सार्वजनिक खरिद ऐनमा थप सुधारको खाँचो

विकास निर्माणका साना–ठूला आयोजना समयमा सम्पन्न नहुँदा आमनागरिक मर्कामा छन्। गत २१ फागुनको निर्वाचनका दौरान यो पनि एउटा चुनावी मुद्दा नै बन्यो। निर्वाचनमा भाग लिइरहेका प्रतिस्पर्धीहरूले समयमा आयोजना निर्माण नहुनुका समस्या औंल्याउने क्रममा परस्पर विरोधी धारणा व्यक्त गरेको सुनिएको थियो।

विशेषत: तत्कालीन समयमा प्रधानमन्त्रीका उम्मेदवार भनेर घोषणा गरिएका दुई पात्र नेपाली कांग्रेसका सभापति गगनकुमार थापा र रास्वपाका वरिष्ठ नेता बालेन्द्र शाहका अधिव्यक्तिले धेरैको ध्यान खिचेको थियो। सरकारी आयोजनाहरू समयमा सम्पन्न हुन नसक्नुमा सरोकारवाला पक्षको खराब नियतका अलावा केही कानूनी गतिरोधहरू पनि रहेकाले तिनलाई फुकाउन कानून संशोधनको आवश्यकता रहेको गगन थापाको भनाइ थियो। अर्कोतिर, ‘दुई वर्षमा बन्नुपर्ने बाटो २० वर्षसम्म बन्दैन। डेढ वर्षमा बन्नुपर्‍यो। रूखमा बाँधेर हुन्छ कि, बाटोमा सुताएर हुन्छ कि, खोरमा जाकेर हुन्छ, बाटो बन्नुपर्‍यो’ भन्ने भनाइ थियो बालेन शाहको।

निर्वाचनमार्फत मतदाताले रास्वपालाई सुदृढ जनमत दिए। करिब दुईतिहाइ बहुमतको नेतृत्व गर्दै बालेन शाह प्रधानमन्त्रीको कुर्सीमा आसीन छन्। विकास निर्माणका कामलाई गति दिने उद्धेश्यसहित शक्तिशाली बालेन सरकारले अध्यादेशमार्फत सार्वजनिक खरिद ऐन संशोधान गरेको छ।

यो सकारात्मक प्रयास हो। यद्यपि जुन समस्या समाधानको लागि अध्यादेशको बाटो समाएर ऐन संशोधन गरियो, त्यसले समाधान देला भन्ने प्रश्न कायमै छ। यो लेखमा यही विषय विश्लेषण गरिएको छ।

नेपालको ठेक्का प्राणालीका केही आधारभूत अड्चन छन्। ती हुन्, ठेक्कामा न्यूनतम मूल्यमा बोली लगाउनु, निर्माण व्यवसायीसँग पर्याप्त सञ्चालन पूँजीको अभाव, सरकारले समयमै डिजाइन, ड्रइङ लगायत आवश्यक पर्दा भेरियसन स्वीकृत नगरिदिनु र बजेटको सुनिश्चितता नै नभई ठेक्का सम्झौता हुनु।

यी अड्चनले फुकाउन सक्दा केही हदसम्म समयमा निर्माण सम्पन्न नहुने समस्या न्यूनीकरण गर्न सक्दछ। हालै संशोधित सार्वजनिक खरिद ऐनले निर्माण क्षेत्रमा केही महत्वपूर्ण परिवर्तनको प्रयास गरेको छ। यस अध्यादेशले दीर्घकालीन ढिलाइ र लो प्राइस बिडिङलाई हटाउने प्रयास गरेको देखिन्छ।

निर्माण कार्य शुरु गर्नलाई कम्तीमा बजेटको सुनिश्चितता, पूर्ण साइटको क्लियरेन्स तथा उपलब्धता, मुआब्जा वितरण र स्वीकृत वातावरणीय अध्ययनपश्चात् मात्र ठेक्का खोल्न पाउने व्यवस्था गरिएकाले निर्माण कार्य शुरु भई रोकिने विषय क्रमश: कम हुँदै जाने देखिन्छ। यद्यपि, यो व्यवस्था पहिले पनि विद्यमान नै थियो। हालको व्यवस्था पहिलेको भन्दा धेरै फरक भने होइन।

