सार्वजनिक निर्माणमा सुशासन : बाधक खरिद ऐन कि प्रवृत्ति ?

सार्वजनिक हितको निमित्त जिम्मेवारीपूर्वक जे बोलिन्छ वा भनिन्छ त्यही अनुरूपको आचरण गरी जिम्मेवारी पूरा गर्न प्रतिबद्ध हुनु नै सुशासन हो। यस अर्थमा‚ सार्वजनिक निर्माण आयोजनाको छनोट गर्दा नै उपादेयता र औचित्यको आधारमा छनोट गरी त्यसलाई प्रभावकारी एवम् जिम्मेवार ढंगले कार्यान्वयन गर्नुले नै देशको सुशासनको अवस्था देखाउने हो। यतिखेर हाम्रा निर्माण आयोजनाहरूको समग्र अवस्था दयालाग्दो‚ निरीह एवम् एक उपेक्षित भैंसीआहाल जस्तो बनेको छ।

यस्तो हुनुमा देशको सार्वभौम संसद्ले पास गरेको तर निर्जीव अक्षरहरूको दस्तावेज‚ विद्यमान सार्वजनिक खरिद ऐन नै मूल रूपमा बाधक हो कि सरकार‚ माथिल्ला तहका जिम्मेवार कर्मचारी‚ खरिद ऐनको दफा ५२ बमोजिम खरिद करारमा हस्ताक्षर गर्ने सार्वजनिक निकायका पदाधिकारी वा निर्माण व्यवसायीहरूका आचरण एवम् प्रवृत्ति जिम्मेवार हुन् ? भन्ने विषयमा गम्भीरतापूर्वक मनन गर्न र स्वस्थ बहस चलाउन आवश्यक देखिएको छ।

ऐन कानूनका निर्जीव अक्षरहरूलाई बाधक देख्ने तर आफू अनुशासित हुनु र सुधारिनुपर्छ भन्ने महसुस नगरुञ्जेल सार्वजनिक खरिद र निर्माण आयोजनाको व्यवस्थापनमा सुशासनको परिकल्पना गर्नु ‘आकाशको फल आँखा तरी मर्’ भने जस्तै नै हो। कुनै पनि सभ्य सरकारले लिखित होस् वा अलिखित तर निश्चित विधि र पद्धतिको अनुसरण गर्नुपर्ने नै हुन्छ। अन्यथा स्वेच्छाचारी अभ्यासको लागि तयार हुनुपर्ने हुन्छ। स्वेच्छाचारिता सार्वजनिक प्रशासनले धान्न सक्ने अभ्यास होइन।

सार्वजनिक खरिद र निर्माण आयोजना व्यवस्थापनको विषयमा चर्चा गर्दा बुझ्नै पर्ने कुरा चाहिं के हो भने खरिद करारमा सम्झौता गर्ने‚ सार्वजनिक खरिद ऐन‚ २०६३ को दफा २(ख) बमोजिमको सार्वजनिक निकाय‚ आफैंमा सरकार नभएर करारको एक पक्ष मात्र हो। खरिद करारमा हस्ताक्षर गरेपछि त्यस्तो करार गर्ने दुवै पक्षमाथि दायित्व सृजना हुन्छ। मुलुकी देवानी संहिता‚ २०७४ को दफा ४९४ ले करार गरेपछि दायित्व सृजना हुने व्यवस्था गरेको छ। ऐनको दफा ४९३ ले कुनै काम गर्न वा नगर्नका लागि कानूनी रूपमा बाध्यता भएकोमा त्यस्तो काम नगरे वा गरेमा दायित्व सृजना हुन्छ भनेको छ र दफा ५२१ ले करार गर्ने प्रत्येक पक्षले करार बमोजिमको आ-आफ्नो दायित्व पूरा गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ। साथै पक्षहरूले दायित्व पूरा गर्नुपर्ने (दफा ४९५) मात्र नभएर असल नियतले दायित्व पूरा गर्नुपर्ने (दफा ४९९) हुन्छ। त्यसैले करारीय दायित्व वहन गर्ने राज्य सञ्चालन गर्ने सरकारले नभएर करारको पक्ष रहेको सार्वजनिक निकायले र व्यवसायीले हो भन्ने बुझ्नुपर्ने हुन्छ। अतः राज्य सञ्चालन गर्ने सरकारले आफूसँग निहित असीमित अधिकार वा सामर्थ्यलाई करार सम्झौता गर्ने कुनै एक पक्षको हितमा वा अहितमा प्रयोग गर्नुहुँदैन।

