संसद्‌मा ताला ठोकेर अधिवेशनको मुखमा अध्यादेश

१५ वैशाख, काठमाडौं । १ भदौ २०७८ मा तत्कालीन शेरबहादुर देउवा सरकारले २० प्रतिशत सांसद वा केन्द्रीय समितिको सदस्य संख्याले पनि दल विभाजन गर्न मिल्ने अध्यादेश ल्याए । रवि लामिछानेले त्यसको विरोध गर्दै सामाजिक सञ्जालमा स्टाटस लेखे ।

लामिछानेले भनेका थिए, ‘हिजो ओलीले अध्यादेश ल्याउँदा विरोध गर्नेहरूले नै आज एकजुट भएर अध्यादेश ल्याउनु लाजमर्दो र अलोकतान्त्रिक कदम हो । संसद् छलेर फोहोरभन्दा फोहोर ढंगले (२० प्रतिशत संख्याले) दल विभाजन गर्न मिल्ने अध्यादेशले लोकतन्त्रको हुर्मत लिएको छ । उफ्फ.., उस्तै नियत तर फरक अनुहारहरू पालैपालो सिंहदरबार पस्दा र निस्कँदा भए ।’

यो स्टाटस लेख्दा लामिछाने सञ्चारकर्ममै थिए । त्यसको करिब एक वर्षपछि उनी राजनीतिक तहमा भएका यस्तै विकृतिहरूको सुधारका लागि भन्दै रास्वपा पार्टी गठन गरेर राजनीतिमा होमिए ।

त्यसपछि २०७९ साल मंसिर २५ मा मुलुकी फौजदारी कार्यविधि संहिता (पहिलो संशोधन) अध्यादेश) ल्यायो । त्यो अध्यादेशको आधारमा रेशम चौधरीले फौजदारी मुद्दामा माफी पाए ।

त्यसबेला लामिछानेले अर्को स्टाटस लेखेका थिए, ‘अब नयाँ संसद्‌को बैठक बस्न कति समय लाग्ला ? १ हप्ता ? २ हप्ता ? ३ हप्ता ? त्यस्तो के आपतकाल लागेको थियो र १-२ हप्ता पनि कुर्न नसकिने ? यो अध्यादेशले नयाँ जनादेशको मर्म मिचेको छ, नयाँ संसद्‌को अधिकार मिच्ने प्रयास भएको छ । यो कदम राजनीतिक निर्लज्जताको पराकाष्ठा हो । यो तत्काल फिर्ता हुनपर्छ ।’

२०७९ को चुनावमा २१ सिटबाट प्रवेश गरेको उनको दल २०८२ को चुनावमा १८२ सिट हासिल गरी करिब एकल दुई तिहाइको सरकार चलाइरहेको छ ।

बालेन शाह नेतृत्वको सरकारले सोमबार रास्वपाकै शक्तिशाली उपस्थिति रहेको संसद् छलेर दुई वटा अध्यादेश ल्याउने निर्णय गरेको छ । यो निर्णयबारे भने उनले प्रतिक्रिया जनाएका छैनन् । स्रोतका अनुसार सरकारको यो निर्णयमा उनको पनि समर्थन छ ।

सोमबार मन्त्रिपरिषद्को बैठकपछि सरकारका प्रवक्ता सस्मित पोखरेलले तीन वटा निर्णय मात्र सार्वजनिक गरेका थिए ।

सुरक्षण मुद्रण केन्द्रलाई निजी सरह प्रतिस्पर्धा गर्ने, सशस्त्रको आईजीपीमा नारायणदत्त पौडेललाई नियुक्त गर्ने र भन्सार नियमावली स्वीकृत गर्ने निर्णय मात्र मन्त्रिपरिषद्ले गरेको उनले जानकारी दिएका थिए ।

तर, त्यही बैठकले दुई वटा अध्यादेश जारी गर्ने निर्णय पनि गरेको रहेछ । जुन कुरा मंगलबार मन्त्रिपरिषद्ले राष्ट्रपति कार्यालयमा सिफारिसका लागि पठाएपछि मात्र सार्वजनिक भयो ।

मन्त्रिपरिषद् राष्ट्रपति कार्यालय पठाएका दुई अध्यादेशमा संवैधानिक परिषद् र सहकारीसम्बन्धी छन् । सरकारले पठाएका यी अध्यादेमाथि राष्ट्रपतिले कार्यालयले अध्ययन गरिररहेको बताएको छ । यी अध्यादेशमा के-के विषय छन् सार्वजनिक भएको छैन ।

संसद् नभएका बेलामा कुन अत्यावश्यक काम गर्नका लागि यी अध्यादेश आवश्यक परे भन्ने पनि खुलेको छैन ।