साथै, ठेक्काको सूचनाको अवधिलाई घटाउने विषय र स्थानीय निर्माण सामग्रीको प्रयोगले केही थप सजिलो बनाउने विषय हुनसक्छ। तर यसले मात्र पूर्ण रुपमा समस्याको समाधान हुन्छ भनियो भने त्यसलाई सन्देहको घेरामा राख्नुपर्छ।

नयाँ व्यवस्थाको अर्को महत्वपूर्ण विषय: लो प्राइस बिडिङ रोक्न लागत अनुमान भन्दा ३० प्रतिशत तल झर्ने बिडहरूलाई स्वचालित रूपमा ‘एबनर्मल’ भनेर फ्ल्याग गरिन्छ। तत्काल पूर्ण रूपमा अस्वीकार नगरिए पनि निर्माण व्यवसायीले प्राविधिक र वित्तीय स्पष्टीकरण उपलब्ध गराउनुपर्ने र मूल्याङ्कन समितिले पुष्टीकरण सन्तोषजनक नमानेमा, बिड रद्द गर्न सक्नेछ। तर के यति पर्याप्त होला?

थप ग्यारेन्टी दिनुपर्ने व्यवस्था पहिले पनि थियो। निर्माण व्यवसायीले आफूले हालेको लागतमा नि:सन्देह स्पष्टीकरण पनि दिनेछ र थप ग्यारेन्टी पनि राख्नेछ, जसले गर्दा उसको निर्माण लागत झन् बढ्न जान्छ। अर्कोतर्फ ठेक्का नै रद्द गर्ने हो भने सरकारले आवश्यक समयमा काम गर्न सक्दैन। समयमा नगरेको कामले सरकारलाई वाञ्छित प्रतिफल नदिन सक्छ र लो बिडिङ रोक्ने यो विधि प्रभावकारी ठहर्दैन। त्यसका लागि के गर्न सकिन्छ; अब यसबारे चर्चा गरौं।

लो प्राइस बिडिङलाई निरुत्साहित गर्ने केही विधि

१. एभरेज बिड मेथड: यो प्रणालीमा सबैभन्दा कम रकम प्रस्ताव गर्ने निर्माण व्यवसायीलाई ठेक्का दिनुको सट्टा, सबै पेश गरिएका बिडहरूको र लागत अनुमानको औसतको सबैभन्दा नजिक मूल्य प्रस्ताव गर्ने बिडरलाई ठेक्का दिइन्छ। यो मोडल विशेषगरी ‘सुसाइड बिडिङ’ लाई निरुत्साहित गर्न डिजाइन गरिएको हो। यदि कुनै निर्माण व्यवसायीले प्रतिस्पर्धामा जित्नका लागि धेरै कम बिड गर्छ भने, उसले औसतलाई झन् तल तान्छ र आफूलाई औसतबाट टाढा पुर्‍याउँछ, जसले गर्दा गणितीय रूपमा उसले ठेक्का पाउने सम्भावना समाप्त हुन्छ।

ताइवान, पेरु, फ्लोरिडा (डिपार्टमेन्ट अफ ट्रान्सपोटेसनका निश्चित प्रोजेक्टहरूका लागि) र ऐतिहासिक रूपमा इटालीका केही भागहरूमा यसको प्रयोग भएको देखिन्छ।