मन्त्री वा मन्त्रालयका सचिवहरूले आफूलाई करारको पक्षको रूपमा प्रस्तुत नगरी सरकारको जिम्मेवार प्रतिनिधिको रूपमा प्रस्तुत गरी नीतिनियमको आधारमा कुनै पनि सार्वजनिक कार्य वा पेशा–व्यवसायलाई विश्‍वसनीय तवरबाट नीतिगत रूपमा नियमन गर्नुपर्ने हुन्छ। सुशासनको लागि आफ्नो व्यवहारलाई संयमित‚ नियन्त्रित र जवाफदेही बनाउन जरूरी छ। कानूनले नियत (Intention) लाई विशेष रूपमा हेरेको हुन्छ। यद्यपि हाम्रो जस्तो सामन्ती सोचको अवशेष बोकेर आधुनिक भनिने समाजको हर्ताकर्ता बनेका भाग्यमानीहरूको ‘नियत’ को परीक्षण कसले र कहिले गर्ने हो थाहा छैन। यो विषय सार्वजनिक जवाफदेहिताको उच्च पदमा आसीन व्यक्तिहरूको नैतिक आचरण र व्यवहारसँग जोडिएको विषय हो र यसको मापनको धरातल दलदलमा भासिएको अवस्थामा छ। यसले गर्दा सुशासनको जग कमजोर भएको छ र सरकार माथिको विश्‍वसनीयता दिन प्रतिदिन खस्किनै रहेको छ। सुधार र प्रगतिको निमित्त यो तथ्यलाई स्वीकार्न पनि उत्तिकै जरूरी छ।

अहिलेको सरकारले निर्माण आयोजनाका ठेक्काहरू तदारुकताका साथ तोडिरहेको र यसरी ठेक्का तोड्नु नै विकास निर्माणको निमित्त रामवाण अस्त्रको रूपमा प्रचारप्रसार गर्न समेत उद्यत रहेको देखिन्छ। यो अस्त्र प्रयोगको नतिजा समयले देखाउने नै छ। सार्वजनिक खरिद ऐन‚ २०६३ को दफा ५९ ले ‘ठेक्का तोड्ने’ नभएर खरिद सम्झौताको अन्त्य गर्न सकिने अवस्थाहरू इंगित गरेको छ। जस अनुसार निर्माण व्यवसायीले (क) कार्यसम्पादन नगरेमा‚ (ख) तोकिए बमोजिमको आचरण पालन नगरेमा वा (ग) पेश्कीको दुरुपयोग गरेमा सार्वजनिक निकायले खरिद सम्झौताको अन्त्य गर्न सक्ने भनेको छ। यसबाहेक सुविस्ताको आधारमा (Termination by convenience) को अधिकारसम्म दिएको छ।

यहाँनेर फेरि गम्भीरतापूर्वक मनन गर्नुपर्ने के छ भने सार्वजनिक खरिद नियमावलीमा हचुवाको भरमा पटक–पटक गरिएका संशोधनहरूमा‚ उदाहरणको लागि २०८० फागुन २१ मा गरिएको नियमावलीको १३औं संशोधनमा उल्लिखित अवस्थाहरू जस्तै-  (क) खरिद सम्झौतामा डिजाइन परिमार्जन भएको‚ (ख) बजेट अपुग भएको‚ (ग) निर्माणस्थलको उपलब्धता हुन नसकेको‚ (घ) समयमा भुक्तानी हुन नसकेको‚ (ङ) निर्माण सामग्रीको अभाव भएको‚ (४) निर्माणस्थलमा प्राकृतिक विपद् परेको लगायत कारणबाट सम्झौताबमोजिमको अवधिभित्र सम्पन्न हुन नसकेको वा सम्पन्न हुनसक्ने अवस्था नदेखिएको भनी नियमावलीमै समेटिएको हुँदाहुँदै समस्याको उचित व्यवस्थापन गर्नुको साटो ठेक्का तोडेर गर्व गर्ने सरकारको विकास प्रशासन र निर्माण विकास आयोजनाको कार्यान्वयनमा सुशासनप्रतिको प्रतिबद्धतालाई कसरी हेर्ने हो ?

