नागरिकता विधेयकमा राष्ट्रपति दृढ, तर अस्पष्ट

२६ वैशाख, काठमाडौं। करिब साढे सात महिनादेखि प्रमाणीकरण हुन नसकेर राष्ट्रपति कार्यालयमा अलपत्र परेको नागरिकता विधेयकसम्बन्धी अन्योल टुंग्याउन राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेल अग्रसर देखिएका छन् । राष्ट्रपति पौडेल त्यसका लागि आवश्यक संवैधानिक धरातलको खोजीमा छन् ।

भारतमा स्वास्थ्य उपचार गरेर नेपाल फर्केलगत्तै पौडेलले विधेयक प्रमाणीकरणको प्रक्रिया कसरी अघि बढाउने शृंखलाबद्ध परामर्श थालेका छन् । राष्ट्रपति पौडेलले छलफलका लागि डाकिएकासँग अघि सारेका ९ बुँदे प्रश्न विधेयक प्रमाणीकरण गर्ने कि नगर्ने भन्दा पनि के आधारमा प्रमाणीकरण गर्ने भन्ने जिज्ञासामै बढी केन्द्रित देखिन्छन् । राष्ट्रपतिका कानुनी सल्लाहकार बाबुराम कुँवर राष्ट्रपतिको परामर्शमा मुख्य रूपमा तीन वटा प्रश्न निहित रहेको बताउँछन् ।

‘दोस्रो पटक राष्ट्रपतिसमक्ष पेश भएको नागरिकता विधेयक १५ दिनभित्र प्रमाणीकरण हुन नसकेपछि अहिले त्यसको संवैधानिक हैसियत के हो भन्ने नै मूल प्रश्न हो’ पूर्व महान्यायाधिवक्ता समेत रहेका कुँवर भन्छन्, ‘अहिले त्यो विधेयक ब्युँताउन मिल्छ कि मिल्दैन ? यदि यही रूपमा प्रमाणित गर्न मिल्छ भने त्यसको संवैधानिक धरातल के हो भन्ने विषयमा राष्ट्रपतिज्यू स्पष्ट हुन खोज्नुभएको छ ।’

संघीय संसदले पारित गरेको विधेयक राष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीले सन्देश सहित फिर्ता पठाएकी थिइन् । त्यही विधेयक जस्ताको तस्तै पारित गरेको संसदले दोस्रोपटक २० भदौ २०७९ मा प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपतिलाई बुझायो । राष्ट्रपति भण्डारीले विधेयक प्रमाणीकरण नै नगरी आफ्नो कार्यकाल पूरा गरिन् । दोस्रो पटक संसदले पठाएको विधेयक राष्ट्रपतिले १५ दिनभित्र प्रमाणीकरण गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ ।

राष्ट्रपति कार्यालयका अनुसार, १५ दिनभित्र विधेयक प्रमाणीकरण नभए पनि त्यो फाइलमाथि कुनै निर्णय भएको छैन । ‘भूतपूर्व राष्ट्रपतिज्यूले विधेयक प्रमाणीकरण नगरे पनि त्यो फाइल केही नगरी यथावस्थामा राखिएको छ’ कानुनी सल्लाहकार कुँवरले भने, ‘विधेयकसहित पेश भएको फाइलमा प्रमाणीकरण नगर्ने भनी कुनै निर्णय वा राय टिप्पणी लेखिएको छैन ।’

आफूविरुद्ध परेको मुद्दाको लिखित जवाफमा पनि निवर्तमान राष्ट्रपति भण्डारीले विधेयक ‘प्रमाणीकरण नभएको र यथावत् रूपमा राखिएको’ भनेको थियो । ‘राष्ट्रिय हित प्रतिकूल हुने गरी पुनः प्राप्त हुन आएकोले प्राप्त विधेयकलाई यथावत् रूपमा राखी प्रमाणीकरण नभएकोसम्म हो’ राष्ट्रपति कार्यालयले लिखित जवाफमा भनेको थियो, ‘सम्मानित संसदको ध्यान पुग्न नसकेकोले राष्ट्रपति संस्थाबाट विधेयकलाई प्रमाणीकरण गर्न जरूरी नठानिएको हो।’