मन्त्रिपरिषद्ले गरेको सिफारिस कार्यान्वयन गर्ने राष्ट्रपतिको दायित्व भएकाले केही दिनमै यी अध्यादेश जारी हुन सक्लान् ।

तर, चुनावपछि बनेको शक्तिशाली सरकारले संसद्बाट अहिलेसम्म एउटा पनि कानुन नबनाई सुरुमै दुई वटा अध्यादेश जारी गर्ने निर्णयले भने सुखद सन्देश प्रवाह गरेको छैन ।

‘संसद् अधिवेशन निकट रहेको समयमा अध्यादेश ल्याउने बाटो राम्रो होइन,’ संविधानविद् डा. विपिन अधिकारीले भने, ‘यति ठूलो जनमत पाएको सरकारले पुरानो बाटो अपनाउनु हुन्नथ्यो ।’

संसदीय लोकतन्त्रमा अध्यादेशको बाटो रोज्नु असल अभ्यास मानिँदैन । करिब दुई तिहाइ बहुमत सहितको शक्तिशाली सरकार स्वयं संसद् छलेर अध्यादेशको सहारा लिन्छ, त्यो बेला प्रश्न प्रक्रियाको होइन नियत, प्रवृत्ति र लोकतान्त्रिक प्रतिबद्धतामाथि उठ्छ । प्रमुख विपक्षी दल कांग्रेसले मंगलबार तत्कालै प्रतिक्रिया जनाइसकेको छ । उनले अध्यादेश ल्याउने प्रक्रियालाई लोकतन्त्रका लागि खतरनाक संकेत भनेको छ ।

नेपालको संविधानले अध्यादेश जारी गर्न पूर्णतः निषेध गरेको छैन । तर यसको प्रयोग अपवादका रूपमा परिकल्पना गरिएको हो । ‘नियमित अधिवेशन रोकेर अध्यादेश ल्याउनु अध्यादेश ल्याउने संवैधानिक व्यवस्थाको दुरुपयोग हो,’ संविधानविद् टीकाराम भट्टराईले भने, ‘जनताले दिएको जनमतको पनि पनि यो दुरुपयोग हो ।’

संसद् अधिवेशन चलेको छैन तर तत्काल कानुनी हस्तक्षेपबिना राज्य सञ्चालन अवरुद्ध हुने स्थिति आयो भने यस्तो अवस्थामा कार्यकारीले अस्थायी रूपमा कानुन बनाउने अधिकार पाउँछ । तर यही अपवादलाई सामान्य अभ्यासमा रूपान्तरण गर्दा लोकतन्त्र र संसदीय सर्वोच्चतामा आँच आउँछ ।

सरकारले चाहेको भए संसद्को अधिवेशन बोलाएर विधेयकमार्फत कानुन बनाउन सक्थ्यो । कानुन बनाउने संसदीय प्रक्रियाहरूलाई छोट्याएर फास्ट ट्र्याकबाट विधेयक पास गर्न पनि सकिन्थ्यो । तर यो बाटो सरकारले लिएन । ‘अध्यादेश ल्याउनुभन्दा संसद्को फास्ट ट्र्याक प्रयोग बढ्ता राम्रो हुन्थ्यो,’ संविधानविद् डा. अधिकारीले भने ।

चैत १७ गतेदेखि अधिवेशन बोलाइसकिएको थियो । राष्ट्रपतिले आह्वान गरिसकेको अधिवेशन, पत्रद्वारा सरकारले फिर्ता लियो । जुन नेपालको संसदीय इतिहासमै असामान्य घटना हो । यसअघि राष्ट्रपतिले आह्वान गरिसकेको अधिवेशन सरकारले फिर्ता लिएको इतिहास थिएन । सरकारले उल्टै संसद्लाई रोक्यो । अध्यादेश ल्याउने सजिलो र कम उत्तरदायी बाटो रोज्यो ।

अध्यादेशमार्फत शासन चलाउने प्रवृत्ति नेपालका लागि नयाँ होइन । इतिहास पल्टाउँदा यो अभ्यास बारम्बार दोहोरिएको देखिन्छ । २०१५ सालदेखि सुरु भएको यो अभ्यास विभिन्न संवैधानिक कालखण्डमा झन् तीव्र बन्यो ।

२०१५ को संविधानको कालखण्डमा ७ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए । २०१९ को पञ्चायती संविधानको कालमा पनि ६४ वटा अध्यादेश जारी भए ।

२०४७ को बहुदलीय संविधानपछि यो संख्या १८२ पुग्यो । जसले अन्तरिम संविधान २०६३ को समयमा ३९ वटा अध्यादेश जारी भए, जसमा २०६९ सालमै मात्र १६ वटा ल्याइएका थिए । २०६२ सालमा इतिहासकै सबैभन्दा बढी ७९ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए ।

