सार्वजनिक खरिद ऐन: संशोधन कि पुनर्लेखन ?

नेपालमा सार्वजनिक खरिद प्रक्रियालाई व्यवस्थित गर्न सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ (पहिलो संशोधन २०७३) र सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४ (समय–समयमा भएका संशोधन सहित) प्रचलनमा छन्। नियमावली हालै चौधौं पटक संशोधन भई राजपत्रमा आइसकेको छ। यी कानून र नियमहरूको मुख्य उद्देश्य सार्वजनिक खरिदलाई पारदर्शी, प्रतिस्पर्धी, विश्वसनीय र मितव्ययी बनाउनु हो। अर्थात् लक्ष्य, उद्देश्य र विधिको मार्गदर्शन हो।

खरिद सम्झौताको म्याद थप गर्ने व्यवस्था प्रारम्भमा असाधारण अवस्था सम्बोधन गर्ने सुरक्षा जस्तो देखिए पनि, हालको परिप्रेक्ष्यमा यसले कानूनी रूपमा गलत व्यवहारलाई वैधता दिने ढोका बनाएको देखिन्छ। निर्माण व्यवसायीहरू ठेक्का लिएर काम नगरी समय गुजारिहाल्छन्। कार्यालयले कारबाही गर्न खोजे पनि, म्याद थप संशोधनको आडमा उनीहरू कानूनको ढोका देखाएर उम्किन्छन्। यसले समयमै परियोजना सम्पन्न गर्ने दबाब समाप्त गरिदिन्छ। बरु ढिलाइलाई इनाम जस्तै देखाउने प्रणाली बनेको देखिन्छ।

जब म्याद थप गर्न पाइन्छ भन्ने मानसिकता हावी हुन्छ, तब कामलाई समयमा सक्नुपर्ने सोच नै हराउँछ। खर्च समयमै नहुने, बजेट असारमा झ्याप्प सकिने, गुणस्तरमाथि प्रश्न उब्जिने— यी सबै समस्याको मूल जरो यही म्याद थपको सजिलो सुविधा हो। यसरी हेर्दा, म्याद थपको कानूनी व्यवस्थाले जवाफदेही होइन, छुटको ढोका बनाएको छ। यसले गर्दा राज्यको स्रोतको दुरुपयोग हुने, विकासका कामहरू समयमा नसकिने र लागत बढ्ने जस्ता समस्या देखिएका छन्। तल्लो तहका कार्यालयहरूले कारबाही प्रक्रिया अगाडि बढाउन खोज्दा पनि माथिल्लो तहबाट हुने संशोधनले कानूनी जटिलता थप्ने गरेको छ।

पटक–पटक म्याद थप हुँदा पनि सम्पन्न हुन नसकेका योजनाहरू सयौं छन्। यो केवल निर्माण कम्पनी वा ठेकेदारको दोष होइन, राज्यको नीतिगत कमजोरीको उपहार पनि हो । अर्कोतिर, नियमावली संशोधनमा म्याद थपको प्रावधानलाई कानूनी अवसरको रूपमा नलिई अधिकार प्राप्तिको बुझाइ हुनु नै घातकसिद्ध भएको छ। यो प्रवृत्तिमा सुधार ल्याउन प्राविधिक मूल्याङ्कनको स्वतन्त्र संरचना र म्याद थप अनुमतिका लागि न्यायिक समीक्षाको जस्तो थ्रेसहोल्ड आवश्यक देखिन्छ। यसको लागि ऐनमा संशोधन वा पुनर्लेखन आवश्यक हुन्छ। 

न्यूनतम कबुल अंकको असर

नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणालीले विकासका आयोजनाहरूको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्छ। तथापि, वर्तमान सार्वजनिक खरिद ऐन र नियमावली अनुसार सार्वजनिक निकायले न्यूनतम मूल्यांकित सारभूत रूपमा प्रभावग्राही बोलपत्रदातालाई ठेक्का दिनुपर्ने व्यवस्थाले वर्तमानमा थुप्रै समस्या तथा चुनौती निम्त्याएको देखिन्छ।

