संघीयता केवल इतिहासको संयोग होइन, बरु सार्वभौम जनताले सोची-सम्झी, पर्याप्त छलफल गरी, फाइदा-बेफाइदा हेरी कता जाँदैछौं भन्ने बुझेर तय गरिएको मार्ग हो भनिन्छ । संविधानसभामा यसबारे पर्याप्त छलफल हुनुपर्ने थियो, दुर्भाग्यवश सो हुन सकेन । जुन मुलुकहरू संघीयतामा गएका छन्, तिनीहरूको अध्ययन गर्दा अधिकांश ठूला मुलुक छन् र संघीयतामा जानुमा केही अपरिहार्य कारणहरू रहेको देखिन्छ।
उदाहरणको लागि संयुक्त राज्य अमेरिका, भारत, अष्ट्रेलिया वा स्विजरल्यान्ड जस्ता देशहरूमा स्पष्ट कारणहरू भेटिन्छन्। त्यस्तै स्थिति अन्य कैयौं मुलुकहरूको छ। हाम्रो मुलुकको सन्दर्भमा विचार गर्दा र मलाई यदाकदा संघीयतामा जानु कतै अपरिहार्यता बेगरको संयोग पो बन्यो कि भन्ने लाग्छ ।
स्पष्टै छ, विस्तृत शान्ति सम्झौता गरिँदा संघीयताको कुरा गरिएको थिएन । सम्झौतामा केवल राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचना, अग्रगामी आर्थिक सामाजिक परिवर्तन, अग्रगामी राजनीतिक निकास, लोकतान्त्रिक, पुनर्संरचना, आर्थिक-सामाजिक-सांस्कृतिक रुपान्तरण जस्ता शब्दावलीहरू प्रयोग भएका थिए।
संघीयताको विषयलाई पहिलो पटक मधेश आन्दोलनले दह्रोसँग उठायो र संयुक्त लोकतान्त्रिक मधेशी मोर्चासँग गरिएको सम्झौतामा ‘नेपाल संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्य हुनेछ’ भनियो ।
तत्पश्चात् अन्तरिम संविधानमा पहिलो संशोधन गरेर लोकतान्त्रिक संघीय प्रणाली सहितको पुनर्संरचना गरिने र पुनर्संरचना गर्नको लागि सुझाव दिन बीचमा एउटा उच्चस्तरीय आयोग गठन गर्ने त्यसको प्रतिवेदनपश्चात संघीय शासन प्रणालीको स्वरूपसम्बन्धी विषयको अन्तिम टुङ्गो संविधानसभाले निर्धारण गरेबमोजिम हुने भनियो।
अर्थात् आयोगको प्रतिवेदन आएपछि त्यसको विस्तृत काम गर्ने भन्ने कोणबाट अन्तरिम संविधानमा संघीयताको व्यवस्था राखियो । ज्ञातव्य छ, सो आयोग बनेन । तत्पश्चात् संविधानसभाको पहिलो बैठकले नेपाललाई संघीय गणतन्त्रात्मक राज्य भनी घोषणा गर्यो र संविधानसभाभित्रै एउटा ‘राज्यको पुनर्संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँट समिति’ गठन गरी कामहरू भए ।
सो समितिले प्रस्तावित रूपमा १४ वटा र ६ संघीय प्रदेश, स्वायत्त क्षेत्र, संरक्षित क्षेत्र सहितको सुझाव र प्रारम्भिक मस्यौदा समेत राखी प्रतिवेदन पेस गर्यो। तर जाहेरै छ संविधानसभा बन्नुपूर्व वा संविधानसभाभित्र संघीयतामा जानुको कारण, यसको स्वरूप, शक्तिको विभाजन आदि विषयमा घनिभूत छलफल नै भएन।
