अध्यादेश र विवाद : ३५ वर्षदेखि सँगसँगै

संसदीय सुनुवाइ विना नै विभिन्न संवैधानिक आयोगमा नियुक्त भएका ५२ पदाधिकारी जोडिएको मुद्दा अन्तत: सर्वोच्च अदालतको फैसलापछि टुंगिएको छ । संवैधानिक पदाधिकारीहरूको नियुक्ति अघि सिफारिसका लागि संवैधानिक परिषद्को बैठक बस्ने व्यवस्था छ ।

बैठकले गरेको सिफारिस अनुसार संसदीय सुनुवाइ हुने र अनुमोदन भएकाहरूलाई राष्ट्रपतिले नियुक्ति गर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । तर, तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ‌ओलीले अध्यादेशको सहारामा संवैधानिक परिषद्को बैठकसम्बन्धी व्यवस्था परिवर्तन गरेका थिए । त्यसपछि बसेको परिषद् बैठकले सिफारिस भएकाहरूको संसदीय सुनुवाइ नै नभई राष्ट्रपतिबाट नियुक्ति भएको थियो ।

प्रतिनिधिसभा भंग रहेको अवस्थाका कारण संसदीय सुनुवाइ हुन नसेकेको सरकारपक्षको तर्क थियो । यही विषयमा परेको रिटमाथि संवैधानिक इजलासबाट फैसला आएपछि पुन: एकपटक अध्यादेश सरकारको अधिकार हो वा बलमिच्याइँ भन्ने बहस चलिरहेको छ ।

यस्तो विवाद र बहस पहिलोपटक चलेको होइन् । नेपालले संविधानमै व्यवस्था गरेर अध्यादेश ल्याउन थालेको ३५ वर्ष पुगेको छ। यो अवधिमा बनेका सरकारले सयौं अध्यादेश ल्याएका छन् ।

तर, ती सरकारले ल्याएको सबै अध्यादेश कुनै न कुनै विवादमा परेकै छन् । यसरी पनि भन्न् सकिन्छ, अध्यादेश र विवाद सधैं सँगसँगै हिँडिरहेको देखिन्छ । त्यस्तो विवाद निरुपण गर्न थुप्रैपटक न्यायालयको ढोका ढकढक्याइएको देखिन्छ । तर त्यसपछि पनि बहस टुंगिएको पाइँदैन । जसरी ५२ पदाधिकारीको विषयमा सर्वोच्चको फैसलापछि पनि बहस र तरंग जारी छ ।

सामान्य अर्थमा अध्यादेश भनेको सरकारले विशेष परिस्थितिमा संसद्को अधिवेशन नभएका बेला तत्काल लागू गर्न जारी गरिएको कानूनी व्यवस्था भन्ने बुझिन्छ । ‘अध्यादेश’ शब्द संस्कृतबाट रूपान्तरित हुँदै बनेको शब्द हो, जुन ‘अघि’ अर्थात् अगाडि वा प्राथमिकता र ‘आदेश’ अर्थात् निर्देश वा आज्ञाको संयोजनबाट बनेको हो । अंग्रेजीमा ‘अर्डिनेन्स’ भनिने शब्द ल्याटिन शब्द ‘अर्डिनेयर’ बाट बनेको हो, जसको अर्थ व्यवस्थित गर्नु भन्ने बुझिन्छ ।

प्राचीन रोमन गणतन्त्र र साम्राज्यमा, सिनेट वा सम्राटहरूले विशेष परिस्थितिमा ‘सेनाटस कन्सलटम’ वा सम्राटीय आदेशहरू जारी गर्थे, जुन आधुनिक अध्यादेशको प्रारम्भिक रूप मान्न सकिन्छ ।

यस्ता अभ्यासहरू अन्य प्राचीन सभ्यतामा समेत प्रयोग हुन्थे । मध्यकालमा राजा र सामन्ती शासकहरूले ‘रोयल डेक्री’ वा ‘प्रोकलमेसन’ जारी गर्थे, जुन अध्यादेशको रूपमा प्रयोग गरिन्थ्यो । उदाहरणका लागि बेलायतमा १७औं शताब्दीमा संसद्को सहमति विना पारित गरिएको ‘सेल्फ डिनाइङ अर्डिनेन्स, १६४५’ लाई अध्यादेशको रूपमा लिन सकिन्छ ।