ऐनले निर्दिष्ट गरेका विभिन्न प्रावधानमध्ये ऐनको दफा २५ मा भएको न्यूनतम मूल्यांकित सारभूत रूपमा प्रभावग्राही बोलपत्रदातालाई ठेक्का दिने प्रावधानले नेपालको सार्वजनिक निर्माणमा अस्वस्थ प्रतिस्पर्धा, कमजोर गुणस्तर, आयोजना ढिलाइ, परियोजना रुग्णता र संशोधनको भारी प्रक्रिया लगायत जटिल समस्याहरूको एक प्रमुख र प्रत्यक्ष कारक मान्दा दुईमत नहोला। जसको कारण न्यून पूँजीगत बजेट खर्च, वार्षिक विकास लक्ष्य र प्रगतिबीच ठूलो खाडल हुनु नेपालको ज्वलन्त परिदृश्य हुन्।

अन्ततोगत्वा न्यून बोलपत्रदाताले काम गर्न नसकेर भेरिएसन र म्याद थप माग्ने प्रवृत्ति बढेको छ, जसले गर्दा सरकारी स्रोतको अपव्यय हुने नै भयो। यसको ज्वलन्त प्रमाण हालै मात्रको नियमावलीको चौधौं पटकको संशोधनमा म्याद थपको प्रावधान हो। नियमावली संशोधन हुँदा थोरबहुत अन्य केही प्रावधानहरू राखिए पनि प्रमुखत: म्याद थपको प्रावधान नै हो, थियो। यस्तै हालसम्मका प्राय:जसो संशोधनको प्रमुख उद्देश्य नै आयोजनाहरूको म्याद थपको विशेष व्यवस्था गर्नु नै थियो।

म्याद थपका शृङ्खला फर्केर हेर्दा

सार्वजनिक खरिद नियमावलीमा बारम्बार हुने प्राय: संशोधनहरू (विशेषत: म्याद थपका एकाध प्रावधानहरू बाहेक) नीतिगत प्रभावका अवयव हुन्। निर्माण कम्पनीहरूले समयमा काम नसक्ने र सरकारलाई प्रभावमा पारी म्याद थप गर्ने प्रवृत्ति बढिरहेको छ।

सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४ को पहिलोदेखि चौधौंसम्मका केही प्रमुख संशोधन यसप्रकार छन्। पहिलो संशोधनमा म्याद थपका प्रावधान र स्पष्ट कार्यतालिका अनुगमन प्रणालीका विषयमा प्रारम्भिक स्पष्टता ल्याइयो। दोस्रो र तेस्रो संशोधनमा मूल्याङ्कन प्रक्रियामा परिमार्जन, काबू बाहिरको परिस्थितिमा म्याद थपको प्रारम्भिक प्रावधान समावेश आदि र परामर्श सेवाको मापदण्ड, लागत अनुमानको स्वीकृति र खरिद प्रक्रिया सरलीकरणतर्फ सुधार ल्याउने प्रयास भएको थियो।

चौथो संशोधनलाई विशेष मानिन्छ। किनभने यो संशोधनसँगै विद्युतीय खरिद प्रणालीको शुरुआत भयो। थुप्रै नियम थपिए र व्यापक संशोधन पनि भए। यसरी हेर्दा, चौथो संशोधनसम्म म्याद थपका अलावा कागजात प्रक्रिया सरलीकरण र वैकल्पिक मोडललाई कानूनी आधार दिनेतर्फ देखिन्छ। तर पछिल्ला संशोधनहरू प्राय: म्याद थपका लागि भएका देखिन्छन्। पाँचौं र छैटौं संशोधनमा परामर्श सेवा खरिदका मापदण्डहरू निर्धारण गर्ने, ठेक्का तोड्ने अवस्था, क्षतिपूर्तिको आधार सँगै म्याद थप छुटेको छैन।