लो बिडिङबाट बच्ने अन्य अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासहरूमा एभरेज मोडल र नेपालको नयाँ ३० प्रतिशत थ्रेसहोल्ड बाहेक, विश्वव्यापी प्रोक्युर्मेन्ट प्रणालीहरूले गुणस्तर र सम्भाव्यता सुनिश्चित गर्न धेरै स्ट्रक्चरल फ्रेमवर्क प्रयोग गर्छन्: जस्तै मस्ट इकोनोमिकल एड्भान्टेज टेन्डर (एमईएटी) यो युरोपियन युनियनमा प्रचलित मापदण्ड हो। यसमा ‘लोयस्ट प्राइज’ लाई नभई ‘बेस्ट भ्यालु’ मा ठेक्काको मापन गर्दछ। बिडहरूलाई Weighted Scoring Matrix मा मूल्याङ्कन गरी जसले लागतको साथसाथै प्राविधिक योग्यता, विधि, वातावरणको दीर्घकालीन प्रभावको न्यूनीकरण साथै सम्पूर्ण परियोजनाको जीवनकालभरिको खर्चलाई समावेश गरी मूल्याङ्कन गर्दछ।

२. डाइनामिक एब्नर्मली लो टेन्डर (एएलटी) थ्रेसहोल्ड: स्थिर प्रतिशत सीमा (जस्तै ३० प्रतिशत) प्रयोग गर्नुको सट्टा, केही देशहरूले स्टेटिकल मेथड प्रयोग गर्छन्। उदाहरणका लागि, सबै पेश गरिएका बिडहरूको Mean (मध्यक) भन्दा एक Standard Deviation तल झर्ने कुनै पनि बिडलाई स्वचालित रूपमा फ्ल्याग गरिन्छ र कडा छानबिन वा अटोमेटिक डिस् क्वालिफिकेसनको विषय बनाइन्छ।

३. क्वालिटी एन्ड कस्ट–बेस्ड सेलेक्सन (क्यूसीबीएस)/टु–इनभेलोप सिस्टम: बिडरहरूले दुईवटा बन्द खामहरू पेश गर्छन्, एउटा प्राविधिक प्रस्ताव र अर्को आर्थिक प्रस्ताव। शुरुमा प्राविधिक प्रस्तावहरूको मूल्याङ्कन गरी स्कोर दिइन्छ। कडा प्राविधिक थ्रेसहोल्ड पार गर्ने निर्माण व्यवसायीको मात्र वित्तीय खामहरू खोलिन्छन्। अन्तिम निर्णय संयुक्त स्कोरको आधारमा गरिन्छ। यसले गर्दा लागतका कारणले मात्र ठेक्का पार्न सकिंदैन। यो विधि विश्व बैंक तथा एशियाली विकास बैंकका केही ठेक्काहरूमा नेपालमा समेत प्रयोग गर्ने गरिएको छ।

फरक विधिहरू भए पनि नेपालको सन्दर्भमा एभरेज बिड मेथड सबैभन्दा उपयुक्त हुने देखिन्छ। नेपालको सन्दर्भमा Procurement Management लाई नै Project Management हो भनेर बुझ्ने सन्दर्भ भएकाले अन्य विधिहरू जहाँ प्राविधिक पक्षहरूको मूल्याङ्कनमा यकिन गर्न कठिन छ र धेरै मानवीय पक्ष हुने भएकाले चलखेल हुनसक्ने सम्भावना व्यापक हुन्छ। एभरेज बिड मेथड किन उपयुक्त देखिन्छ भन्नेबारे थप छलफल गरौं।

मान्नुहोस् कुनै ठेक्काको लागत अनुमान २००० छ। चार निर्माण व्यवसायीले यो बिडमा भाग लिए र क्रमशः १८००, १६००, १९५०, १४०० बिड हाले। यो स्पष्ट छ, हालको विधिले १४०० ले नै ठेक्का पाउँछ र अहिलेको संशोधन अनुसार हेर्दा उसले थप स्पष्टीकरण र थप ग्यारेन्टी राख्नुपर्ने हुन्छ। तर जसले कम पैसा हालेको छ, उसैले ग्यारेन्टी राख्दा निर्माणको लागत स्वत: बढ्ने भयो। साथै उसले गुणस्तरको काम गर्न सक्दैन।