लोकतन्त्रको पुनर्स्थापनापछि पनि कार्यकारीको अध्यादेशप्रतिको मोह कम नभएको संकेत गर्छ ।

वर्तमान संविधान जारी भएपछि २०७२ देखि २०७९ सम्म ४९ वटा अध्यादेश जारी भए । जसमा २०७८ सालमा मात्र २८ वटा अध्यादेश जारी भएका थिए ।

नेपालमा यसअघि संवेदनशील विषय भनेको बजेट जस्तो गम्भीर आर्थिक दस्तावेज पनि पटक–पटक अध्यादेशमार्फत ल्याइयो ।

२००८ सालदेखि सुरु भएको बजेट ल्याउने अभ्यासले ७४ वर्ष पार गरिसकेको छ । तर यस अवधिमा ११ पटक बजेट अध्यादेशमार्फत आए ।

२०५१/०५२, २०५२, २०५९–६३, २०६७-६८, २०६९/०७०, २०७०/०७१ र २०७८/०७९ मा बजेट अध्यादेशमार्फत ल्याइयो ।

कर निर्धारण, राजस्व संकलन जस्ता विषयहरू जनप्रतिनिधिको छलफल र अनुमोदनबिना लागु हुनु संसदीय लोकतान्त्रिक प्रक्रियाका लागि सुखद अनुभव थिएनन् ।

माथिका तथ्यांकहरूले स्पष्ट देखाउँछ, राजनीतिक खिचातानी हुने त्रिशंकु संसद् होस् वा दुई तिहाइको एकल बहुमतको हाराहारीको संसद् अध्यादेशबाट शासन गर्ने मामिलामा सबै शासक उत्तिकै अग्रसर छन् । र अहिलेको सरकार पनि यो मामिलामा फरक देखिएन । यसले राजनीतिक दलहरू सत्तामा पुगेपछि सिद्धान्तभन्दा सुविधा रोज्ने प्रवृत्ति बलियो छ भन्ने पनि देखिन्छ ।

अहिलेको सन्दर्भ विगतभन्दा केही भिन्न थियो । सरकार आफैं बलियो छ, संसद्मा एकल बुहमतको संख्या छ । जस्तो मन लाग्यो त्यस्तै कानुन विधिपूर्वक बनाउन सक्ने क्षमता छ । यस्तो सुलभ अवसर छोडेर सरकारले अध्यादेशको बाटो रोज्नुले साँच्चै कानुनको आवश्यकता हो कि मनलाग्दो गरी सत्ता चलाउने आशक्ति हो ? यसले कार्यकारीले विधायिकाको भूमिका कमजोर बनाउन खोजेको सन्देश दिँदैन ? प्रश्न रास्वपाको नेतृत्वतर्फ केन्द्रित भएको छ ।

अध्यादेशको औचित्यमाथि प्रश्न उठ्दा जहिले पनि यसको वैधानिक व्यवस्था र जारी गर्न पाउने कार्यकारीको अधिकारको कुरा गरिन्छ । हो, अध्यादेश जारी गर्न सरकारले पाउँछ ।

संसद् नहुँदा तत्काल कानुनी रिक्तता पूर्ति गर्न, आपतकालीन अवस्था व्यवस्थापन गर्न वा राज्य संयन्त्रलाई निरन्तरता दिन यसको भूमिका महत्वपूर्ण पनि हुन्छ ।

तर यही हतियारलाई दीर्घकालीन नीति निर्माण, कर निर्धारण वा राजनीतिक स्वार्थका लागि प्रयोग गरिन्छ भने यो गलत हुन्छ ।

अदालतले पनि यस विषयमा विगतमा स्पष्ट धारणा राखेको छ । ‘दीर्घकालीन महत्वका विषयमा अध्यादेश नल्याउन अदालतले पनि सचेत गराइरहेको छ,’ संविधानविद् भट्टराईले भने, ‘यतातर्फ ख्याल गरेको देखिएन ।’

यदि अध्यादेश खराब नियत वा संविधानमाथिको जालसाजीका रूपमा ल्याइएको छ भने अदालतले हस्तक्षेप गर्न सक्छ । दीर्घकालीन महत्वको निर्णय गर्नका लागि अध्यादेश ल्याएको भए त्यसमाथि पुनरावलोकन गर्न सुझाव दिने भूमिका राष्ट्रपतिको पनि हुन्छ । विगतमा पनि राष्ट्रपतिले यस्तो अभ्यास गरेका छन् ।

२०७७ सालका राजनीतिक दलसम्बन्धी संशोधन र संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी व्यवस्था गर्न बनेको अध्यादेश यस्तै कारण विवादमा परेका थिए । त्यसबेला दुवै अध्यादेशका प्रावधानहरू विवादमा परेका थिए ।

