएका थिए।

यसको तर्क प्रशासनिक समन्वय, एकरूपता र राष्ट्रिय प्रशासनिक मापदण्ड कायम गर्नु रहेको थियो। तर यही दृष्टिकोणको अर्को पाटो पनि छ। यदि प्रदेशको प्रमुख प्रशासनिक नेतृत्व संघप्रति बढी उत्तरदायी हुन्छ भने प्रदेश सरकारको राजनीतिक निर्देशन र प्रशासनिक कार्यान्वयनबीच दूरी बढ्न सक्छ। संघीय सरकारको दृष्टिले यो समन्वयको संयन्त्र हुन सक्छ; प्रदेशको दृष्टिले भने यही व्यवस्था प्रशासनिक निर्भरताको निरन्तरता बन्न सक्छ।

कांग्रेस र एमाले दुवैका घोषणापत्रमा संघीयता सुदृढ गर्ने प्रतिबद्धता देखिन्छ। कांग्रेसले अन्तरसरकारी सम्बन्ध, अधिकारको हस्तान्तरण र मानवस्रोत व्यवस्थापन सुधारको आवश्यकता औँल्याएको छ भने एमालेले पनि संघीय संरचनालाई प्रभावकारी बनाउने प्रतिबद्धता व्यक्त गरेको छ। तर सरकार सञ्चालनमा आएका यी दलहरूको व्यवहारले प्रशासनिक संघीयताको मूल गाँठो फुकाउने पर्याप्त राजनीतिक तत्परता देखाउन नसकेको आलोचना रहँदै आएको छ। यसलाई दलहरूको ‘संघीयता विरोधी’ चरित्र भनेर निष्कर्ष निकाल्नुभन्दा एउटा केन्द्रमुखी प्रशासनिक प्राथमिकताका रूपमा बुझ्नु उचित हुन्छ। राजनीतिक संघीयतालाई स्वीकार गर्दै प्रशासनिक नियन्त्रणमा भने सावधानी अपनाउने प्रवृत्ति यहाँ देखिन्छ।

माओवादी : संघीयताको पक्षधर, कार्यान्वयनमा विरोधाभास

माओवादी केन्द्रको अवस्था केही फरक छ। संघीयता नेपालको राज्य पुनर्संरचनाको राजनीतिक एजेन्डा बन्नुमा माओवादी आन्दोलनको महत्वपूर्ण भूमिका थियो। त्यसैले माओवादीले संघीयताको प्रश्नलाई प्रशासनिक विकेन्द्रीकरणका रूपमा होइन, पहिचान, समावेशिता र राज्यशक्ति पुनर्वितरणसँग जोडेर हेर्दै आएको छ।

संघीय निजामती सेवा विधेयकमा पनि माओवादीसहितका दलहरूले प्रदेशका प्रमुख सचिव र स्थानीय तहका प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत सम्बन्धित तहप्रति उत्तरदायी हुनुपर्ने पक्ष लिएका थिए।

तर यहाँ पनि एउटा गम्भीर विरोधाभास छ। संघीयताको राजनीतिक पक्षमा तुलनात्मक रूपमा स्पष्ट अडान राखेको

माओवादीले सरकारको नेतृत्व गरेको लामो अवधिमा प्रशासनिक संघीयताको आधारभूत कानुन र संस्थागत सुधारलाई निर्णायक रूपमा अघि बढाउन सकेन। उसको आफ्नै घोषणापत्रमा अधिकारको स्पष्ट बाँडफाँट, प्रदेशको क्षमता अभिवृद्धि र संघीयता कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानुन निर्माणको प्रतिबद्धता थियो।

तर व्यवहारमा त्यो प्रतिबद्धता अपेक्षित गतिमा कार्यान्वयन भएन। यसले एउटा व्यापक समस्या देखाउँछ–संघीयताको राजनीतिक स्वामित्व लिन चाहने दलहरू पनि सत्ता सञ्चालनमा पुगेपछि केन्द्रको प्रशासनिक सुविधा र गठबन्धन राजनीतिबाट मुक्त हुन सकेका छैनन्।

मधेसकेन्द्रित दल : दाबी बलियो, कार्यान्वयन कमजोर

मधेसकेन्द्रित दलहरूको संघीयतासँगको सम्बन्ध अझ गहिरो राजनीतिक इतिहाससँग जोडिएको छ। मधेस आन्दोलनले राज्य पुनर्संरचना, पहिचान, समावेशिता र प्रदेश स्वायत्तताको प्रश्नलाई राष्ट्रिय राजनीतिको केन्द्रमा ल्याएको थियो। त्यसैले मधेसकेन्द्रित दलहरूका लागि संघीयता केवल प्रशासनिक दक्षताको विषय होइन; यो राजनीतिक प्रतिनिधित्व र राज्यमा साझेदारीको प्रश्न पनि हो।

जनता समाजवादी पार्टीलगायतका मधेसकेन्द्रित दलहरूले घोषणापत्रमा पहिचानमा आधारित संघीयता, प्रदेश स्वायत्तता, राज्य पुनर्संरचना र संवैधानिक संशोधनलाई प्राथमिकता दिएका छन्।

तर सत्ता समीकरणमा सहभागी भएपछि उनीहरू पनि संघीयताको संस्थागत कार्यान्वयनमा अपेक्षित दबाब कायम राख्न सकेनन्।

