नयाँ ‘भेरियन्ट’को संघीयताको सिंहावलोकन

२०७२ सालमा वर्तमान संविधान जारी भइसकेपछि नेपालको चर्चा संसारभर चुलियो । युरोप वा अमेरिकाका स्थानीय सरकारहरूको सम्मेलनमा होस् वा अफ्रिकामा भएका मेयर समिटहरूमा; नेपालको संघीयताको ढाँचामा स्थानीय सरकारको व्यवस्थाबारे वक्ताको रूपमा हामी पनि पुगिरहन्थ्यौं । स्थानीय सरकारको संवैधानिक व्यवस्था गर्न गरेका पैरवी र संघर्षको कथा सुन्दा अधिकांश अचम्भित हुन्थे ।

प्रायः त्यहाँका छलफलमा नेपालको शासकीय स्वरूप, समावेशिता, पहिचानको मुद्दा र राज्यको पुनर्संरचनाबारे राजनीतिज्ञ, कर्मचारी वा विज्ञ सहभागीले निकै चाख मानेर सुत्रे गर्दथे । अन्तरक्रियामा सबैभन्दा बढी सोधिने प्रश्न हुन्थ्यो- तीनै तहका सरकारमा अधिकार बाँडफाँटको आधार कस्तो थियो र स्थानीय तहमा ४० प्रतिशत महिलाको प्रतिनिधित्व गराउन कसरी सम्भव भयो ?

सन् २०१७ मा तास्मानिया प्रान्तको राजधानी होबार्टमा सम्पत्र ‘अष्ट्रेलियन प्रो–लोकल गभर्नमेन्ट’को सम्मेलनका सहभागी महिला मेयरले नेपालको संविधानको प्रशंसा गर्दै भनेकी थिइन्– हामी भौतिक र आर्थिक विकासमा नेपालभन्दा धेरै अगाडि हौंला तर यति धेरै महिला सहभागिता तथा समावेशी व्यवस्था आगामी ५० वर्षमा पनि अष्ट्रेलियामा हुने सम्भावना म देख्दिनँ ।

सयौं वर्षदेखि आदिवासीहरूको उपेक्षा गरेको आरोपमा प्रधानमन्त्री केभिन रुडले सन् २००८ मा संसदबाट मागेको माफी अनुमोदन गरेका अष्ट्रेलियनहरूको लागि हाम्रो संविधान महत्वपूर्ण लाग्नु स्वाभाविक थियो ।

कतिपयले संविधानको अंग्रेजी संस्करण पठाउन हामीसँग आग्रह पनि गर्थे । समष्टिमा हाम्रो संविधानको इमेज साँच्चै राम्रो थियो । र, हाम्रो संघीयताको नौलो ढाँचा वा ‘भेरियन्ट’ प्रतिको जिज्ञासा र आकर्षण धेरैमा देखिन्थ्यो ।

तहगत सरकारको नौलो अभ्यास
वर्तमान संविधानको सबैभन्दा विशिष्ट र मौलिक धारा ५६ हो भन्नेमा सायदै विमति होला । किनकि यसै धारा बमोजिम नेपालमा राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहमा कानुन बनाएर गर्ने बाटो खोलियो । फलतः युगौंदेखि केन्द्रीय सरकारले अभ्यास गर्दै आएको शासनको एकाधिकार तोडियो र तीन तहमा विभक्त हुन पुग्यो ।

यसरी संघीयताको आगमनसँगै शासनमा ‘केन्द्र’ भत्रे शब्दावली नेपालको संवैधानिक शब्दकोशबाट सधैंका लागि बिदा भयो । धारा ५७ र सोको अनुसूची अनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका लागि क्रमशः ३५, २१ र २२ वटा एकल अधिकारसहित तीनै तहमा व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाले सुसज्जित ‘सरकारहरू’ बने । तथापि तहगत सरकारका शासकीय प्रबन्धको ढाँचा र संरचना भिन्दाभिन्दै बनाइयो । संघीय संसद दुई सदनात्मक र प्रदेश एक सदनात्मक बने तर दुवैमा प्रतिपक्ष दलको प्रावधान राखियो । स्थानीय तहमा नगर/गाउँ सभा अध्यक्ष र कार्यपालिका प्रमुख एकै व्यक्ति हुने र प्रतिपक्ष नरहने व्यवस्था गरियो । नगरपालिका र गाउँपालिकालाई त कार्यपालिका मार्फत सीमित न्यायिक अधिकार समेत दिइयो । यसरी संसारका विभिन्न संघीय मुलुकहरू भन्दा हाम्रो संघीय संरचना नयाँ ‘भेरियन्ट’को बत्र पुग्यो ।

कमजोर सहकारिता र सहअस्तित्व
नयाँ ढाँचाको हाम्रो संघीयता कार्यान्वयन गर्न संविधानले केही आधारशिलाहरू प्रदान गरेको छ । तीमध्ये भाग २० ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध धारा २३१ देखि २३५ सम्म राजनैतिक तथा प्रशासनिक र धारा २३६ मा अन्तर प्रदेश आर्थिक सम्बन्धको समेत व्यवस्था निकै अर्थपूर्ण छ ।