अघिल्ला राष्ट्रपतिले प्रमाणीकरण नगरेको विधेयकलाई अहिले अघि बढाएर प्रमाणीकरण गर्ने मूडमा देखिएका राष्ट्रपति पौडेल त्यसलाई कुन धरातलमा टेकेर अघि बढाउने भन्नेमा सबैभन्दा बढी अन्योलमा छन् । कानुनी सल्लाहकार कुँवरका अनुसार, विधेयक शून्यकै अवस्थामा छैन भने पनि संविधानको कुन धारामा टेकेर प्रमाणीकरण गर्ने भन्नेबारेमा राष्ट्रपतिको परामर्श केन्द्रित छ । उनी भन्छन्, ‘निर्णयमा पुग्नुअघि उहाँले सरोकारवालाहरूसँग अझै छलफल गर्नुहुनेछ ।’

धारा ११३(४) नै निस्तेज बनाउने ?

कानुनविद्हरूका अनुसार, विधेयक अघि नबढाई यत्तिकै निष्क्रिय बनाउँदा जति संवैधानिक रूपमा असहज छ, त्यसको तुलनामा साढे सात महिनादेखि रोकिएको विधेयक प्रमाणीकरण गर्दा संवैधानिक कठिनाइ छैन । राष्ट्रपति कार्यालयमा अलपत्र परेको विधेयक यत्तिकै निस्तेज बनाएर संसदले नयाँ नागरिकता विधेयक अघि सार्दा केही गम्भीर प्रश्न उठ्छन् ।

यस्तै अभ्यास दोहोरिए कालान्तरमा राष्ट्रपतिलाई विधेयक प्रमाणीकरण नगर्ने स्वविवेक सहितको विशेषाधिकार छ भन्ने मान्यता स्थापित हुन जाने भन्दै कतिपयले ध्यानाकर्षण गराएका थिए ।

एकपटक पेश भएको विधेयक सन्देशसहित फिर्ता गराउनसक्ने राष्ट्रपतिको विशेषाधिकार भए पनि दोस्रो विधेयक समेत प्रमाणीकरण नगर्ने हठले मान्यता पाउने हो भने संविधानको धारा ११३(४) नै प्रभावहीन बन्न पुग्छ । धारा ११३(४) मा भनिएको छ, ‘…दुवै सदनले पुनर्विचार गरी त्यस्तो विधेयक प्रस्तुत रूपमा वा संशोधनसहित पारित गरी पुनः पेश गरेमा पन्ध्र दिनभित्र राष्ट्रपतिले प्रमाणीकरण गर्नेछ ।’

छलफलका क्रममा कतिपय कानुनविद्हरूले ‘राष्ट्रपतिबाट आफूसँग हुँदै नभएको अधिकार प्रयोग भएकाले त्यस्ता कामहरू सच्याउँदै जानुपर्छ’ भन्ने सुझाव आएका थिए ।

संघीय संसदबाट पेश हुने विधेयकहरूका हकमा राष्ट्रपतिलाई सीमित स्वविवेकीय अधिकार संविधानले प्रदान गरेको छ । धारा ११३(१)मा ‘विधेयकमा पुनर्विचार हुनु आवश्यक छ भन्ने राष्ट्रपतिलाई लागेमा सन्देशसहित विधेयक उत्पत्ति भएको सदनमा पठाउन सक्ने’ व्यवस्था छ । तर त्यसपछि पेश भएको विधेयक राष्ट्रपतिले १५ दिनभित्र प्रमाणीकरण नै गर्नुपर्छ ।