यसले क्षणिक वाह्‌वाही त हुनसक्ला तर सार्वजनिक खरिद र निर्माण आयोजना कार्यान्वयनप्रति सरकारको यस प्रकारको रवैयाले भने देशको समग्र अर्थतन्त्रलाई नै जटिल मोडमा पुर्‍याउने हुँदा सरोकारवालाहरूले गम्भीरतापूर्वक सोच्नै पर्ने देखिन्छ। यस प्रकारको वातावरणले देशभित्रका उद्यमी र व्यवसायीहरू त थलिने नै भए तर विदेशी पूँजी वा लगानी भित्रिने वातावरण पनि यसैगरी निर्माण हुने हो ? भन्ने प्रश्न चाहिं यथा समयमा नै गर्नुपर्ने हुन्छ।

फेरि एकपटक प्रचलित सार्वजनिक खरिद कानूनमा भएको व्यवस्थालाई हेरौं- व्यवसायीको कारण काम नभएको ठेक्कामा समय थप दिनै पर्दैन बरु सार्वजनिक खरिद नियमावलीको नियम १२१ बमोजिम निर्माण व्यवसायीले पूर्वनिर्धारित क्षतिपूर्ति दिनुपर्ने हुन्छ तर निजको काबु बाहिरको परिस्थिति परी वा कुनै गल्ती वा हेलचेक्र्याई नभई कार्यसम्पादन गर्न ढिला भएमा त्यस्तो क्षतिपूर्ति तिर्न नपर्ने व्यवस्था सोही नियमले गरेको छ। यहाँनेर दुईवटा प्रश्न मूलभूतः रूपमा देखा पर्छ :

• निर्माण व्यवसायीको कारण कार्यसम्पादनमा ढिला भएको भए समयमै पूर्वनिर्धारित क्षतिपूर्ति किन कट्टा गरिएन ? सोही नियमावलीको खण्ड (ग) बमोजिम पूर्वनिर्धारित क्षतिपूर्ति तिर्नुपर्ने अधिकतम समय अवधिभित्र पनि कार्यसम्पन्न नभएको भए खरिद सम्झौता अन्त्य गर्नुपर्ने भनेकोमा समयमै त्यस्तो ठेक्का अन्त्य किन गरिएन ? ऐनको दफा ५९ को उपदफा (८) बमोजिम बाँकी कार्य पूरा गर्न जे–जति रकम आवश्यक पर्छ सो रकम सरकारी बाँकी सरह असुल उपर किन गरिएन ? र राज्यको लागि आवश्यक ठानिएर गर्न लागिएको सार्वजनिक निर्माण‚ ऐन र नियमावलीले निर्दिष्ट गरे बमोजिम सम्पन्न गरी सेवा प्रवाह गर्ने कार्य किन गरिएन ? वा यसो गर्न के‚ कसले र किन रोक्यो ? वा यो गर्नुपर्ने काम नगर्न पाउने छुट कसले दियो ?
• सार्वजनिक खरिद नियमावलीको संशोधनहरूमा उल्लेख गरिएका अवस्थाहरू जस्तै- (क) खरिद सम्झौतामा डिजाइन परिमार्जन भएको‚ (ख) बजेट अपुग भएको‚ (ग) निर्माणस्थलको उपलब्धता हुन नसकेको‚ (घ) समयमा भुक्तानी हुन नसकेको‚ (ङ) निर्माण सामग्रीको अभाव भएको‚ (च) निर्माणस्थलमा प्राकृतिक विपद् परेको लगायतको कारणबाट सम्झौता बमोजिमको अवधिभित्र सम्पन्न हुन नसकेको वा सम्पन्न हुनसक्ने अवस्था नदेखिएको हो भने त्यस्ता ठेक्काहरूको उचित एवम् सामयिक व्यवस्थापन नगरी सरकारले तोडेका ठेक्काहरूबाट सृजना हुने अन्योल‚ कार्यसम्पादनमा देखिने जटिलता र क्षतिपूर्ति तिर्नु पर्दा वा नतिर्दा नै पनि थपिन जाने आर्थिक भार (दायित्व) अर्थात् जनताले तिरेको कर‚ विदेशबाट पठाएको रेमिट्यान्स र वैदेशिक सहायता वा ऋण अर्थात् सार्वजनिक कोषको रकमको जथाभावी उपयोगप्रति कोही जिम्मेवार हुनुपर्ने कि नपर्ने ?