अहिले फर्केर हेर्दा संविधानमा, संघीय व्यवस्था गर्नुको कारण के होला भनी हेर्दा अनेकौं कारण देखाउन सकिन्छ। मलाई एउटा कुरा लाग्ला, अरूलाई अर्को कुरा लाग्ला । तर संविधानमा चाहिँ कारण के देखाइयो ? त्यो महत्वपूर्ण हो ।
यस सन्दर्भमा म वर्तमान संविधानको प्रस्तावनाबाट कुराहरू राख्न चाहन्छु । संविधानमा संघीयतामा जानुका यी कारणहरू हुन् त भनिएन तर प्रस्तावनामा नेपाली जनतालाई पिरोलिरहेका विषयहरूको उल्लेख गर्दा ‘विभेद र उत्पीडन’, ‘जातीय छुवाछुत’को कुरा गरियो ।
यी कुराहरूको साथै नेपाली समाजको विविधतायुक्त विशेषता, समावेशिता, सहभागितामा जोड दिँदै “समतामूलक समाज”को निर्माण गर्ने परिकल्पना गरिनुको साथै दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा संविधानले राख्यो ।
यसरी हेर्दा के देखिन्छ भने प्रस्तावनामा उल्लिखित विभिन्न कारणमध्ये विभेदको पीडाले संघीयताप्रति आकर्षण बढायो। जातीय छुवाछुतलाई पनि विभेदको चरम बिन्दुको रूपमा लिन सकिन्छ । हामी सबैलाई लज्जित बनाउने त्यो तहको छुवाछुत हाम्रो मुलुकमा छ । उत्पीडनलाई पनि त्यसरी नै हेर्न सकिन्छ।
त्यसैले विभेद, छुवाछुत र उत्पीडन यी तीनवटा समस्याहरू संविधान निर्माणमा मिसिएर आउँछन्। तर के यी समस्याहरूको सम्बोधन गर्ने संघीयता मात्र एउटा उपाय हो ?; अर्को कुरा, संघीयता एउटा सेवा प्रदान गर्ने माध्यम हो वा यात्राको अन्तिम विन्दु हो ? के तत्कालको समाजले यी विभेदहरूलाई अन्त्य गर्ने सन्दर्भमा रोजेको निर्विकल्प उपाय संघीयता हो ? यहाँ एउटा संशय स्वाभाविक रूपले मनमा पैदा हुन्छ।
मैले सन्दर्भग्रन्थ अध्ययन गर्ने क्रममा २०६६ सालको “राज्यको पुनर्संरचना र राज्यशक्तिको बाँडफाँट समिति”को प्रतिवेदन हेरेँ । सो प्रतिवेदनमा संघीयताको विषयमा गहिराइमा गएर परिस्थितिको विश्लेषण गरिएको छैन।
अर्को शब्दमा, त्यो प्रतिवेदन धेरै उत्साहजनक छैन । फलानो देशमा यस्तो संघीयता छ, अर्को देशमा यस्तो संघीयता छ भन्ने जस्ता सामान्य विवरणात्मक कुराहरू सो प्रतिवेदनमा छन् । प्रतिवेदनले पहिचान र सामर्थ्यलाई आधार गरेर १४ वटा र ६ वटा प्रदेशहरूको विकल्प दिएको छ ।
मेरो विचारमा संघीयता राजनीतिक मात्र कुरा होइन, त्यसका सामाजिक र सांस्कृतिक पक्ष पनि हुन्छन् । राजनीतिक कुरा नै गर्दा पनि न नेपालमा अलग-अलग राज्यहरू मिल्न खोजेको अवस्था हो, न त देशको कुनै भूभाग अलग्गिन खोजेको अवस्था हो, न त अर्को कुनै मुलुकले आक्रमण गर्न खोजी मुलुकको सुरक्षामा नै चुनौती परेको अवस्था हो।