सातौंमा संघ-प्रदेश-स्थानीय तहको अधिकार छुट्याइएको थियो भने आठौंमा प्रमाणित कागजात अनिवार्यता र प्रस्ताव छुट्टै खोल्ने व्यवस्था थप भएका थिए। नवौंमा म्याद थप प्रावधानसँगै प्राविधिक अङ्क प्रणाली, अयोग्यता आधार, सम्झौता संशोधन, भेरिएसन लगायत विषय समेटिएका थिए। दशौंदेखि बाह्रौं संशोधनसम्म माइलस्टोन प्रणाली, सम्झौता पुनःसंशोधन, ईपीसी मापदण्ड, मूल्य सीमा पुनरावलोकन, छोटो अवधिको सम्झौता अवधि वृद्धि लगायत भए पनि मुख्यत: म्याद थपका लागि सघाउने व्यवस्थाहरू यथावत् राखिएको देखिन्छ।

तेह्रौंमा म्याद थपको क्रमबद्ध प्रक्रिया ल्याइएको थियो। म्याद थप माग गर्न सकिने, त्यसको समीक्षा समयमै गर्नुपर्ने, काम नभएमा सम्झौता खारेज गरी कालोसूचीमा राख्नुपर्ने व्यवस्था गरिएको थियो। तर, व्यवहारतः यो व्यवस्था निर्माण कम्पनीको पक्षमा झुकेको देखिन्थ्यो। र हालैको चौधौं संशोधनले डिजाइन एण्ड विल्ड, इपीसी सम्झौता, बैंक जमानत लगायत केही महत्वपूर्ण बुँदा थप गरेको भए पनि मुख्यत: म्याद थपको प्रावधान नै थियो। यसले अझै निर्माण व्यवसायीहरूलाई यथोचित बहाना बनाई अनिश्चित रूपमा म्याद थप्दै जाने ‘अमर ठेक्का’ को ढोका खोले जस्तै बनाएको देखिन्छ।

सार्वजनिक खरिदका सफल अभ्यास

ऐनको दफा २५ मा बोलपत्रदाताको योग्यताको बारेमा उल्लेख छ। तर यसमा क्षमता मूल्याङ्कनका लागि पर्याप्त विवरण दिइएको छैन। त्यसैले, नेपाल सुहाउँदो विश्वका केही सफल उदाहरणलाई आत्मसात् गर्दै सार्वजनिक खरिद ऐनको पुनरावलोकन गरी कम मूल्यको बोलपत्र भन्दा गुणस्तर र कार्यक्षमतामूलक मूल्यांकन प्रणाली अंगीकार गर्नु अत्यावश्यक देखिन्छ। जस्तो, युरोपेली संघ (ईयू)ले सार्वजनिक खरिदका लागि विस्तृत र एकीकृत निर्देशिकाहरू जारी गरेको छ। जसमा आवश्यकता र खरिदको मूल्य अनुसार खुला प्रक्रिया, सीमित प्रक्रिया, प्रतिस्पर्धी वार्ता प्रक्रिया र नवप्रवर्तन साझेदारी जस्ता विभिन्न खरिद प्रक्रियाहरूको व्यवस्था गरिएको छ। यसले खरिदको प्रकृति अनुसार उपयुक्त विधि छनोट गर्न लचकता प्रदान गर्दछ।

यस्तै न्यूनतम मूल्य मात्र नभई आर्थिक रूपमा सबैभन्दा लाभदायी प्रस्ताव (एमईएटी) को अवधारणालाई प्राथमिकता दिइन्छ। जहाँ गुणस्तर, प्राविधिक क्षमता, वातावरणीय पक्ष र जीवनचक्र लागत जस्ता मापदण्डहरूलाई पनि मूल्याङ्कनमा समावेश गरिन्छ। यस्तै, क्यानडामा खरिदको आवश्यकता र उद्देश्य अनुसार उत्कृष्ट मूल्य अर्थात् वेस्ट भ्यालु प्रदान गर्ने बोलपत्रदातालाई छनोट गरिन्छ। जसमा गुणस्तर, सेवा र मूल्यको सन्तुलनलाई ध्यान दिई मूल्यांकन गरिन्छ। र कार्यसम्पादनमा आधारित भुक्तानीका सबै प्रक्रिया डिजिटल माध्यमद्वारा गरिन्छ।