संघीयतामा तहगत सरकारहरूले आ–आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्दा अर्को तहको सरकारको अधिकार क्षेत्र प्रभावित हुने प्रबल सम्भावना रहने र साझा अधिकार प्रयोग गर्ने बेला त्यस्तो द्वन्द्व अवश्यम्भावी हुन्छ । धारा २३२ ले तीन तहका सरकार बीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ भन्नुको मूल उद्देश्य यो हो ।

यद्यपि धारा २३५ को प्रावधान अनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन २०७७ त बनाइए पनि ऐनलाई सक्रिय वा यसका संयन्त्रहरूलाई क्रियाशील बनाउन भने खासै तदारुकता देखाइएको छैन । ऐनले नै सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको प्रष्ट मार्गदर्शन प्रदान गर्न नसकेको यथार्थ त छँदैछ ।

विचित्र त के छ भने हालसम्म पनि साझा जिम्मेवारीको प्रष्टताका लागि कानुन निर्माणमा संघीय संसदको पहल देखिंदैन मात्र होइन तीनै तहमा खप्टिएका ‘एकल अधिकार’हरू बारे समेत सरकार मौन छ । यस अवस्थामा तीनै तहले आ–आफ्ना कानुन निर्माण गर्दा संघ, प्रदेश वा स्थानीय कुनै तहले एकअर्कासँग समन्वय गरिरहेका छैनन् ।

उदाहरणका लागि वन ऐन २०७६ ले स्थानीय सरकारको कुनै पनि भूमिका उच्चारण पनि गर्दैन जबकि ‘वन्यजन्तु’ स्थानीयको एकल जिम्मेवारीमा छ । बर्सेनि कैयौं बाघ, हात्ती, गैंडाबाट नागरिकले ज्यान गुमाइरहेका छन् । अधिकारको हानथापमा वन्यजन्तुको संरक्षण र जनताको सुरक्षामा खेलाँची भैरहेको छ । प्रदेशभित्रको राष्ट्रिय वन अधिकारबारे परेको मुद्दा सर्वोच्च अदालतमा विचाराधीन छ । त्यसैगरी माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य, कृषि, सहकारी, जलाधार, खानेपानी, साना जलविद्युत्, वैकल्पिक ऊर्जा लगायत स्थानीय कर जस्ता एकल अधिकार प्रयोगमा समेत संघको हस्तक्षेप जारी छ ।

उपरोक्त अवस्थाको पहिलो कारण संवैधानिक ‘एकल अधिकार’का प्रावधान समेत तहगत सरकारका साझा अधिकारमा दोहोरिनु हो । दोस्रो, संघले संविधान बमोजिम आवश्यक कानुन निर्माण वा संशोधनमा उदासीन भई अर्धसंघीयताको अभ्यास नै आफू अनुकूल रहेको ठात्रु हो ।

दक्षिण अफ्रिकामा एकल र साझा अधिकार सम्बन्धी विवादमा ‘एक्सक्लुसिभ प्रिभेल्स ओभर कन्करन्ट’ अर्थात् एकल अधिकार रहेको ठाउँमा साझा अधिकार लागू हुँदैन भनी गरेको फैसला हाम्रा लागि पनि नजिर हुन सक्छ । एकल जिम्मेवारी नै कार्यान्वयन गर्न बाझिएका ऐनले अवरोध गरेपछि साझा सूचीमा त झन् समस्यै–समस्या हुने देखिन्छ । यीमध्ये कतिपय विषय र बाझिएका ऐन विरुद्ध नेपाल नगरपालिका संघले दायर गरेको रिटमा सर्वोच्च अदालतले सरकारको नाममा कारण देखाउ आदेश दिइसकेको छ र बहस जारी छ ।

दयनीय वित्तीय संघीयता
संघीयता कार्यान्वयनको मूल आधार वित्तीय संघीयताका लागि नै संविधानमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको गठन गरिएको हो । धारा २५१ अनुसार यो आयोगले सञ्चित कोषबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकार बीच राजस्व बाँडफाँटको विस्तृत आधार तयार गर्ने मात्र नभएर प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई समानीकरण र सशर्त अनुदान तथा आन्तरिक ऋणको सीमा सिफारिस गर्ने हो ।

साथै प्राकृतिक स्रोत परिचालन गर्दा लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा निर्धारण गर्नुका अतिरिक्त तहगत सरकार बीच उठ्न सक्ने विवाद निवारण गर्न सुझाव दिनु पनि हो । उल्लेखित कार्यसूची हेर्दा संघीयता कार्यान्वयनका लागि यो आयोगको भूमिका ज्यादै महत्वपूर्ण छ । उल्लेखित जिम्मेवारी अनुसार यथेष्ट स्रोत, संयन्त्र र जनशक्तिसहितको सबैभन्दा ‘सेलिब्रिटी’ आयोग हुनुपर्नेमा यो आयोगको हैसियत साविक ‘स्थानीय निकाय वित्त आयोग’को भन्दा धेरै माथि छैन ।