हाम्रो समस्या भनेको र विभेद, उपेक्षा, बञ्चितीकरण, तथा जनताले राज्य संरचनामा सहभागिता र पहिचान खोजेको अवस्था हो। संविधानसभा वा यसका समितिमा संघीयताको सैद्धान्तिक पक्ष, संघीयता भएका मुलुकहरूमा देखिएका सकारात्मक र नकारात्मक आयामहरू, संघीयताका सामाजिक, सांस्कृतिक आधारहरूका बारेमा गहिरो अध्ययन नहुनुको साथै ऐतिहासिक, सांस्कृतिक, बौद्धिक तथा दार्शनिक बहसलाई राम्रोसँग हेरेर संघीयता आत्मसात गरेको नहुँदा यो विषयको निर्णय हतार-हतारमा वा आवेग-संवेगको चेपमा परेर गरियो कि भन्ने लाग्छ।
यसरी हेर्दा प्रतिवेदनमा र संविधानसभामा संघीयतालाई एउटा सकिइसकेको कार्य जस्तोगरी लिइएको देखिन्छ । मैले फेट एक्म्प्ली के अर्थमा भनेको भने मधेश आन्दोलनले एउटा कुरो भन्यो; हामी संघीयतामा जान्छौं भनेर अन्तरिम संविधानमा घोषणा पनि गरिहालियो; संविधानसभाको पहिलो बैठकले पनि त्यही कुरा गर्यो; राज्यको अग्रगामी पुनर्संरचना गर्ने कुरा भैरहेको छ; त्यसैले अब संघीयता चाहिँदैन भन्यो भने पश्चगामी भइन्छ कि भन्ने पिरलो पनि राजनीतिक वृत्तमा परेको हो कि भन्ने पनि लाग्छ।
त्यसैले संघीयताको अनुमोदन एउटा अनिवार्य विषय हो भन्ने मनस्थिति बनाउँदै कतिवटा प्रदेश बनाउने ? स्वायत्त क्षेत्र कति बनाउने ? विशेष क्षेत्रहरू कति बनाउने ? त्यसतर्फ मात्र समितिको ध्यान गएको देखिन्छ । अर्थात्, संविधानसभा भित्रको समितिले संघीयतामा जाने-नजाने विषयलाई खुला राखेर काम गरेको देखिँदैन । त्यसैले हामीलाई यो प्रतिवेदनले धेरै मद्दत गर्दैन ।
विचारै नगरिएका पक्षहरू के हुन् ?
संघीयता भएका मुलुकहरूमा संघीय संसदहरू द्विसदनात्मक हुन्छन् । जसले संघीयतालाई स्वीकारेका छन्, माथिल्लो सदनलाई चाहिँ प्रदेशको सदनको रूपमा लिएका छन् । यसको उपयुक्त उदाहरण जर्मनीको बुन्डेस्राटले दिन्छ। जर्मनीको माथिल्लो सदन बुन्डेस्राटले साँच्चै नै प्रान्तको प्रतिनिधित्व गर्छ।
जस्तो संवैधानिक अदालतमा न्यायाधीशको नियुक्तिमा उनीहरूले ब्लक भोटिङ गर्छन्। मानिलिनुस् वायरनले म फलानो प्रोफेसरलाई संवैधानिक अदालतको न्यायाधीशको लागि मत दिन्छु भन्यो भने वायरनका प्रतिनिधिहरू सबैले एकै मत जाहेर गर्छन्।
हाम्रो राष्ट्रिय सभामा प्रदेश र स्थानीय प्रतिनिधिहरूले चुनेका प्रतिनिधिहरू आउँछन् । तर मनसा, बचसा र कर्मणा कुनै पनि रूपमा राष्ट्रिय सभाले प्रदेशको प्रतिनिधित्व गर्दैन, सदस्यहरूले पनि आफ्नो प्रदेशको भन्दा आफ्नो दलको प्रतिनिधित्व गर्छन् ।