अब एभरेज बिड मेथडमा माथि उल्लिखित मूल्यको औसत हिसाब गरौं; औसत हुन्छ १७५० जसले गर्दा ठेक्का १४०० मा काम गर्नेले नभई १६०० मा काम गर्छु भन्नेले पाउँछ र नि:सन्देह उसले १४०० मा गर्नेको भन्दा राम्रो गुणस्तरमा काम गर्न सक्छ। यो विधिले स्वचालित रूपमै निर्माण व्यवसायीको चयन गर्ने भएकाले विवादरहित हुन्छ।

नेपाली निर्माण क्षेत्रको समस्या लो बिड मात्र होइन, सरकारी निर्णय हुन्। विशेषगरी भेरियसन अर्डर। भेरियसन अर्डरका सन्दर्भमा माथिकै उदाहरणबाट १६०० मा काम गरिरहेको निर्माण कम्पनीको काममा भेरियसन गर्नुपरे औसत १७५० सम्म सम्बन्धित इन्जिनियरले गर्न सक्ने र २००० सम्म सम्बन्धित कार्यालय प्रमुखले गर्ने व्यवस्थाका साथै निर्माणकर्ताले भेरियसनको जानकारी गराएको १० दिनभित्र गर्ने वा नगर्ने जे भए पनि लिखितमा जानकारी गराउनै पर्ने व्यवस्था थप गरिदिने हो भने हालको अध्यादेशले पूर्णता पाउनेछ।

२००० भन्दा माथि भेरिएसन गर्नुपरेमा मन्त्रिपरिषद्ले गर्ने तर त्यसो गर्न पनि राष्ट्रिय सतर्कता केन्द्रले जिम्मेवारी तोकेका टेक्निकल अडिटरबाट अनिवार्य अडिटपश्चात् मात्र गर्ने व्यवस्था गर्दा पारदर्शी र पक्का हुनेछ। यसले निर्णय प्रक्रिया छिटो हुनुका साथै अनियमितताको सम्भावनामा समेत लगाम लगाउन सकिन्छ।

निर्माण व्यवसायसँग जोडिएको अर्को गम्भीर समस्या हो, अपरेटिङ क्यापिटलको अभाव। सरकारको काम गरिरहेकै अवस्थामा निर्माण व्यवसायीले काम गर्नै नसक्ने अवस्था आयो भने पनि समस्या पैदा हुन्छ। बिल नबनी भुक्तानी दिन मिल्दैन, काम गर्न पैसा उपलब्ध छैन। यस्तो दुश्चक्रमा फसेर कैयौं आयोजना अलपत्र परेका छन्।

यो समस्याको समाधान गर्न सरकारले बैंक ग्यारेन्टीको आधारमा निर्माण व्यवसायीलाई कम्तीमा यसभन्दा अगाडि बनेको बिलको ७० प्रतिशत रकम त्यही आयोजनामा मात्र काम गर्ने गरी भुक्तानी गर्ने व्यवस्था गर्ने हो भने कुनै पनि आयोजना अलपत्र पर्दैन। स्मरण रहोस्, यसैगरी बैंक ग्यारेन्टीको आधारमा मेलम्ची खानेपानी आयोजनामा निर्माण व्यवसायीलाई पैसा दिंदा भ्रष्टाचारको मुद्दा लागेको थियो।

आयोजना सरकार, निर्माण व्यवसायी, जनता सबैको हो। सबै जवाफदेही र इमानदार नभएसम्म आयोजनाहरू समयमा बन्दैनन्। सरकारले निर्माण व्यवसायीलाई सहज बनाउने, निर्माण व्यवसायीले इमानदार प्रयास गर्ने र जनताले काममा अनावश्यक अवरोध नगर्ने हो भने मात्र आयोजना सम्पन्न हुन्छ र देश बन्छ।

(इञ्जिनियर पौडेल ऊर्जा, निर्माण तथा अध्यापन क्षेत्रमा क्रियाशील छन्।)