सिंगापुरले ‘पूर्ण पारदर्शिता र प्रतिस्पर्धात्मक मूल्य’ सिद्धान्तमा आधारित खरिद प्रणाली विकसित गरेको छ। जहाँ भ्यालु फर मनी (भीएफएम) प्रणाली अन्तर्गत सार्वजनिक खरिदमा मूल्य, गुणस्तर, समय र नवप्रवर्तनका आधारमा मूल्याङ्कन गर्ने गरिन्छ। साथै पूर्व-अनुमान, जोखिम मूल्यांकन र ठेकेदारहरूको प्रमाणिक रेटिङ्ग प्रणाली महत्वपूर्ण सूचक व्यवस्थित हुन्छन्।

दक्षिण कोरियाको अनलाइन ई खरिद प्रणाली (केओएनईपीएस) विश्वकै सबैभन्दा ठूलो र सफल सार्वजनिक खरिद प्लेटफर्म मानिन्छ। जसमा एकीकृत खरिद पोर्टल मार्फत बोलपत्रदेखि भुक्तानीसम्म अर्थात् प्रोजेक्ट साइकल ट्र्याकिङ्ग, अनिवार्य डिजिटल प्रमाणीकरण र हस्ताक्षर, स्वचालित मूल्याङ्कन प्रणाली र वास्तविक समयमा जानकारी प्रवाह (रियल टाइम इन्फर्मेशन सिस्टम) सम्म एकै प्लेटफर्मबाट हुने हुँदा भ्रष्टाचार र ढिलाइलाई न्यून बनाएको छ।

चीनको इन्फ्रास्ट्रक्चर-लेड ग्रोथ (आईएलजी) नीति अनुसार ठूला आयोजना डिजाइन ब्युल्ड फाइनान्स अपरेट (डीबीएफओ) मोडलमा कार्यान्वयन गरिन्छ। यो मोडलले निजी क्षेत्रको दक्षता ल्याउँछ र राज्यको वित्तीय बोझ कम गर्छ। यस्तै, स्वीडेनले सार्वजनिक-निजी साझेदारी (पीपीपी) मार्फत ठूला पूर्वाधार परियोजनाहरू सफलतापूर्वक कार्यान्वयन गरेको छ। नेपालमा ‘पीपीपी’ अवधारणा लागू गरिएको छ तर जोखिम बाँडफाँटको स्पष्ट नीति, निजी क्षेत्रको आत्मविश्वास र राजनीतिक स्थिरताको अभावमा यसको प्रभावकारिता शून्य जस्तै छ। यसरी अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरूले देखाउँछन् कि गुणस्तरमा प्राथमिकता, समयको मूल्य, पारदर्शिता, दक्ष योजना, प्राविधिक क्षमताको सदुपयोग र समयमै निर्णय प्रक्रियाले मात्र योजनाको सफल कार्यान्वयन सम्भव हुन्छ।

 सुधारको सम्भावना

माथि उल्लिखित विभिन्न देशका सार्वजनिक खरिद प्रणालीका उत्कृष्ट पक्षहरूलाई हेर्दा, कुनै एक देशको मात्र कानून वा नियमलाई पूर्ण रूपमा नेपालको सन्दर्भमा उत्कृष्ट भन्न त गाह्रो छ। तर नेपालको सामाजिक, आर्थिक र प्रशासनिक संरचनालाई ध्यानमा राखेर धेरै सुधार गर्नुपर्ने हुन्छ। जस्तो, ईयूको जस्तो मूल्याङ्कन मापदण्डमा न्यूनतम मूल्यांकितको सट्टा आर्थिक रूपमा सबैभन्दा लाभदायी प्रस्ताव (एमईएटी) को अवधारणालाई कार्यान्वयन गर्न सकिन्छ।