संघीयता कार्यान्वयनमा सबैभन्दा महत्वपूर्ण राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग संवैधानिक भए पनि यसका सिफारिस भन्दा ‘सुपर मिनिस्ट्री’ भनिने अर्थ मन्त्रालयको पारम्परिक रजाईं नै हावी हुँदै आइरहेको छ । आयोगले सिफारिस गरेको समानीकरण अनुदानमा समेत यो मन्त्रालयले यो–यो विषयमा प्राथमिकता दिई स्थानीय तहले खर्च गर्नुपर्नेछ भनी परिपत्र गरेको दृष्टान्त छ । त्यति मात्र हैन यस आयोगका सिफारिसलाई एकातिर थन्क्याउँदै अर्थ मन्त्रालयले आफ्नै तजबिजमा रकम विनियोजन गर्ने गरेको उदाहरण पनि सुरक्षित छ ।

बुझ्नुपर्ने कुरा के हो भने संघलाई वित्त आयोग चाहिएको छैन, चाहिएको प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई हो । राष्ट्रिय सभा सदस्यलाई स्थानीय तहले मत हाल्ने भएकोले केही हदसम्म अपनत्व छ ।

संवैधानिक नियुक्ति हुने आयोग नेतृत्वले आफ्ना जिम्मेवारी र क्रियाकलापका आधारमा स्थानीय र प्रदेश सरकारले अपनत्व लिने वातावरण बनाउन सके बल्ल वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन हुन सक्छ । तीनै तहका जनप्रतिनिधि, विषयगत मन्त्रालय बीच घनीभूत छलफलबाट ‘फङ्सनल असाइन्मेन्ट’ अर्थात् संवैधानिक कार्य जिम्मेवारीका आधारमा स्रोतको पहिचान, परिचालन र हिस्साको बाँडफाँट गर्नुपर्नेमा अपेक्षित काम गर्न नसकेको मात्र हैन आयोगको भूमिका अर्थ मन्त्रालयका अगाडि निरीह देखिन्छ । संघीय शासन व्यवस्थाबाट नेपालको आर्थिक, सामाजिक रूपान्तरण गर्छौं भत्रे शीर्षस्थ नेताहरू पनि आयोगको महत्वपूर्ण भूमिका बारे प्रष्ट नहुनु र गम्भिर नदेखिनु चाहिं संघीयताको भविष्यका लागि सकारात्मक छैन ।

संघीयताको अभ्यास सुचारु भइसकेपछि चालु आवसम्मका संघीय नीति तथा कार्यक्रम र बजेट विश्लेषण गर्दा नेपाल सरकारले वित्तीय संघीयताको कुनै मापदण्ड पनि पूरा गरेको छैन । स्थानीय तहबाटै राजस्व संकलन गर्ने अधिकार र सूत्रमा आधारित रकम तल्लो तहलाई दिने पद्धतिका लागि त संघीयता चाहिएकै थिएन ।

केन्द्रीकृत व्यवस्थाका आर्थिक ऐनले, निशर्त, सशर्त, जगेडा आदि शीर्षकमा रकम विनियोजन गरेकै थिए र साविक स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन २०५५ र नियमावली २०५६ बमोजिम आन्तरिक राजस्व संकलन र खर्च जिम्मेवारी दिइएकै थियो । त्यति मात्र होइन तत्कालीन नगरपालिकाहरूमा त अन्तिम लेखा परीक्षण समेत नगर परिषदले सिफारिस गरेको स्वतन्त्र लेखा परीक्षकबाट गरिन्थ्यो । संघीयताले त झन् महालेखाको केन्द्रीकृत स्वरूपलाई थप संस्थागत गर्न थालेको छ ।

महालेखाका अडिटरहरूले हाल कतिपय जिल्लामा पालिकाहरूको फाइल मगाएर अडिट गर्दै गरेको समाचारले संघीयताका धज्जी उडाइरहेको छ । यस्ता क्रियाकलापका कारण हाम्रो वित्तीय संघीयता अहिले दयनीय भएको छ ।

तीनै तहका सरकार संचालनार्थ राजस्व अधिकार र बाँडफाँट, सार्वजनिक खर्च व्यवस्था र वित्तीय अनुशासनका लागि अन्तर–सरकार वित्त व्यवस्था ऐन २०७४ आएको हो । यस ऐनले वित्तीय समानीकरण, सशर्त, समपूरक र विशेष अनुदान तथा खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा एकल अधिकार कार्यान्वयन गर्न समानीकरण अनुदान व्यवस्था गरिएको हो जुन हरेक वर्ष उल्लेख्य वृद्धि हुनुपर्ने हो । तर स्थानीय र प्रदेश सरकारको बजेट विश्लेषण गर्दा हरेक वर्ष सशर्त शीर्षकको बजेट भने बढिरहेको छ ।

सशर्त अनुदान बढ्नु भनेको ७० प्रतिशत चालु खर्च बढ्नु हो । किनकि यसैबाट विषयगत क्षेत्रका कर्मचारीको तलब भत्ता व्यवस्थापन हुन्छ । पूँजीगत खर्च ३० प्रतिशत पनि नहुने शीर्षकबाट आर्थिक पुनरुत्थान, स्वास्थ्य, कृषि र पूर्वाधार विकास केन्द्रित कार्यक्रममा कति लगानी होला !