राजनीतिक दलसम्बन्धी अध्यादेशमा २० प्रतिशतमै पार्टी फुटाउन मिल्ने प्रावधान थिए । संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेशमा तीन जनाकै बहुमत हुनेगरी प्रावधान ल्याइएको थियो । यसकै आधारमा ५२ जना संवैधानिक पदाधिकारीहरूको नियुक्ति गरिएको थियो । पछि उक्त अध्यादेश संसद्बाट पारित भएन ।

अध्यादेश निष्क्रियपछि अब पुरानो कानुन ब्युँताउनुपर्ने बाध्यता छ । यसका लागि पनि संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी ऐनले संसदीय प्रक्रियाबाट पुन: ब्युँतिनु पर्नेछ । ‘शून्यतामा गएको ऐनलाई ल्याउनुपर्छ तर यसका लागि संसद्कै बाटो प्रयोग गरेको भए राम्रो हुन्थ्यो,’ संविधानविद् डा. अधिकारीले भने ।

विगतका अध्यादेशहरूले सत्ता सन्तुलन र संस्थागत स्वायत्ततामाथि गम्भीर प्रश्न उठाएका थिए । अध्यादेश तत्कालको कानुनी आवश्यकता पूरा गर्ने वैधानिक दस्तावेज मात्र नभई राजनीतिक शक्ति अभ्यासको औजारको रूपमा पनि प्रयोग भएको थियो ।

अहिलेको सरकारले ती विगतका विवादित नजिरहरूलाई ख्याल गरेन । विगतका सरकारहरूले गरेका गल्ती दोहोर्‍याउने हो भने ‘नयाँ राजनीतिको र सुधारको लागि गरिँदै आएको दाबी खोक्रो सावित हुन्छ । दुई तिहाइ बहुमत भएको सरकारले संसद् छल्नु भनेको जनादेशप्रति नै अविश्वास गर्नु हो । किनकि, संसद् नै त्यो जनादेशको प्रतिनिधित्व गर्ने संस्था हो ।

शक्ति पृथकीकरण लोकतन्त्रको आधारभूत सिद्धान्त हो । कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका तीन अंगबीच सन्तुलन कायम रहनु आवश्यक छ । अध्यादेशमार्फत शासन चलाउने प्रवृत्तिले यो सन्तुलन बिगार्छ । कार्यकारीले विधायिकाको अधिकार क्षेत्रमा प्रवेश गर्दा संस्थागत टकरावको जोखिम बढ्छ ।

यस सन्दर्भमा विगतमा राष्ट्रिय सभाले अध्ययन समिति नै बनाएको थियो । उक्त समितिले २०७९ सालमा तयार गरेको प्रतिवेदनले अध्यादेशबारे केही सुझावहरू पनि दिएको थियो ।

समितिका सुझावअनुसार पहिलो, अध्यादेश अत्यावश्यक अवस्थामा मात्र प्रयोग गरिनुपर्छ । दोस्रो, संसद् अधिवेशन सुरु भएपछि तत्कालै त्यसलाई पेस गरी अनुमोदन गरिनुपर्छ । तेस्रो, दीर्घकालीन नीतिगत प्रभाव पार्ने विषयमा अध्यादेश प्रयोग नगर्ने राजनीतिक सहमति आवश्यक छ । चौथो, पटक–पटक अध्यादेश ल्याउने अभ्यास पूर्णतः बन्द हुनुपर्छ ।

लोकतन्त्र संविधान र कानुनका धाराहरूले मात्र होइन, अभ्यासले बलियो हुन्छ । संवैधानिक प्रावधानको आडमा काम त गर्नुपर्छ तर त्यसले लोकतान्त्रिक संसदीय मूल्यहरूलाई कमजोर बनाउनु दीर्घकालीन रूपमा घातक हुन्छ ।

अहिले अध्यादेश जारी गर्न खोज्ने घटनाले संविधानको अक्षरको उल्लंघन त भएको छैन तर संविधानको आत्मालाई यसले कति जोगाउन सक्यो ?

संसद् छलेर अध्यादेश ल्याउनु सरकारका लागि सजिलो बाटो हुन सक्छ, तर त्यो लोकतन्त्रका लागि सुखद मार्ग होइन । शक्तिशाली सरकारले संकटमा बनेका त्रिशंकु संसद्‌मा गठबन्धनकारी सरकारहरूको जस्तो बाटो अपनाउन जरुरी थियो ? केही संयमता अपनाएर संवैधानिक कानुनी व्यवस्थाको अधिकतम प्रयोग गर्दा सुनमा सुगन्ध हुन्थेन ?