मलाई लाग्छ, यो पाटोमा बहस हुनुपर्ने थियो । साथै सामान्यतयाः माथिल्लो सदनमा उपराष्ट्रपतिको भूमिका हुन्छ तर हामीले सो गरेनौं र आज उपराष्ट्रपति भूमिकाविहीन अवस्थामा हुनुहुन्छ।
अर्को हो क्षेत्राधिकारसम्बन्धी सूचीको कुरा। संविधानमा संघ र प्रदेशको साझा सूची छ । अनि संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको पनि साझा सूची छ । तर प्रदेश र स्थानीय तहको साझा सूची छैन । अर्थात्, प्रदेशको क्षेत्राधिकारभित्र प्रदेशले र स्थानीय तहले मात्रै हेर्ने कुरा हुन सक्छन् भनेर संविधानमा परिकल्पना गरिएको देखिँदैन ।
प्रदेश र स्थानीय तहको सम्बन्ध हेर्दा पनि स्थानीय तहले प्रदेशलाई वास्ता नगरे हुने खालको छ । एउटा त, प्रदेशले स्थानीय तहको केही बिगार्नै सक्दैन । बरु कुनै प्रदेशले नेपालको सार्वभौमसत्ता, अखण्डता, राष्ट्रियता वा स्वाधिनताको विरुद्ध काम गरेको देखेमा संघीय सरकारले प्रदेश सरकार निलम्बन वा विघटन पनि गर्नसक्छ । तर स्थानीय तह त स्थायी हुन्छ; यसलाई संघीय वा प्रदेश सरकारले विघटन गर्न सक्दैन ।
दोस्रो, स्थानीय तहको बजेट पनि प्रदेशमार्फत आउँदैन । प्रदेशले आफूसँग रहेको वा आफूलाई आएकोमध्ये केही अनुदान स्थानीय तहलाई दिने कुरा अर्कै हो, तर स्थानीय तहको बजेटमा प्रदेशको प्रत्यक्ष भूमिका हुँदैन ।
तेस्रो पक्ष पनि छ । संघले प्रदेश र स्थानीय तहलाई निर्देशन दिनसक्छ । तर संविधानमा प्रदेशले स्थानीय तहलाई निर्देशन दिने र स्थानीय तहले मान्ने कुरा प्रष्ट लेखिएको छैन । बरु प्रदेश र स्थानीय तहबीच कुनै राजनीतिक विवाद उत्पन्न भएमा प्रदेशले स्थानीय तहसँग समन्वय गरी विवाद समाधन गर्नेसम्मको कुरा छ ।
सिद्दान्ततः संघीयतायुक्त संविधानको मूलभूत विशेषता भनेको साम्यताको सिद्धान्त हो । यसको स्पष्ट अवधारणा के भने तल्लो तहले गर्नसक्ने काम जति तल्लै तहले गर्न पाउनुपर्छ । तल्लो तहले नसकेको माथिल्लो तहले गर्ला, त्यसले पनि नसकेको संघीय तहले हेर्छ ।
त्यसले गर्दा संघीय तहमा कामहरू कम हुन्छन् भनिन्छ । ‘डिभोलुसन’ शब्दको प्रयोग त्यसैले भएको होला । हाम्रो संविधान निर्माणमा यो सिद्धान्तलाई पटक्कै अनुशरण गरिएको देखिँदैन ।
अनुसूची ५ यति लामो छ कि यसमा ३४ वटा विषय राखिएका छन्। त्यतिले नपुगेर संघ प्रदेश र स्थानीय तहको साझा सूचीमा उल्लेख नभएको कुनै विषय, त्यसैगरी संविधान र संघीय कानुनमा उल्लेख नभएका सबै विषयको अधिकारहरू संघीय तहमा राखिएका छन् । त्यसैले संविधान निर्माण गर्दा ‘प्रिन्सिपल अफ सब्सिडियारिटी’ लाई राम्रोसँग हेरिएन वा हेर्न चाहिएन भन्ने देखिन्छ ।
न्यायपालिकाको संरचना