संघीयतामा ‘अनफिट’ योजना आयोग

वर्तमान संविधानमा व्यवस्था नभए पनि राष्ट्रिय महत्व पाइरहेको राष्ट्रिय योजना आयोग हाल आफ्नो औचित्य पुष्टि गर्न संघर्षशील रहेको छ । यसको पहिलो कारण संघीयताको उद्देश्य अनुरूप यस आयोगको पुनर्संरचना गरिएको छैन जुन यो संस्थाको भविष्यका लागि अत्यावश्यक छ ।

दोस्रो, न यो आयोगलाई तहगत सरकारको जटिल अन्तरसम्बन्धका लागि अपरिहार्य सहकारिता, सहअस्तित्व, र समन्वयको उपयुक्त मापदण्ड वा खाका बनाउने जस्ता रचनात्मक र सही जिम्मेवारी दिइएको छ । मुलुक वर्तमान संघीय संरचनामा प्रवेश गरिसकेपछि दोस्रो र हालसम्म १५औं राष्ट्रिय योजना यसले ल्याएको छ । तर यी योजना संघीयताको सफल कार्यान्वयन र नेपालको आर्थिक वृद्धिमा केन्द्रित पनि छैनन्, न यसका आधारमा बर्सेनि संघीय नीति, कार्यक्रम र बजेट नै आइरहेको छ ।

त्यति मात्र होइन संघ र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय बीचका सहकार्यमा गर्न सकिने योजना कता हो कता ‘स्थानीय योजना तर्जुमा दिग्दर्शन’ बनाएर स्थानीय योजनालाई संघीय मामिला मन्त्रालय अन्तर्गत समिति बनाई निर्देशन दिने पद्धतिको पक्षपोषण गर्ने गरेको छ ।

जतिसुकै सक्षम कर्मचारी र चुस्त संयन्त्र नै किन नहोस् एकातर्फ पार्टीका भ्रातृ संगठन जस्ता कर्मचारी संघ/संगठन अर्कोतिर असन्तुष्ट जमात हावी भएको कर्मचारीतन्त्रबाट जुनसुकै राज्यव्यवस्था अवलम्बन गरे पनि सकारात्मक नतिजा आउँदैन ।

अन्तर–सरकार वित्त व्यवस्थापन ऐनले समानीकरण अनुदानका अतिरिक्त स्थानीय सरकारलाई समपूरक र विशेष अनुदान दिने व्यवस्था गरेको छ । यसको मुख्य उद्देश्य समावेशी योजना र सकारात्मक विभेद घटाउने देखिए पनि यी पनि सशर्त अनुदान नै हुन् भन्ने बुझ्नु जरूरी छ । ऐनमा व्यवस्था भए अनुसार समपूरक अनुदानको रकम स्थानीय तहको आन्तरिक आय बढ्ने र रोजगारी सृजना हुने क्षेत्रमा उपयोग गराउन सक्नुपर्ने हो तर यसो भैरहेको छैन । अधिकांश योजना पहुँच वा निगाहका भरमा स्वीकृत भएको गुनासो सुनिन्छ ।

स्थानीय सरकारमा सहभागितात्मक रूपमा वडा वा बस्ती स्तरबाट योजना तर्जुमा प्रक्रियाको चरण पार गरेर ल्याउनुपर्ने पद्धति हुँदाहुँदै यी विशेष र समपूरक योजनाले त्यो पद्धतिबाट आउन नपर्ने छुट छ । आयोगले त अन्तर–सरकार योजना, सहलगानीका खाका, अन्तर–प्रदेश र अन्तर–नगर सहकार्य, कार्य जिम्मेवारीका आधारमा संघ र प्रदेशमा आर्थिक वृद्धिका उपायमा आफ्नो ऊर्जा खर्च गरे उत्पादक हुनेथियो । दिगो विकासको प्रतिवेदन तयार गर्न तथ्यांक विभागको सहयोगमा प्रधानमन्त्रीको कार्यालयले र विशेष र समपूरक अनुदान दिन सीधै अर्थ मन्त्रालयबाट दिए भैहाल्यो नि !