माथि उठाइएका प्रश्नहरू सार्वजनिक खरिद‚ प्रभावकारी निर्माण आयोजना व्यवस्थापन र वित्तीय अनुशासन एवम् उत्तरदायित्वको हिसाबले ज्यादै महत्वपूर्ण छन्। ठेक्का तोडियो भनेर गर्व गर्नुभन्दा पनि विकास निर्माण‚ सेवा प्रवाह र उत्तरदायित्वको कोणबाट यसको विश्‍लेषण गर्नुपर्ने हुन्छ।

यो लेखमा मूलभूत रूपमा राज्यको जिम्मेवारी‚ सरकारको जवाफदेहिता र विकास प्रशासनमा सुशासनको दृष्टिकोणबाट चर्चा गरिएको हुँदा करार सम्झौतामा सही गर्ने पक्षहरू- सार्वजनिक निकाय र निर्माण व्यवसायी दुवैको करारका शर्तहरू बमोजिम दायित्व र जिम्मेवारीको विषयमा आयोजना-केन्द्रित भएर चर्चा नगरिएको हुँदा निर्माण व्यवसायीका गल्ती वा कमजोरीहरूलाई यहाँ तोकिएर उल्लेख गरिएको छैन।

तसर्थ निर्माण व्यवसायीका गल्ती वा कमजोरीहरू छैनन् भन्ने चाहिं होइन। करार सम्झौता गरेका व्यवसायीहरू पनि आफ्नो गल्ती वा कमजोरीको कारण वहन गर्नुपर्ने दायित्वबाट उन्मुक्ति पाउने अवस्थामा रहँदैनन्।

सार्वजनिक खरिद मार्फत गरिने खर्चले देशको अर्थतन्त्रमा प्रत्यक्ष र सकारात्मक प्रभाव पार्नुपर्ने हुन्छ। नेपाल जस्तो गरिब एवम् अविकसित राष्ट्रको विकासमा उचित एवम् उपयुक्त भौतिक पूर्वाधारको निर्माण एवम् व्यवस्थापन अति आवश्यक हुन आउँछ भने यस मार्फत गरिने खर्चले देशको कुल गार्हस्थ्य उत्पादनमा देखिने गरी योगदान गर्नुपर्ने र रोजगारीका अवसरहरू सिर्जना गर्नै पर्ने हुन्छ। सार्वजनिक खरिद र निर्माण आयोजना व्यवस्थापन जटिल क्षेत्र पनि हो जहाँ सार्वजनिक रकमको अपचलन हुने सम्भावना पनि ज्यादै बढी हुन्छ।

नेपालको सन्दर्भमा यो क्षेत्र मार्फत सार्वजनिक खर्चको अपचलन हुने जोखिम झन् बढेको अवस्था छ। कसैको निमित्त पनि यो अवस्था राम्रो होइन। अतः सरकारले सुझबुझका साथ निर्माण विकासको क्षेत्रमा देखिएका कमी–कमजोरीलाई राम्ररी केलाएर वास्तविक रूपमा रुग्ण आयोजनाहरूको इमानदारीपूर्वक उचित व्यवस्थापन गर्न जरूरी छ। साथै ठूला र धेरै ठेक्का ओगटेर बसेका अनि नियतवश कार्यसम्पादन नगरेका ठेक्काहरूमा गल्ती गर्नेहरूले उन्मुक्ति नपाउन् भन्नेमा सचेत हुनुपर्ने हुन्छ।