जहाँसम्म न्यायपालिकाको संरचनाको कुरा छ, संघीयताको सन्दर्भमा हेरिनुपर्ने कुरा न्यायपालिकालाई न्यायिक पुनरावलोकनको अधिकार छ वा छैन भन्ने हो। हाम्रो हकमा २००७ सालदेखि नै सर्वोच्च अदालतले संवैधानिक अदालतको रूपमा काम गरेको र २०४७ सालपछि न्यायिक पुनरावलोकनको अधिकार रहे भएकै हुँदा मुलुकले संघीयता अङ्गिकार गरे पनि विकसित र धनी मुलुकहरूमा जस्तो संघीय र राज्य अदालतको दुई तह वा महाद्विपीय युरोपमा जस्तो संवैधानिक अदालत आवश्यक छैन; न्यायपालिका निरन्तरतामा काम गर्ने संस्था हुँदा एकीकृत अदालतकै रूपमा न्यायिक संरचना राखिनुपर्छ भन्ने अदालतको मान्यता रह्यो।
संविधान निर्माणको क्रममा पहिलो संविधानसभा रहँदा म आफैं न्यायाधीश समाजको महासचिव थिएँ। संविधानसभाले जसरी न्यायपालिकालाई हेर्न थाल्यो र संवैधानिक अदालतको कुरा उठ्यो, त्यसबाट न्यायिक क्षेत्रमा निकै तरंग पैदा भयो । नेपाल बार एसोसिएसनले विमति राख्यो, न्यायपालिकाले पनि विरोध गर्यो ।
न्यायाधीश समाज त क्षेत्रीय गोष्ठीहरू गरी प्रस्तावहरू पारित गर्दै डेलिगेसनमै समेत गयो । साथै न्यायपालिकाको नेतृत्व तहले त्यतिखेरको राजनीतिक नेतृत्वलाई भेटी न्यायपालिकाको संरचना सम्बन्धमा कुरा पनि राख्यो। हाम्रो आशय हामीलाई पटकपटक प्रयोगको विषय नबनाउ भन्ने थियो ।
वस्तुतः हाम्रो सर्वोच्च अदालत त २००७ सालदेखिकै संवैधानिक अदालत हो । त्यसैले पनि अहिलेकै व्यवस्थालाई निरन्तरता दिनुपर्छ भन्ने हाम्रो मत थियो। समयले हामी ठिक रहेछौं भन्ने देखाएको छ। कार्यपालिका र व्यवस्थापिका तथा तहगत संरचनाहरूको कारण राज्यको खर्च अथाह रूपमा बढ्दा न्यायपालिकाको खर्च भने त्यसरी बढेको छैन। यो १० वर्षमा मुद्दाको चाप करिब तीन गुना बढ्दा पनि बजेट भने ०.५ प्रतिशत पनि छैन।
मेरो मान्यता के हो भने संघीयतालाई लोकतान्त्रिक विधिले सञ्चालन गर्ने कुरा सुनिश्चित गर्न सर्वोच्च अदालत वा संवैधानिक अदालतका व्यवस्था भएका हुन् । जे भए पनि त्यसको चुरो कुरा भनेको सबै तहका कार्यकारिणी र व्यवस्थापकीय कार्यको परीक्षण गर्नसक्ने न्यायिक पुनरावलोकन नै हो ।
विद्यमान संरचनामा सो कुरा छ भने क्रमभंङ्गताको खोजीमा न्यायिक संरचनालाई बिगार्नु हुँदैन। फेरि न्यायपालिकाका आ-आफ्नै विशेषताहरू हुन्छन्। उदाहरणको लागि युरोपका संवैधानिक अदालतहरूले एब्स्ट्र्याक्ट र कङ्क्रिट रिभ्यू गर्छन्। यो एक किसिमको न्यायिक पुनरावलोकन हो।