बोझिलो र अव्यवस्थित कार्यपालिका
एकात्मक राज्य प्रणालीबाट संघीय व्यवस्थामा रूपान्तरित हुँदा संविधानको भाग ३३ मा व्यवस्था भएको संक्रमणकालीन व्यवस्था संघीयताको कार्यान्वयनका लागि अपरिहार्य थियो ।

एक वर्षमा गाउँपालिका र नगरपालिकाको संख्या र सिमाना तय गर्नु सजिलो थिएन । बालानन्द पौडेल नेतृत्वको आयोगले विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको काम सम्पत्र गर्न नसके पनि स्थानीय सरकारको संख्या, सिमाना टुङ्गो लगाउन एक वर्षको समयमै सिफारिस गर्नु उपलब्धि मात्रुपर्छ । विज्ञताको सीमितता, हतारको काम र अन्त्यमा राजनीतिक हस्तक्षेपका कारण अपुरो र अवैज्ञानिक सिफारिस हुन गएको यथार्थ पनि इतिहासमा सुरक्षित छ ।

फलतः हुम्ला, रसुवा, मुस्ताङ र मनाङ अद्यापि नगरपालिकाविहीन छन् भने रौतहटमा मात्र १६ वटा नगरपालिका बनाइए । आर्थिक वितरणका कारण प्रत्येक जिल्लामा एउटा ‘इकोनोमिक हव’ बनाउने रणनीतिले होस् वा सेवा प्रवाह, पूर्वाधार अथवा सामाजिक विकासका कुनै आधारमा पनि नगरपालिकाको गठन सही भएको थिएन ।

संघीय संरचना लागू गर्दा कार्यपालिकाको प्रभावकारी भूमिकाका निमित्त विभिन्न विकल्प थिए । १६ वटा संघीय मन्त्रालय र २७ वटा विभागको पक्षमा तत्कालीन मुख्य सचिव र केही राजनीतिज्ञ थिए । ‘सन्निकटताको सिद्धान्त’ र कार्य जिम्मेवारी (फङ्सनल असाइन्मेन्ट)का आधारमा त त्योभन्दा अझ कम संख्या प्रस्ताव हुनुपर्थ्यो । तर आखिर संविधानमै २५ वटासम्म संघीय मन्त्रालयको प्रावधान राखियो ।

हाल संघीय तहमा ५६ वटा विभागहरू रहेका छन् जुन अनावश्यक मात्र होइन संघीयताको बोझ बनेर बसेका छन् । त्यसैगरी राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीका नाममा रहेका शिक्षा, रोजगारी वा गरिबी नामक कार्यक्रमहरू पनि त्यसरी नै निष्प्रभावी भएका छन् जसरी पूर्वाधार विकास कोषले स्थानीय तहमा योजना तर्जुमा विधिलाई चुनौती दिइरहेका थिए ।

त्यसैले यस्ता कार्यक्रमका साथै साविक डोलिडार र हाल डोली जस्ता विभाग, नगरविकास समिति, जिल्लामा डिभिजन कार्यालय र स्थानीय तहमा समायोजन भइसके पनि प्रदेश तहमा महिला विकासका कार्यक्रम, जिल्लामा शिक्षा ईकाइ र कृषि ज्ञान केन्द्र जस्ता संरचनाले हाम्रो संघीयता न छोड्न सकिने न बोक्न सकिने हुँदै गइरहेको छ ।

कार्यविस्तृतीकरण, कार्यादेश र कानुनी प्रश्न
संविधान निर्माण भैसकेपछि संवैधानिक प्रावधान अनुसारका ऐनहरू नबनेकाले तीनै तहको एकल तथा साझा अधिकार सूचीको ‘कार्यविस्तृतीकरण’ खाका ल्याइयो । राजनीतिज्ञ भन्दा पनि तत्कालीन मुख्य सचिव डा.सोमलाल सुवेदीको नेतृत्व र काशीराज दाहाल लगायतका वरिष्ठ प्रशासनविद् कर्मचारीहरूको योगदानमा तयार गरिएको यो दस्तावेज मन्त्रिपरिषद्बाट पारित गरियो ।

केही हदसम्म संघीय संरचनाको कार्यान्वयन गर्न यही दस्तावेज सहायकसिद्ध भयोे । किनकि स्थानीय सरकार संचालन ऐन २०७४ लगायत स्थानीय सरकारहरूले बनाएका कतिपय ऐनहरू त्यसैका मार्गदर्शनमा बत्र पुगे ।

‘कार्यविस्तृतीकरण’ एउटा संक्रमणकालीन व्यवस्थापनका लागि गरिएको थियो र यसले थुप्रै विषयलाई समेट्न सकेको छैन ।

संघीय र प्रदेश संसद एवं स्थानीय सभाबाट कानुन निर्माण भई सरकार चल्ने हुँदा यसको औचित्य अब सन्दर्भ सामग्री भन्दा ज्यादा रहँदैन । तथापि अझै पनि ऐनहरूलाई बेवास्ता गरी यसैलाई आधार मानेर मन्त्रालयहरूले परिपत्रहरू गर्ने गरेको समेत पाइन्छ । उदाहरणको लागि स्थानीय सरकारको एकल अधिकार रहेको वहाल करलाई संघले परिपत्र गरी संस्थागत घरवहाल स्थानीय कर कार्यालयबाट उठाइरहेको कार्य पनि असंवैधानिक छ ।