यस अर्थमा‚ सार्वजनिक खरिद ऐनलाई गाली गर्ने र भारत वा अन्य मुलुकमा खरिद कानून नभएरै चलेको छ भन्ने खालको दृष्टिकोण नेपालको सन्दर्भमा जिम्मेवारीपूर्ण दृष्टिकोण होइन भन्ने कुराको पनि ख्याल राख्नुपर्ने हुन्छ। यदि जिम्मेवार निकाय वा पदाधिकारीहरूको बुझाइमा निर्माण विकासको निमित्त खरिद ऐन नै बाधक हो भने यसलाई खारेज गर्न केले रोकिराखेको छ भन्ने प्रश्‍न गर्नुपर्ने हुन्छ। तर खरिद ऐनकै परिधिभित्र रहेर आ-आफ्ना कार्य क्षेत्र वा विशिष्टीकृत खरिदका लागि आवश्यक निर्देशिका बनाएर खरिद र आयोजना कार्यान्वयनलाई व्यवस्थित गर्नेतर्फ भने खासै ध्यान गएको देखिंदैन। नियमबद्ध भएर‚ खरिद योजना (दफा ६) अनुसार पूर्ण तयारी साथ खरिद गर्न निर्देशित गर्ने खरिद ऐनलाई किन बाधकको रूपमा प्रस्तुत गर्ने गरिन्छ त्यो भने सोचनीय छ। सार्वजनिक रकम खर्च गर्दा विधि र पद्धतिको अनुसरण गर्नुलाई उचित मान्नुपर्ने नै हुन्छ भने सार्वजनिक रकमको खर्च गर्दा आन्तरिक नियन्त्रण (Internal control) को व्यवस्थालाई त झनै मजबुत एवम् विश्‍वसनीय बनाउन पर्ने हुन्छ भन्ने लाग्छ। नयाँ खरिद ऐनको आवश्यकता भइसकेको समयमा सुदृढ कानून निर्माण गर्नेतर्फ ध्यान नदिने‚ ऐनलाई बाधक देख्ने तर नियमावली भने संशोधन गरिरहने प्रवृत्ति चाहिं चिन्ताजनक देखिन्छ।

राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समिति (NDAC) र मन्त्रालयस्तरीय विकास समस्या समाधान समिति (MDAC) जस्ता संयन्त्रहरूले के–कस्ता समस्याहरू पहिल्याएका छन्‚ समस्या समाधानका लागि के–कस्ता कार्यहरू गरिरहेका छन् भन्नेतर्फ पनि ध्यान दिनुपर्ने हुन्छ। साथै यस्ता संयन्त्रको प्रभावकारिताप्रति को जिम्मेवार हुनुपर्ने हो सोध्नै पर्ने हुन्छ। नीतिगत एवम् संरचनागत व्यवस्थाहरूको औचित्य‚ आवश्यक्ता र प्रभावकारिता माथि प्रश्‍न नगरेसम्म यो अवस्थामा ठोस सुधार हुने देखिंदैन।

अतः सरकार र सरकारका प्रतिनिधिहरू आफ्नो मनोगत प्रवृत्तिबाट मुक्त भई जिम्मेवारीपूर्वक समस्याको पहिचान गर्नेतर्फ लाग्नुपर्ने हुन्छ। त्यसपछि विषयवस्तुलाई जटिल नबनाई साधारण ढंगबाट हल गर्ने प्रयास गर्नुपर्ने हुन्छ। आयोजना व्यवस्थापनका प्राविधिक एवम् सैद्धान्तिक कुराहरूलाई नै क्रमशः व्यवहारमा स्थापित गर्दै लैजानुपर्ने हुन्छ।