नेपालको सन्दर्भमा हेर्दा नेपालको पहिलो संविधानको रूपमा रहेको नेपाल सरकार वैधानिक कानुन, २००४ मा अध्यादेशसम्बन्धी स्पष्ट र संरचित व्यवस्था उल्लेख थिएन । यो संविधान कार्यकारी अधिकार श्री ३ (राणा प्रधानमन्त्री) मा केन्द्रित भएकोले तत्कालीन आवश्यकतामा कार्यकारी आदेशहरू मार्फत शासन सञ्चालन हुने प्रचलन थियो ।

तथापि, आधुनिक अर्थमा अध्यादेशको अवधारणा स्पष्ट थिएन । तत् पश्चात जारी भई लागू भएको पहिलो संविधानको रूपमा रहेको नेपालको अन्तरिम शासन विधान, २००७ मा समेत अध्यादेश सम्बन्धी स्पष्ट प्रावधान थिएन ।

यद्यपि, कार्यकारी अधिकार राजा र मन्त्रिपरिषद्‌मा निहित भएकोले तत्कालीन आवश्यकतामा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राजाले आदेश जारी गर्न सक्थे । यो संविधानले सल्लाहकार सभाको व्यवस्था गरेको थियो, तर अध्यादेशको औपचारिक प्रक्रिया उल्लेख थिएन ।

नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ मा पनि अध्यादेश सम्बन्धी स्पष्ट व्यवस्था थिएन । नेपालको संविधान, २०१९ पनि अध्यादेश सम्बन्धी स्पष्ट प्रावधान उल्लेख थिएन । निर्दलीय पञ्चायती व्यवस्थामा सार्वभौमसत्ता राजामा निहित भएकोले राजाले आवश्यकताअनुसार कार्यकारी आदेश जारी गर्न सक्थे । यस्ता आदेशहरू अध्यादेशको रूपमा कार्यान्वयन हुने गर्थे, तर औपचारिक रूपमा अध्यादेशको प्रक्रिया र संसदीय अनुमोदनको व्यवस्था थिएन ।

अध्यादेश सम्बन्धी प्रष्ट व्यवस्था नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ मा गरिएको थियो । उक्त संविधानको धारा ७२ मा उल्लेख भएअनुसार संसद्को अधिवेशन नचलेको अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राजाले अध्यादेश जारी गर्न सक्थे । यस्तो अध्यादेश संसद्को अधिवेशन बसेको ६० दिनभित्र अनुमोदन नभए स्वतः निष्क्रिय हुन्थ्यो ।

सोही व्यवस्थाको निरन्तरता नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा ८८ ले पायो, जसअनुसार व्यवस्थापिका–संसदको अधिवेशन नचलेको अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा, राष्ट्रपति सन्तुष्ट भएमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा अध्यादेश जारी गर्न सकिने व्यवस्था गरिएको थियो ।

नेपालको संविधान, (२०७२) को भाग ९ धारा ११४ मा अध्यादेश सम्बन्धि व्यवस्था गरिएको छ । राणाशासन कालमा सम्पूर्ण कार्यकारी अधिकार श्री ३ मा निहित रही सोही बमोजिम विभिन्न आदेश तथा निर्णय गरिने भएकोले यो नै पहिलो औपचारिक अध्यादेश हो भनी ठम्याउन ज्यादै कठिन हुन जान्छ । प्रस्तुत लेख अध्यादेशको बारेमा केन्द्रित रहेकोले सो सम्बन्धमा नेपालको साथ साथै हाम्रो शासन व्यवस्थासँग मिल्दो जुल्दो परिवेश भएका अन्य मुलुकमा भएको व्यवस्थाबारे समेत चर्चा गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