यसमा ऐन बन्नुपूर्वको न्यायिक पुनरावलोकन अर्थात् प्रिइनेक्टमेन्ट एब्स्ट्र्याक्ट रिभ्यू पनि हुन्छ र ऐन बनेपछि निश्चित समयभित्र पुनरावलोकन अर्थात् पोस्ट इनेक्टमेन्ट एब्स्ट्र्याक्ट रिभ्यू पनि हुन्छ। त्यसैगरी मुद्दा मामिलाको रोहमा गरिने कन्क्रिट रिभ्यू पनि हुन्छ । हामीकहाँ एब्स्ट्र्याक्ट रिभ्यूको अवधारणा प्रचलनमा थिएन।
त्यसैले हामीले गर्ने पुनरावलोकन भनेको कन्क्रिट रिभ्यू नै हो। यो रिभ्यू सम्बन्धित पक्षले वा सार्वजनिक सरोकारको विवादको रूपमा सो विषयमा अर्थपूर्ण सरोकार राख्ने व्यक्तिले गर्छ।
२०४७ सालको संविधानमा धारा ८८(५) मा सर्वोच्च अदालतको परामर्शजन्य भूमिका राखिएको थियो, जुन प्रावधान हामीले २०६३ सालको अन्तरिम संविधान र अहिलेको संविधानमा राखेनौं । अहिले फर्केर हेर्दा कतै त्यो जरुरत पर्थ्यो कि ? अझ संघीयताको सन्दर्भमा झनै जरुरत थियो कि ? यो कुरा पनि मेरो मनमा छ।
त्यसो गरेको भए फटाफट असंवैधानिक कानुनहरू बन्ने कुरालाई सर्वोच्च अदालतले त्यतिखेरै रोक्ने र मुलुक एउटा नयाँ बाटोबाट हिँड्न पाउथ्यो कि ?
समावेशिता, सकारात्मक विभेद, समन्याय र संघीयता
समावेशिता नेपाली संविधानभित्रको सबभन्दा मिठो धुन हो । मैले ‘सिग्नेचर टोन अफ द कन्स्टिट्युसन’ भन्ने गरेको छु । किनभने, दक्षिण एसियामा नेपाल नै पहिलो मुलुक हो, जसले समावेशी लोकतन्त्रलाई स्वीकार मात्रै होइन, व्यवहारमा लागु गर्न खोजेको छ ।
हामीले समावेशी अवधारणालाई विभेदको सशक्त प्रतिवादको रूपमा लिन सक्छौं । समावेशिता प्रतिनिधित्व त हो नै, सकारात्मक विभेद पनि हो । समावेशिताले सहभागीमूलक लोकतन्त्रलाई पनि प्रवर्धन गर्छ ।
समावेशिताले प्रतिनिधित्व, सकारात्मक विभेद, विकास प्रक्रियामा सहभागिताको विषयलाई थप बलियो बनाउँछ । तर समावेशिता र समन्यायको कुरा गर्दा पनि संघीयता अपरिहार्य बन्दैन ।
समन्यायको सम्बन्ध कारबाहीमा स्वच्छता र पारदर्शितासँग छ भने समावेशिताको सम्बन्ध निर्णय प्रक्रियामा र प्रतिफलको वितरणमा सहभागितासँग छ। संघीयतालाई सेवा प्रवाहको माध्यम मान्ने हो भने हामी संघीयताबेगर पनि विकास र समृद्धिको संवैधानिक लक्ष्य हासिल गर्न सक्छौं ।
बजार र बदलिँदो विश्व परिवेश
बजार संघीयताको सन्दर्भमा विचार गर्नुपर्ने अर्को सैद्धान्तिक विषय हो । हाम्रो संविधानले बजार अर्थतन्त्रलाई स्वीकार गरेको छ । तर बजारले आकार पनि खोज्छ। अन्तर्राष्ट्रिय व्यापार, ठूला उद्योग र व्यवसायका सन्दर्भमा नेपाल आफैं सानो बजार हो ।
त्यो सानो बजारलाई हामीले प्रदेश र स्थानीय तहका संरचनामार्फत खण्डित बनायौँ भने बजार सञ्चालन गर्न सजिलो हुँदैन। अर्कै सन्दर्भमा एच.एल.ए. हार्टले कानुनको ब्यारियर इफेक्टको कुरा गरे तापनि व्यवधानहरू सिर्जना गर्ने सन्दर्भमा ब्यारियर इफेक्टको कुरा यहाँ पनि लागु हुन्छ कि भन्ने देख्छु ।