मधेस प्रदेशमा लामो समय सरकारको नेतृत्व गरेका दलहरूकै कार्यकालमा प्रदेश सरकारको प्रशासनिक र वित्तीय निर्भरता पूर्ण रूपमा अन्त्य हुन सकेन। यसको अर्थ मधेसकेन्द्रित दलहरूको संघीयताप्रतिको राजनीतिक प्रतिबद्धता असत्य हो भन्ने होइन। बरु समस्या के हो भने संघीयताको सबैभन्दा प्रखर राजनीतिक आवाज पनि सत्ता समीकरण, गठबन्धन र केन्द्रसँगको सम्बन्धको व्यावहारिक राजनीतिबाट मुक्त हुन सकेन। यही कारण संघीयताको प्रश्नमा उनीहरूको राजनीतिक दाबी र प्रशासनिक उपलब्धिबीच दूरी देखिन्छ।

रास्वपा : संघीयताको विषयमै अस्पष्टता

राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीको दृष्टिकोणलाई भने परम्परागत दलहरूको निरन्तरताका रूपमा मात्र बुझ्न मिल्दैन। रास्वपा ले पुरानो राजनीतिक संरचना र त्यसबाट उत्पन्न संस्थागत खर्च तथा कार्यक्षमतामाथि प्रश्न उठाउँदै आएको छ।

पछिल्लो समय पार्टीले प्रदेश सभाको संरचनामाथि नै पुनर्विचार गर्ने प्रस्ताव अघि सारेको छ। हालकै संवैधानिक संशोधनसम्बन्धी बहसका क्रममा रास्वपा पक्षबाट प्रदेश सभा हटाउने र स्थानीय तहलाई दलविहीन बनाउने प्रस्तावसमेत सार्वजनिक भएको थियो ।

यसलेरास्वपाको संघीयतासम्बन्धी दृष्टिकोणलाई परम्परागत ‘प्रदेशलाई थप अधिकार देऊ’ भन्ने बहसभन्दा फरक बनाउँछ। तर यदि प्रदेश संरचनाकै पुनर्विचार गर्ने हो भने त्यसको विकल्प के हुने, संविधानले अहिले प्रदेशलाई दिएको अधिकार कसरी व्यवस्थापन गर्ने, प्रशासनिक र वित्तीय अधिकार कुन तहमा राख्ने र प्रदेश हटाउँदा संघ र स्थानीय तहबीचको शासन कसरी समन्वय गर्ने भन्ने प्रश्नको स्पष्ट उत्तर पनि आवश्यक हुन्छ।

विशेषतः हाल सत्ताको नेतृत्व गरिरहेको दलका रूपमारास्वपा माथि एउटा फरक प्रकारको जिम्मेवारी छ। पुराना दलहरूले प्रशासनिक संघीयता पूरा गर्न नसकेको आलोचना गर्नु एउटा कुरा हो; सरकारमा पुगेपछि संघीय निजामती सेवा, प्रहरी समायोजन, अन्तरसरकारी समन्वय र प्रदेशको प्रशासनिक क्षमता सम्बन्धी ठोस कानुनी कदम चाल्नु अर्को कुरा। पछिल्ला विश्लेषणहरूले पनि रास्वपा नेतृत्वको सरकारले संघीयता सुदृढ गर्ने आफ्नो घोषणालाई प्रशासनिक कार्यान्वयनमा रूपान्तरण गर्नुपर्ने प्रश्न उठाएका छन्।

यसरी हेर्दा कांग्रेस, एमाले, माओवादी, मधेसकेन्द्रित दल र रास्वपाका संघीयतासम्बन्धी दृष्टिकोण फरक देखिन्छन्। संघीयताको वास्तविक प्रशासनिक प्रारूप स्वीकार गर्ने प्रश्नमा सबै दलको व्यवहारमा कुनै न कुनै प्रकारको हिचकिचाहट देखिन्छ।

कांग्रेस र एमाले केन्द्रको प्रशासनिक समन्वयलाई बलियो राख्न चाहन्छन्। माओवादी र मधेसकेन्द्रित दलहरू प्रदेश स्वायत्तताको पक्षमा बढी मुखर छन्, तर सत्तामा हुँदा त्यसलाई संस्थागत गर्न सकेनन्।

रास्वपा ले त संघीय संरचनाको औचित्यमाथि नै पुनर्विचारको बहस अघि सारेको छ। यसरी विवादको रूप फरक भए पनि एउटा साझा समस्या देखिन्छ–नेपालका दलहरूले संघीयताको राजनीतिक लाभ त स्वीकार गरेका छन्, तर त्यसले केन्द्रको शक्ति संरचनामा पार्ने वास्तविक प्रभावबारे अझै पूर्ण सहमति बनाएका छैनन्।

संघीयताको असली परीक्षा

संघीयता कार्यालय सार्ने अभ्यास होइन, सत्ता सार्ने अभ्यास हो। संविधानले सिंहदरबारको अधिकार गाउँ–गाउँमा पुर्‍याउने वाचा गरेको थियो; तर अधिकारसँगै प्रशासनिक नियन्त्रण पनि तल नपुगे त्यो वाचा अधुरै रहन्छ।

संघीय निजामती सेवा ऐन त्यसैले कर्मचारीको कानुन मात्र होइन, सिंहदरबार र प्रदेशबीच शक्ति बाँड्ने कानुन हो। संघले समन्वय गर्नुपर्छ, नियन्त्रण होइन; प्रदेशले अधिकार पाउनुपर्छ, जिम्मेवारी होइन; र स्थानीय तहले स्रोतसहित उत्तरदायित्व पाउनुपर्छ।

अब संघीयता चाहिन्छ कि चाहिँदैन भन्ने होइन। सिंहदरबार आफ्नो अधिकार बाँड्न तयार छ कि छैन? भन्ने हो ।संविधान दिवसको सबैभन्दा सार्थक उत्सव त्यतिबेला हुनेछ, जब संविधानमा लेखिएको संघीयता कागजबाट निस्केर नागरिकको दैलोसम्म पुग्नेछ।

-मिश्र संघीयतामा विद्यावारिधी हुन्।