छिमेकी मुलुक भारतको संविधानको धारा १२३ मा राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार प्रदान गरिएको छ भने पाकिस्तानको संविधानको धारा ८९ ले राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश जारी गर्न अख्तियार प्रदान गरेको छ ।

श्रीलंकाको संविधान १९७८ हेर्ने हो भने त्यहाँ अध्यादेशको स्षष्ट प्रावधान रहेको पाइँदैन । तर राष्ट्रपतिले आपतकालीन नियमहरू जारी गर्न सक्छन्, जुन अध्यादेशको समकक्ष मान्न सकिन्छ। अफ्रिकन मुलुकहरूका संविधानमा समेत अध्यादेशबारे व्यवस्था रहेको पाइन्छ । बेलायतको कानूनी व्यवस्थामा अध्यादेशबारे प्रत्यक्ष रूपमा कतै उल्लेख नभए पनि प्रत्यायोजित विधायन बमोजिम कार्यकारी निकायले आदेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था रहेको छ ।

विश्लेषण

१६औं शताब्दीतिर बेलायतमा राजाहरूद्वारा आफ्नो प्रभुत्व कायम गर्न विभिन्न आदेश जारी गर्ने परिपाटी थियो । १८औं शताब्दीमा आउँदासम्म संसदीय सार्वभौमिकताको प्रयोगले अध्यादेशको प्रभावकारिता हराउँदै गएको देखिन्छ ।

बेलायतले भारत, हङकङ जस्ता उपनिवेशित मुलुकहरूका लागि यदाकदा अध्यादेशरूपी आदेश जारी गरे पनि अन्य प्रयोजनका लागि संसद्ले बनाएको कानूनको अधीनमा नै रही आदेशहरू जारी गर्ने गरेको देखिन्छ । हाम्रो सन्दर्भमा कुरा गर्दा सर्वप्रथम नेपालको संविधानको धारा ११४ को व्यवस्था उल्लेख गर्नुपर्ने वाञ्छनीय देखिन आउँछ ।

जसअनुसार धारा ११४ को उपधारा (१)मा ‘संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ’ भन्ने व्यवस्था रहेको देखिन्छ ।

उपरोक्त धारामा उल्लेख गरेको ‘तत्काल’ शब्दको विश्लेषण गर्नुपर्ने आवश्यक देखिन्छ । तत्काल संस्कृतबाट आयातीत शब्द हो । जसमा तत् को अर्थ त्यो र कालको अर्थ समय हुन्छ । अर्थात् उही समयमा वा तुरुन्त भन्ने बुझिन्छ । धारा ११४ मा प्रयोग भएको तत्काल शब्दले कार्यकारिणी निकायलाई व्यवस्थापकीय वा विधायकीय परिधि भित्र प्रवेश गर्ने स्वतन्त्रता प्रदान गर्दछ, जसको मूल ध्येय शासकीय प्रभावकारिताका लागि आवश्यकतानुसार वा समयको माग अनुसार विधायिकी परिधिमा प्रवेश गरी कुनै कार्य गर्नु हो ।

प्रस्तुत लेखमा अध्यादेश जारी गर्नका लागि जनताको आवश्यकता पूर्ति, लोकतन्त्रको संस्थागत विकास, कानूनको शासन लगायत शब्दजालको प्रयोग गरिएको छैन किन भने ती कुराहरू संविधान तथा कानूनको सही र संयम अनुसरणबाट प्राप्त प्रतिफलको रूपमा रहन्छ ।

प्रस्तुत लेखमा अध्यादेशको राजनैतिक धरातलमा रही विश्लेषण गर्नुभन्दा पनि संवैधानिक अनुशासन, शक्तिपृथकीकरण, आवश्यकताको सिद्धान्तको सीमालाई आधार मानी विश्लेषण गर्ने प्रयास गरेको छु ।

संविधानकै व्यवस्थामा फर्किंदा धारा ११४ को उपधारा (२) ले जारी गरिएको अध्यादेश संसद्मा पेश गर्नुपर्ने, ६० दिनभित्र पारित नभए स्वतः निष्क्रिय हुने लगायतका व्यवस्था गरिएको देखिन्छ ।