यसमा मूल्यका साथसाथै गुणस्तर, प्राविधिक क्षमता, अनुभव, कार्ययोजना, वातावरणीय पक्ष, जीवनचक्र लागत र सामाजिक प्रभाव जस्ता मापदण्डहरूलाई पनि निश्चित अङ्कभार दिई मूल्याङ्कन गरिनुपर्छ। नेपालमा उपकरण र जनशक्तिलाई मूल्यांकनको अनिवार्य मापदण्डबाट अलग गरिएको छ तर यिनलाई विशेष महत्त्व दिइनुपर्छ। यस्तै, खरिदको प्रकृति र आकार अनुसार विभिन्न प्रकारका बोलपत्र प्रक्रियाहरू (खुला, सीमित, दुई चरणको बोलपत्र, प्रतिस्पर्धी वार्ता आदि) को व्यवस्थालाई थप स्पष्ट र लचिलो बनाउनुपर्छ। केही नवप्रवर्तन विधिहरू थप गरेर सार्वजनिक निकाय प्रमुखलाई अधिकार दिने र त्यस्ता खरिद कार्य गर्दा सो अधिकारीमाथि विश्वासको वातावरण सिर्जनाको व्यवस्था हुनुपर्दछ। सार्वजनिक खरिदसँग सम्बन्धित विवादहरूको छिटो र निष्पक्ष समाधानका लागि विवाद समाधान संयन्त्रलाई निष्पक्ष र बलियो बनाइनुपर्छ।

नेपालमा सार्वजनिक खरिद ऐनमा देखिएका कार्यान्वयनका चुनौतीको समाधान अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासबाट सिक्दै, केवल न्यूनतम मूल्यको अवधारणाबाट मात्र नभई गुणस्तर, समय, नवप्रवर्तन, सामाजिक मूल्य आदि समावेश गरेर एमईएटी वा भीएफएम प्रणालीमा रूपान्तरण गर्नु आवश्यक छ।

यस्तै, डिजिटल खरिद प्रणाली (ई-जीपीको सुधार) को पूर्ण कार्यान्वयन गर्ने, पूर्व-अनुमान प्रणाली मजबुत बनाउने, समयअनुसार ठेकेदारको मूल्याङ्कन गर्ने र योजनाको कार्यान्वयन निगरानीमा स्वतन्त्र निकायको भूमिका शुरूदेखि सशक्त बनाउनुपर्ने देखिन्छ। यसमा अझ महत्वपूर्ण स्वतन्त्र निकायको भूमिका नियामक मात्र नभई शुरूदेखि नै सुझावात्मक र सुधारात्मक हुनु पहिलो आवश्यकता छ।

साथै, हालकोई-प्रक्युरमेन्ट प्रणाली (ई-जीपी) लाई सम्पूर्ण रूपमा अपनाउँदै, इन्टिग्रिटी प्याक्ट, रिस्क बेस्ड प्रोक्युरमेन्ट, ट्रान्जेक्सन एड्भाइजर, पोष्ट कन्ट्र्याक्ट मोनिटरिङ जस्ता विधि समावेश गरी नेपालमा सार्वजनिक स्रोत–साधनको अधिकतम सदुपयोग गरिनुपर्नेछ। यथार्थमा, सार्वजनिक खरिदमा नीति, संरचना, प्रक्रिया र क्षमताको समन्वयात्मक सुधारबाट मात्र गुणस्तरीय, समयमै सम्पन्न र दिगो सार्वजनिक सेवा र निर्माण सम्भव हुन्छ। त्यसैले नेपालको सार्वजनिक निर्माणमा समय, लागत र गुणस्तरको त्रिविध सन्तुलन ल्याउन अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवलाई नेपाली सन्दर्भमा अनुकूलन गर्दै सार्वजनिक खरिद ऐनको पुनर्लेखन गर्नु अपरिहार्य छ।

(लेखक कर्णाली प्रदेशका सिनियर डिभिजनल इन्जिनियर हुन्।)