हाल सार्वजनिक खरिद र विकास निर्माणको काममा देखिएका समस्याहरूको समाधान सम्भव छ र समस्या समाधानका लागि सम्बन्धित सरोकारवालाहरू जिम्मेवार भएर एकैठाउँमा बसी हल खोज्न पनि जरूरी छ। हाल देखिएका समस्याहरूलाई सम्बोधन गर्दै क्रमशः अगाडिको बाटो तय गर्न निम्न अनुसार गर्नुपर्ने देखिन्छ :

• साँचो अर्थका रुग्ण आयोजनाहरूको स्पष्ट परिभाषा गरी तिनीहरूलाई आवश्यकता‚ औचित्य र उपलब्ध बजेटको आधारमा (क)‚ (ख) र (ग) समूहमा नीतिगत आधारमा वर्गीकरण गर्ने‚
• सम्बन्धित आयोजना वा सार्वजनिक निकायका प्रमुखलाई पूर्णरूपमा जिम्मेवार बनाई माथि बुँदा नं (१) मा गरिएको नीतिगत वर्गीकरणको आधारमा आयोजना सम्बन्धी निर्णय गर्न सशक्तीकरण गर्ने र इमानदारीपूर्वक सहजीकरण र सहयोग गर्ने‚
• संघीय (केन्द्रीय) खरिदको स्पष्ट दायरा निर्धारण गरी संघीय खरिद ऐन बनाउन नीतिगत निर्णय गरी सोको लागि अध्ययन‚ छलफल र खाका तयार गर्न सुरुवात गर्ने। उदार छाता खरिद ऐन बनाउने र विभिन्न प्रकारका विशिष्टीकृत खरिदका लागि सोही अनुसारका नियमावली वा निर्देशिकाहरू बनाई नियमन गर्ने व्यवस्थाका लागि छलफल तथा अन्तरक्रियाहरू गर्ने‚
• आफ्नो क्षमता र आवश्यकताको आधारमा प्रदेशहरूलाई प्रादेशिक खरिद ऐन बनाउन बाटो खोलिदिने र प्राविधिक सहयोग गर्ने‚
• सम्बन्धित प्रादेशिक खरिद ऐनको अधीनमा रही स्थानीय तहहरूले नियमावली वा निर्देशिका बनाई खरिद कार्यलाई व्यवस्थित गर्ने। स्थनीय तहको खरिद र निर्माण आयोजना व्यवस्थापन गर्ने क्षमता अभिवृद्धिका लागि विशेष कार्यक्रम बनाउने‚
• निर्माण आयोजनाको डिजाइन र व्यवस्थापनमा इन्जिनियरिङ विषयवस्तु धेरै हुने र इन्जिनियरिङ आधारमा निर्णय गर्नुपर्ने भएकोले कुनै कमी‚ कमजोरी‚ त्रुटि‚ गल्ती वा हेलचेक्रयाइँ भएकोमा छानबिन गर्न आवश्‍यक देखिए सम्बन्धित विषय विज्ञद्वारा छानबिन गर्ने मान्यता स्थापित गर्ने‚
• क्षमतावान् र इमानदार कर्मचारीहरूको नैतिक मनोबल उँचो राख्नका लागि राज्यको संयन्त्र पारदर्शी रूपमा क्रियाशील रहने‚ र
• निजी क्षेत्रका व्यवसायीहरूको लगानीलाई भौतिक पूर्वाधारको विकासमा लगाउन‚ व्यावसायिक क्षमताको आधारमा हुने नाफा प्रति गर्व गर्न सक्ने पारदर्शी एवम् विश्वासिलो वातावरण सिर्जना गर्न सरकारले सहजीकरण गर्ने। लिमिटेड कम्पनी बनाई सार्वजनिक-निजी साझेदारी जस्ता मोडेलमा लगानी गर्न प्रोत्साहित गर्ने र संस्थागत रोजगारी सिर्जना गर्ने कम्पनी फर्महरूलाई कर वा अन्य छुटहरू दिनेतर्फ अध्ययन एवम् छलफल गर्ने।