उक्त व्यवस्थाले अध्यादेशको अवधिगत पक्षलाई सम्बोधन गरे पनि जारी गरिएको अध्यादेशले व्यवस्थापिकाको कानून (ऐन) बनाउने सार्वभौमिक अधिकार माथि गर्न सक्ने कुठाराघातको विषयलाई अदालतको व्याख्या तथा विश्लेषण गर्ने अधिकार मानी सोको सम्मान गरी मौनता प्रकट गरेको देखिन्छ। साथै उक्त धारामा उल्लेख गरिएको ऐनसरह मान्य हुने भनी गरेको व्यवस्थाले ऐनले बोक्न सक्ने दीर्घकालीन सोच, दूरगामी नजरिया एउटा अध्यादेशले बोक्न सक्छ वा सक्दैन भन्ने विषयमा समेत छलफल गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

यस सन्दर्भमा बेलायतको वर्तमान कानूनी संरचना, पद्धति तथा प्रणाली हेर्ने हो भने कार्यपालिकाले प्रत्यक्ष रूपमा अध्यादेश जारी गरी गर्ने अभ्यास विरलै देखिन्छ । त्यहाँ ऐनले गरेको व्यवस्था बमोजिम प्रत्यायोजित विधायन मार्फत मात्र अध्यादेशरूपी आदेशहरू जारी गर्ने गरिन्छ ।

यसको अर्थ के हो भने तत्काल केही गर्नुपर्ने तर उक्त तत्काल केही गर्नुपर्ने कार्यले व्यवस्थापकीय सार्वभौमिकता माथि दूरगामी असर नपर्ने शर्तमा मात्र अध्यादेश जारी गर्नुपर्दछ । संविधानले अध्यादेशलाई ऐनसरह मान्य हुने भनी गरेको व्यवस्थाले सरकारले जारी गर्ने अध्यादेशमा ऐन सरहको व्यापकता, गहिराइ, दीर्घकालीन असर, शक्तिपृथकीकरणको मर्म, ऐनले बोकेको दूरदर्शितासँग समेत हुन्छ भनी परिकल्पना गर्न मिल्दैन ।

संविधानले अध्यादेशलाई ऐन सरह मान्यता दिएको कुरालाई नकार्न नसके पनि धारा ११४ मा उल्लेख भएको मान्य भन्ने शब्दले ऐनमा हुने दण्डात्मक पक्षलाई मात्र अध्यादेशले निश्चित समयका लागि आवश्यकताको सिद्धान्त बमोजिम सापटी लिएको सम्म हो ।

तसर्थ ऐनलाई लागू गराउने पक्ष अर्थात् ऐनले दण्ड तथा सजायको समेत व्यवस्था गर्न सक्ने शक्तिलाई विशेष परिस्थितिमा अध्यादेशद्वारा समेत प्रयोग गर्न सकिने भनी धारा ११४ मा अध्यादेशलाई ऐन सरह मान्य हुने भनी गरेको व्यवस्थालाई व्याख्या गर्दा व्यवस्थापकीय सार्वभौमिकताको सवालमा संवेदनशील हुनुपर्ने देखिन्छ ।

विभाजित समाज

सार्वभौम जनताद्वारा निर्वाचित संसद् (व्यवस्थापिका)ले बनाएको कानून (ऐन)को प्रयोग गरी कार्यकारी निकायले शासकीय व्यवस्था सञ्चालन गर्दछ भने शासकीय व्यवस्था सञ्चालनको क्रममा अग्रपंक्तिमा रहेको कार्यकारी निकायलाई तत्काल केही गर्न अवश्यक परेको अवस्थामा ऐनमा हुने दण्डात्मक शक्ति सापटी लिई अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकार हाम्रो संविधानले राष्ट्रपतिलाई प्रदान गरेको देखिन्छ ।