नेपाल सायद पहिलो मुलुक होला जहाँ संविधानमा व्यवस्था भएको स्थानीय सरकारको निर्वाचन २०७३ सालमा भयो र त्यसको ६ महिनापछि स्थानीय सरकार संचालन ऐन २०७४ संसदबाट पारित गरियो । त्यो अवधि संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले तयार गरेको ‘कार्यादेश’बाट स्थानीय सरकार चलाइयो । तर, ‘प्रदेश संचालन ऐन’ बनाउनुपर्ने कुनै आवश्यकता आजपर्यन्त गरिएको छैन ।

संविधानले नै भूमिका प्रष्ट गरेका स्थानीय तह संचालनका लागि ऐन किन चाहिएको हो र प्रदेशका लागि किन नचाहिएको हो कानुनविद्ले औंल्याएको सुत्र पाइएको छैन । वास्तवमा हाम्रो संघीयता नयाँ ‘भेरियन्ट’को बत्रुमा संवैधानिक प्रावधानहरूको कारण मात्र नभई यसको अभ्यास गर्ने क्रममा भएका कानुनी र व्यवस्थापकीय कमजोरी उत्तिकै जिम्मेवार छन् ।

हामीले संक्रमणकाल व्यवस्थापनमा गरेको महाभूल अझ अर्को छ । वर्तमान कानुन लागू रहने भनी संविधानको धारा ३०४ बमोजिम एक वर्षको समय सीमा राखियो । यो संविधान प्रारम्भ हुँदाका बखत कायम रहेका नेपाल कानुन संघीय संसदको पहिलो अधिवेशन बसेको मितिले एक वर्षपछि यो संविधानसँग बाझिएका कानुन स्वतः अमान्य हुने प्रष्ट लेखियो । यस प्रावधान अनुसार विद्यमान शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि लगायत थुप्रै ऐन संशोधन वा खारेज हुनुपर्ने तर ती अद्यापि क्रियाशील छन् ।

यो संघीय संसदको अकर्मन्यता मात्र नभएर संघीयताको नयाँ ‘भेरियन्ट’को अभ्यासप्रति भइरहेको अशोभनीय र भद्दा मजाक हो । यस विरुद्ध पनि नेपाल नगरपालिका संघले संवैधानिक इजलासमा मुद्दा दायर गरेको छ । जबसम्म संविधानसँग बाझिएका ऐनहरू संशोधन वा खारेजी गरिंदैन तबसम्म संघीयता कार्यान्वयनको परीक्षामा नेपाल अनुत्तीर्ण भइरहनेछ ।

निरीह प्रशासनिक संघीयता

संघीयताको अभ्यासमा साविक प्रशासन संयन्त्रको पुनःसंरचना वित्तीय संघीयता जत्तिकै महत्वपूर्ण कार्य थियो । यसका लागि संविधानको मर्म अनुसार आवश्यक नीति, कानुन, संरचना, प्रणाली र प्रक्रियाको प्रबन्ध मिलाउनुपर्ने थियो ।

त्यसैले सम्माननीय प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा उच्चस्तरीय संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनःसंरचना निर्देशक समिति र मुख्य सचिवको संयोजकत्वमा संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनःसंरचना समन्वय समिति गठन भयो । तथापि चुस्त प्रशासनिक संरचनाको खाका तयार अद्यापि हुनसकेको छैन ।

संवैधानिक एकल अधिकार र कमसेकम कार्यविस्तृतीकरणका अथवा संघीयता लागू भएका मुलुकका कर्मचारी व्यवस्थापनका अभ्यासका आधारमा कर्मचारी समायोजन गरेको भए कर्मचारी संघीयताप्रति सकारात्मक हुन्थे । कटुसत्य के हो भने विद्यमान अधिकांश निजामती वा स्थानीय तहका कर्मचारी संघीय व्यवस्थाप्रति सकारात्मक छैनन् । किनकि उनीहरूले यस प्रणालीमा आफ्नो पदको सुरक्षा र वृत्ति-विकास देखेका छैनन् ।

‘इन्टेलिजेन्ट बट नट पर्फर्मिङ’ भत्रे प्रचलित भनाइ नेपाली कर्मचारीतन्त्रमा ठ्याक्कै मिल्न गएको छ । संघीय सरकारले डंका बजाएर कर्मचारी समायोजन सफल रूपमा गरेको भनेर घोषणा गरे पनि न निजामती कर्मचारीले त्यसलाई पचाएको छ न स्थानीय कर्मचारी नै त्यसबाट सन्तुष्ट छन् । समायोजन भएका कर्मचारीलाई सर्वोच्च अदालतले संघीय निजामतीमा फर्काउन दिएको आदेशले समायोजन प्रक्रिया कति हावादारी रहेछ भत्रे प्रष्ट हुन्छ ।