राष्ट्रपतिले हरेक पटक प्रश्न उठाएर विधेयक प्रमाणीकरण गर्न अस्वीकार गर्ने हो भने उनको स्वीकृति र सम्मति विना विधेयक प्रमाणीकरण नै नहुने देखिन्छ । यस्तो अभ्यासले विधेयक प्रमाणीकरण गर्ने सवालमा राष्ट्रपतिलाई विशेष अधिकार रहेको मान्यता स्थापित हुने देखिन्छ, जुन परिकल्पना संविधानमा छैन । निवर्तमान राष्ट्रपति भण्डारीले विधेयक पेश गर्ने प्रतिनिधिसभाको पदावधि सकिएकाले नयाँ जनादेशसहितको प्रतिनिधिसभाले फेरि विधेयक पेश गरे विचार गर्ने’ भनी दिएकी थिइन् ।

गत फागुनमा वीरगञ्जमा सम्पन्न नेपाल बार एशोसिएसनको कार्यकारिणी परिषदको बैठकले ‘नागरिकता विधेयक विधिवत् रूपमा दुवै सदनद्वारा पारित भई राष्ट्रपतिसमक्ष पेश भएको प्रमाणीकरण गर्नका लागि आवश्यक पहल गर्नुपर्ने’ निर्णय गरेको थियो ।

नागरिकताबाट वञ्चित नागरिकका लागि पनि विधेयक आवश्यक भएको भनी बारले सरोकारवालाहरूको ध्यानाकर्षण गराएको थियो । नेपाल बार एशोसिएसनका अध्यक्ष गोपालकृष्ण घिमिरे भन्छन्, ‘विधेयक प्रमाणित गर्दा जे हुनुपर्ने हो, त्यही अनुसार प्रमाणित गर्न सुझाव दिएका छौं ।’

एमाले कानुन विभागका प्रमुख एवं पूर्वमहान्यायाधिवक्ता रमेश बडाल राष्ट्रपतिको परामर्शलाई आश्चर्यजनक मान्छन् । ‘१५ दिनभित्र नागरिकता विधेयक प्रमाणीकरण नभएपछि त्यो अध्याय सकिइसक्यो, नयाँ विधेयक आए मात्रै राष्ट्रपतिले परामर्श गरे हुने हो’ उनी भन्छन्, ‘राष्ट्रपतिले कतै पुरानो नागरिकता विधेयकबाटै संविधानको उल्लंघन त थाल्ने तयारी गर्नुभएको छैन भन्ने आशंका हुन थाल्यो ।’

अधिकारको असन्तुलन

मंगलबार भएको छलफलमा सर्वोच्च अदालत बार एशोसिएसनका अध्यक्ष हरिशंकर निरौलाले १५ दिनभित्र प्रमाणीकरण नभएको विधेयकको कुनै कानुनी मूल्य नहुने भन्दै फेरि सुरुदेखि प्रक्रिया सुरु गर्नुपर्ने बताएका थिए ।

उनको दृष्टिकोणमाथि तत्काल ध्यानाकर्षण गरेका राष्ट्रपति पौडेलले त्यसरी अर्थ लगाउने हो भने संसदको सार्वभौमिकता औचित्यमाथि नै प्रश्न उठ्ने पाटो औंल्याएका थिए । ‘संसदको सार्वभौमिकता र विशेषाधिकारलाई राष्ट्रपतिले संकुचित बनाउन र निषेध गर्न सक्छ र ?’ राष्ट्रपतिले निरौलाको दृष्टिकोणमा प्रतिप्रश्न गर्दै भनेका थिए, ‘म संविधानभित्रको राष्ट्रपति हुँ । यो परिधिभित्र रहेर राष्ट्रपति संस्थाको गरिमा बचाएर निकास दिनेछु ।’

उनले आफ्नो प्रश्नमा समेत त्यो विषय उठाएका छन् । राष्ट्रपतिले बाँडेको प्रश्नावलीमा भनिएको छ, ‘प्रक्रिया अनुसार विधेयक प्रस्तुत भइसकेपछि राष्ट्रपतिको मर्जी र खुसीले प्रमाणीकरण गर्ने/नगर्ने हो भने संसदको सार्वभौमिकताको प्रश्न कहाँ जान्छ ?’ संसदको सार्वभौमिकताको मर्यादाका लागि पनि विधेयक प्रमाणीकरण नगर्ने अभ्यासले निरन्तरता पाउन नहुने दृष्टिकोणतिर उनी ढल्किएको भेटघाटमा सहभागी एक कानुनविद्ले बताए ।