सामान्यतया विश्वव्यापीकरणको यस युगमा तत्कालको अर्थ युद्ध, प्रत्यक्ष बाह्य हस्तक्षेप वा आक्रमण, विपद, वातावरण लगायतको पक्षसँग सम्बन्धित रहेको हुन्छ । अब हाम्रो संविधानले अध्यादेश सम्बन्धी व्यवस्था भागमा ‘संघीय व्यवस्थापन कार्यविधि’मा किन राखिएको भन्ने प्रश्नको जवाफ खोज्न सान्दर्भिक देखिन्छ ।

कतिपय कानूनका विज्ञ तथा विश्लेषकहरूले अध्यादेश भनेको कार्यकारी निकायलाई संविधानले संसद्लाई हुने अधिकार सरह विशेष अधिकार भएकोले उक्त भागमा राखिएको भनी तर्क प्रस्तुत गर्ने गरेको देखिन्छ ।

जबकि सूक्ष्म विश्लेषण गर्ने हो भने हाम्रो संविधानले शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्त बमोजिम कानून बनाउने अधिकार व्यवस्थापिका (संसद्) लाई दिए पनि विशेष परिस्थितिमा तत्काल केही गर्न अवश्यक परेमा व्यवस्थापकीय जटिल कार्यविधि तगारो नबनोस् भनी उक्त अधिकार सीमित समयका लागि व्यवस्थापकीय सार्वभौममा कुनै आँच नआउने शर्तमा कार्यकारिणीलाई प्रदान गरेको हुनाले अध्यादेश सम्बन्धी व्यवस्था उक्त भागमा राखिएको हो ।

कार्यकारी निकायले जारी गरेको अध्यादेश आवश्यकताको सिद्धान्त बमोजिम जारी गरिएको हो कि संसद्को अधिवेशन नचलेको अवस्था छोपी संसद्को कानून बनाउने अधिकार माथि दुष्प्रभाव गर्ने नियतले जारी गरेको भनी कसरी र कसले छुट्याउने भन्ने विषयमा चर्चा गर्नुपर्ने पनि देखिन्छ ।

कानुन बनाउने अधिकार व्यवस्थापिकाको सर्वमान्य तथा सर्वस्वीकार्य अधिकार हो भने कार्यकारी निकायले अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार आवश्यकताको सिद्धान्तमा आधारित अपवाद मात्र हो । तसर्थ संसद्को कार्यविधिगत जटिलताका कारण प्राप्त गरिएको अधिकार प्रयोग गर्दा कार्यपालिका विशेष सजग तथा संवेदनशील हुनुपर्ने देखिन्छ । यस सन्दर्भमा अदालतको भूमिका महत्वपूर्ण हुन जान्छ ।

संविधानको अन्तिम व्याख्याकर्ताको जिम्मा पाएको सर्वोच्च अदालतले कार्यपालिकाले जारी गरेको अध्यादेशले शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तको अनुसरण, संसदीय सार्वभौमिकताको सम्मान तथा आवश्यकताको सिद्धान्तलाई हतियारको रूपमा प्रयोग गरे–नगरेको परीक्षण तथा विवेचना गर्नुपर्दछ । फेरि यहाँ अदालतले नीतिगत प्रश्नमा प्रवेश गर्न पाउने वा त्यस विषयको बारेमा समेत संवेदनशील हुनुपर्ने देखिन्छ ।

हाम्रो संविधानले परिकल्पना गरेको शासकीय व्यवस्थाको अग्रपंक्तिमा कार्यपालिका रहने हुँदा कार्यपालिकाले शासन सञ्चालनलाई प्रभावकारी बनाउन विभिन्न नीतिगत तथा राजनैतिक निर्णय समेत गर्नुपर्ने हुन्छ ।

तर कुनै पनि नीतिगत वा राजनैतिक निर्णय वा आदेश संवैधानिक मर्म, संवैधानिक मर्यादा, संवैधानिक अनुशासन र शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्त बमोजिम रहे–नरहेतर्फ विचार गर्न सर्वोच्च अदालत किञ्चित डगमगाउनुहुँदैन ।