अदालतको पछिल्लो अर्को आदेशले भने केही फरक व्याख्या गरी संघीयतालाई आत्मसात् गर्न खोजेको भए पनि पारित नभएको निजामती सेवा ऐनमा यस्तो हुनुपर्छ भनेर धारणा दिनु अदालतको काम थिएन । जतिसुकै सक्षम कर्मचारी र चुस्त संयन्त्र नै किन नहोस् एकातर्फ पार्टीका भ्रातृ संगठन जस्ता कर्मचारी संघ/संगठन अर्कोतिर असन्तुष्ट जमात हावी भएको कर्मचारीतन्त्रबाट जुनसुकै राज्यव्यवस्था अवलम्बन गरे पनि सकारात्मक नतिजा आउँदैन । मुस्कान सहितको सेवा, समृद्धि र सुशासनका कुरा त परै जावस् ! यसमा कमजोरी भने कर्मचारीतन्त्रको भन्दा बढी राजनीतिक नेतृत्वको छ भत्रे कुरा त कतै लुकेको छैन ।

केन्द्रीकृत न्यायपालिका
स्वतन्त्र, निष्पक्ष र सक्षम न्यायपालिका संघीयताको अभ्यासमा व्यवस्थापिका र कार्यपालिका जत्तिकै महत्वपूर्ण छ । तर संविधानले न्यायपालिकालाई एकात्मक व्यवस्थाको निरन्तरतामै राख्नु आम नागरिकको लागि रहस्यमय छ । वास्तवमा हाम्रो संघीयता नयाँ ‘भेरियन्ट’को बन्नुमा सबैभन्दा ठूलो योगदान यसैको छ । संघीयताको यात्रामा न्यायपालिकालाई प्रवेश नगराउनुको कारण के हो ? यो विषयमा सबै चेतनशील नेपाली सुसूचित हुनैपर्छ ।

कार्यकारी अधिकारका लागि प्रदेश र स्थानीय सरकार कार्यपालिका र व्यवस्थापिकासहित अधिकार निक्षेपण गर्न सक्ने संविधानसभाले न्यायपालिकालाई उच्च अदालतको सट्टा प्रदेश अदालत र म्यूनिसिपल कोर्ट वा स्थानीय अदालत राख्न के समस्या थियो ? न्यायपालिकालाई मात्रै संघीयतामा जानु नपर्ने विशेष सुविधा केले दियो, यसको औचित्य के थियो सबैले जान्न पाउनुपर्छ ।

धारा २१७ ले स्थानीय सरकारमा सीमित अधिकारसहित ‘न्यायिक समिति’ले गरेका व्यवस्था भनेको विद्यमान न्यायपालिकाको अङ्ग होइन भत्रेमा पनि प्रष्ट हुनु आवश्यक छ । न्यायिक समिति कार्यपालिकाको अङ्ग हो र यसको अभीष्ट स–साना झैं–झगडा र विवाद समुदायमै निरुपण गरी औपचारिक अदालती प्रक्रियामा जान रोकी समाजमा अमनचयन कायम गर्न मद्दत गर्नु हो । संविधानले स्थानीय सरकारलाई दिएको सीमित न्यायिक अधिकार कार्यान्वयनमा अर्र्को एउटा विरोधाभासपूर्ण प्रावधान पनि छ ।

स्थानीय तहको एकल अधिकारको अनुसूची ८ को १२ औं बुँदामा ‘स्थानीय अदालत’ को उल्लेख गरिएको छ जसको धेरैलाई हेक्का छैन । तर संविधानमा न्यायपालिका (भाग ११) अन्तर्गत वा धारा २१७ को न्यायिक समितिमा कहीं कतै यसको उल्लेख छैन । ‘स्थानीय अदालत’को परिकल्पना न स्वतन्त्र न्यायपालिकाको रूपमा गरेको देखियो न यो न्यायिक समितिको विस्तृत रूप । भूलवश आएको भए संशोधन योग्य भएन र ?

स्थानीय व्यवस्थापिका वा नगरसभा नगरप्रमुखकै अध्यक्षतामा हुने व्यवस्था झैं सीमित अधिकारसहित उपप्रमुखलाई नै स्थानीय न्यायिक समितिको जिम्मेवारी दिनुको गूढ रहस्य अर्कै छ किन नभन्ने । स्थानीय तहमा औपचारिक न्यायपालिका नराख्ने र जिल्ला अदालतको निरन्तरता कायम राखी न्यायपालिकाको स्वरूप एकात्मक व्यवस्थाकै निरन्तरता दिने । नत्र विभित्र संघीय मुलुकमा झैं म्यूनिसिपल कोर्ट र प्रदेशस्तरीय अदालत राख्न केही समस्या थिएन । न्यायिक समितिमा रहने राजनीतिक व्यक्तिको निष्पक्षता बारे सुरुदेखि नै जसरी प्रश्न उठाइने गरेको छ त्यसैगरी समग्र न्यायपालिका अद्यापि केन्द्रीकृत रहनुको औचित्य र प्रभावकारिताबारे पनि सिंहावलोकन वा पुनरावलोकन हुनु आवश्यक देखिन्छ ।