विद्या भण्डारी पदमा भएको बेलामा राष्ट्रपति कार्यालयले भारत लगायत संवैधानिक राष्ट्रपति भएका मुलुकमा समेत विशेषाधिकारकै शैलीमा विधेयकलाई यथास्थितिमा राख्ने अभ्यास हुने गरेको धारणा अघि सारेको थियो । उसले नागरिकता विधेयक प्रमाणीकरण नगरिएको विषयलाई पनि ‘त्यस्तै हो’ भन्ने संकेत दिएको थियो ।

नागरिकता विधेयक प्रमाणीकरण गर्ने राष्ट्रपति विरुद्ध गत असोजमै सर्वोच्च अदालतमा ५ वटा रिट निवेदन दर्ता भएका थिए । ९ असोजमा न्यायाधीश हरि फुँयालको इजलासले कारण देखाउ आदेश सहित अग्राधिकार (प्राथमिकता) दिए पनि मुद्दाको सुनुवाइ हुन सकेन । सात महिनादेखि मुद्दा सर्वोच्च अदालतमा अड्किएर बसेको छ । अदालतले निकास नदिएको विषयमा राष्ट्रपति पौडेल आफैंले अग्रसरता देखाएका हुन् ।

पूर्व महान्यायाधिवक्ता रमेश बडाल संवैधानिक भूमिकामा रहेका राष्ट्रपतिहरूले पनि मुलुकको बृहत्तर हितका लागि विशेषाधिकार प्रयोग गर्ने अभ्यास रहेको बताउँछन् । उनी भन्छन्, ‘सामान्यतया राष्ट्रपतिको विशेषाधिकार हुँदैन, तर अपवादात्मक रूपमा प्रयोग हुनसक्छ । राष्ट्रिय स्वार्थका लागि गरेको अपवादात्मक निर्णयलाई अरूका हकमा पनि यसै होला भनी अनुमान गर्नुहुँदैन ।’

यस्तो अभ्यास बढ्दै गए कालान्तरमा संसद राष्ट्रपतिको इशारामा चल्ने वा अघोषित नियन्त्रणमा रहने निकाय बन्ने अवस्था आउँछ । अर्कोतर्फ राष्ट्रपतिको इच्छा विपरीत कुनै पनि काम गर्न नसकेपछि संसदले समेत कानुन निर्माण गर्ने विशेषाधिकार संकुचित हुन्छ । संविधानमा नै परिकल्पना नभएको संसदीय क्षेत्राधिकार संकुचित बनाई राष्ट्रपतिलाई थप अधिकार दिंदा शक्तिपृथकीकरणको अवधारणा समेत खल्बलिन्छ ।

यी दुई पाटो त छँदैछ, साथसाथै हरेक पटक विधेयक प्रमाणीकरणमा राष्ट्रपतिले हस्तक्षेप गर्ने र संसदले फेरि सुरुदेखि नै प्रक्रिया अघि बढाउनुपर्ने अवस्था आयो भने समय, ऊर्जा र मिहिनेत खेर जाने अवस्था आउँछ । महान्यायाधिवक्ताको टोलीले राष्ट्रपतिको चित्त नबुझ्दासम्म संसदले कानुन निर्माणको प्रयत्न दोहोर्‍याउनुपर्ने अवस्था आउनेतर्फ सल्लाह दिएको थियो ।

महान्यायाधिवक्ता पोखरेलको सल्लाह उद्धृत गर्दै राष्ट्रपति कार्यालयका एक कर्मचारीले भने, ‘यो निर्णय नसच्चिए भोलि राष्ट्रपतिले पनि आफू अनुकूलको विधेयक नआए त्यसलाई प्रमाणीकरण नगर्ने अभ्यास बढ्नेछ।’