किनभने एक प्रदेशबाट अर्को प्रदेशमा बजार पुर्याउन प्रदेश-प्रदेशको अड्चन पार गर्नुपर्ने भयो । हरेक प्रदेशमा करजन्य वा अन्य तगारो खडा गरिएपछि कसरी काम होला ? बजारको दृष्टिकोणबाट हेर्दा संघीयता कति उपयुक्त अथवा अनुपयुक्त ? यो पनि एउटा छलफल नगरेको सैद्धान्तिक पक्ष हो जस्तो मलाई लाग्छ ।
सूचना प्रविधि, कृत्रिम बौद्धिकताको बढ्दो प्रयोग, वातावरण र जलवायु परिवर्तनका मुद्दाहरूले हामीलाई खण्डित सोच राख्न दिँदैनन् । विद्यार्थी हुँदा मैले वनजन्य विषयलाई स्थानीय मामिला भनेर पढेको थिएँ । त्यतिखेर प्रदूषण पनि स्थानीय विषय भनेर बुझिन्थ्यो। जैविक विविधता क्षेत्रीय विषय भनेर मानिन्थ्यो । तर अब यी सबै अन्तर्राष्ट्रिय मुद्दा भए ।
यो वर्ष वनजन्य मामिलामा विश्वव्यापी रूपमा समस्या आएको छ । सन् २०२४ मा संसारमा सबैभन्दा बढी आगलागी र डढेलोका घटना भए । अर्कोतर्फ पछिल्ला केही वर्षमा कृषि र औद्योगिकीकरणले वनजंगलको क्षेत्र अभूतपूर्व रूपमा संकुचन भएर आएको छ ।
यी विषयमा हाम्रो भूमिका कम छ । तर कैयौं घटनाको सिकार हामी भइरहेका छौं । जुन विषय मुलुककै लागि स्थानीय छैनन्, ती विषय संघीय, प्रदेश वा स्थानीय तहको भनी संविधानमा लेखेर अर्थ रहँदैन ।
राष्ट्रिय सरोकारको विषय तथा एकात्मकतातर्फको ढल्काइ
वर्तमान संविधानमा राष्ट्रिय सरोकारको विषयबारे व्यवस्था छ । अमेरिकी संविधानमा राष्ट्रिय सरोकारको विषयमा कुनै कुरा उल्लेख गरिएको थिएन । तर न्यायपालिकाले राष्ट्रिय सरोकारको विषयमा संघीय कानुन बन्न सक्छ भनेर ब्याख्या गरेको छ ।
हाम्रो संविधानमा यी कुराहरू चाहिँ परेका छन् । तर कति छलफल गरेर पर्यो अथवा त्यसै पर्यो ? हेर्न बाँकी छ । राष्ट्रिय सरोकारका विषयमा संघले कानुन बनाउन सक्ने कुरा र अवशिष्ट अधिकारको कुराले संविधानलाई एकात्मकतातर्फ राम्रैसँग ढल्काउँछ। अर्थात् संघीय भन्दाभन्दै पनि हाम्रो संविधानलाई एकात्मक संघीयता भन्नुपर्ने अवस्था छ। यो नराम्रो हो भन्ने मेरो भनाइ होइन तर के कति सैद्धान्तिक स्पष्टताका साथ यो कुरा राखियो भन्ने मात्र मेरो प्रश्न हो।
हाम्रो संविधानमा रहेको संघीयतालाई एकात्मक संघीयता, कोजाई फेडरालिज्म वा नोमिनल फेडरालिज्म जे पनि भन्न सकिन्छ। यथार्थ के हो भने मुलुकलाई एकात्मकतातर्फ ढल्काउने थुप्रै व्यवस्थाहरू संविधानमा राखिएका छन् । अवशिष्ट अधिकार आफ्नै ठाउँमा भयो ।