संघीयता कार्यान्वयनको समीक्षा र पाठ
संविधान मूल कानुन हो र यो केही आधारभूत मूल्य, मान्यता र सिद्धान्तका आधारमा बनेको हुन्छ । नेपालमा हामीले अभ्यास गर्न खोजेको संघीयता सामान्य संघीयता मात्र होइन । तीनै तहका सरकार उत्तिकै अधिकार सम्पत्र भएको नयाँ ढाँचाको विशिष्ट प्रकृतिको संघीय व्यवस्था हो । त्यसैले यहाँ धारा २३२ ले भने जस्तो तीनै तहका सरकार बीच सहकार्य र समन्वय दरिलो त हुनै पर्छ, सहअस्तित्व अक्षुण्ण हुनुपर्छ ।

त्यसैले संविधानका आधारभूत पक्ष जस्तो राज्य शक्तिको स्रोत, शासकीय स्वरूप लगायतको ज्ञान अर्थात् संवैधानिक साक्षरता राजनीतिज्ञ, कर्मचारी, जंगी, प्रहरी, निजी क्षेत्र, आम संचार र आम नागरिकलाई राज्यले अविलम्ब दिनुपर्छ । विशेषतः सार्वजनिक पद धारण गर्ने व्यक्तिहरूमा संवैधानिक प्रावधानहरूको ज्ञान र अक्षरशः पालना, त्यसको कार्यान्वयन गर्न चाहिने प्रतिबद्धता, तदारुकता, सीप, क्षमता र निष्ठा अपरिहार्य हुन्छ ।

संक्षेपमा, नेपालको संघीयता मिश्रित प्रकृतिको र नयाँ ‘भेरियन्ट’को छ । यो अभ्यास गर्दै जाँदा सिक्दै आवधिक समीक्षा गर्दै अघि बढ्नुपर्ने खालको छ । यद्यपि संविधान असंशोधनीय होइन र यो आवश्यताका आधारमा परिमार्जन गर्न सकिन्छ तर यसको प्रक्रिया सहज छैन ।

सर्वप्रथम संविधानसँग बाझिएका ऐनहरूलाई यथाशक्य चाँडो संशोधन वा खारेजी गर्न अविलम्ब तदारुकता देखाउनुपर्छ । गत संविधान दिवसको अवसरमा संविधान र वर्तमान व्यवस्थाका विविध पाटाहरूमा बहस सुरु पनि भएको छ । यसका लागि सबैभन्दा महत्वपूर्ण राजनैतिक इच्छाशक्ति नै भएकोले प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवाले संविधानको समीक्षा गर्नुपर्छ भनी दिएको अभिव्यक्ति सकारात्मक छ ।

आगामी मार्गचित्र
अन्त्यमा, नेपालले सफलतापूर्वक सम्पन्न गरेको शान्ति प्रक्रियाको नमूना संसारमै उदाहरणीय रहेको छ । त्यसैगरी तीनै तहका सरकार उत्तिकै जिम्मेवार र अधिकारसम्पन्न रहेको हाम्रो मौलिक संघीयताको नमूना बनाउने हामीसँग अवसर छ जसका लागि निम्न कार्यमा तदारुकता चाहिन्छः

१. धारा ३०४ बमोजिम संविधानसँग बाझिएका विद्यमान कानुनको खारेजी वा संशोधन तथा साझा र अन्य आवश्यक कानुनको अविलम्ब निर्माण ।
२. समानीकरण अनुदान र रोयल्टी बाँडफाँटको आधार संवैधानिक ‘फङ्सनल एसाइन्मेन्ट’का आधारमा गर्दै नयाँ स्रोतको पहिचान गर्ने र ‘विशेष’ बाहेक अन्य सशर्त अनुदानको खारेजी ।
३. अनावश्यक विभाग र जिल्लास्तरीय डिभिजन कार्यालयको खारेजी र तीनै तहमा कामका आधारमा कर्मचारीको परिचालन, व्यवस्थापन र वृत्ति विकास ।
४. अन्तर–सरकार समन्वय ऐन (२०७७) बमोजिमका संयन्त्र र प्रावधानको कार्यान्वयनमा क्रियाशीलता ।
५. तीनै तहका सरकारमा स्रोत, कार्य, संयन्त्र (फण्ड, फङ्सन र फङ्सनरिज)को तालमेलका लागि निरन्तर पृष्ठपोषण र नवप्रवर्तनका लागि सहजीकरण गर्ने एक उच्चस्तरीय संयन्त्र निर्माण ।
यसका लागि नेतृत्व तहकोे पहल आवश्यक छ नै, संवैधानिक सर्वोच्चताप्रति राजनैतिक दल र कर्मचारीतन्त्रको प्रतिबद्धता अझ अपरिहार्य छ ।

(लेखक नेपाल नगरपालिका संघका कार्यकारी निर्देशक हुन् ।)