धारा ५९(६)मा प्रदेशले सोझै वैदेशिक सहायता र ऋण लिन नपाउने, संघीय सरकारको अनुमति लिनुपर्ने व्यवस्था पनि छ । संविधानको धारा ५९(७) मा ‘स्थानीय तहको बजेट घाटा व्यवस्थापन तथा अन्य वित्तीय अनुशासनसम्बन्धी व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुने’ भन्ने व्यवस्था छ, जसले संघीय कानुनको हात माथि पर्ने मौका दिएको छ ।
धारा ६०(१) मा प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश छ, जसमा ‘साझा सूची भित्रको विषयमा र कुनै पनि तहको सूचीमा नपरेको विषयमा कर लगाउने र राजस्व उठाउने व्यवस्था नेपाल सरकारले निर्धारण गरेबमोजिम हुनेछ’ भनेर संघीय सरकारलाई नै अधिकार दिएको देखिन्छ ।
धारा १६२ (४) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशमा ‘तर संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको विषयमा विषयका सम्बन्धमा यो संविधान र संघीय कानुनमा स्पष्ट उल्लेख भएकोमा बाहेक प्रदेश मन्त्रिपरिषद्को कार्यकारिणी अधिकारको प्रयोग गर्दा नेपाल सरकारसँग समन्वय गरी गर्नुपर्नेछ’ भनेर काठमाडौंको मुख ताक्न, प्रदेशलाई बाध्य पारिएको छ ।
धारा २३२(२) मा पनि त्यस्तै कुरा छ । प्रदेशहरूबीच समन्वयको नाममा पनि केन्द्रले अधिकार प्रयोग गर्नसक्ने व्यवस्था संविधानमा छ । प्रदेश विघटन भएको बेलामा संघीय सरकारले कुनै कानुन बनायो भने प्रदेशले त्यो कानुन म मान्दिनँ भनेको अवस्थामा बाहेक कायमै रहने भयो । यसले पनि संघीयता स्पष्ट रूपमा नआई खज्मजिएको अवस्थामा संविधानमा राखिएको देखिन्छ।
राजनीतिक दल र संघीयता
हाम्रो मुलुकमा जस्तो खालका राजनीतिक दलहरू छन्, जुन विचार र सिद्धान्तको आधारमा गठन भएको भनिए पनि ती सबैको स्वरूप एकात्मक छ। संविधानको धारा २६९ मा राजनीतिक दलको विधान लोकतान्त्रिक हुनुपर्छ भनेको छ।
विधान लोकतान्त्रिक पनि होला, व्यवहार कति लोकतान्त्रिक छ त्यसमा भने प्रश्न गर्ने ठाउँ छ। हाम्रोमा क्षेत्रीय दल विकास भइसकेका छैनन् र हुनसक्ने सम्भावना पनि देखिँदैन।
यो पृष्ठभूमिमा र संघमा राखिएका अधिकारहरूको सूची हेर्दा नाम मात्रैको संघीयता वा केन्द्रीय राजनीतिबाट दूषित संघीयता रहन सक्ने देखिन्छ । यस्तो संघीयता सुशासनको दुश्मन हुन्छ, त्यसैले पनि यसबारेमा खुला बहस जरुरी देखिन्छ।
संघीयता लागु भएपछि देखिएका समस्या
संघीयता लागु भएपछिको १० वर्षको स्थितिलाई हेर्दा सबैभन्दा ठूलो समस्या भनेको राजनीतिक अस्थिरता नै हो। यो संघमा पनि छ र प्रदेशमा पनि छ। काठमाडौंमा सरकार अस्थिर हुनासाथ प्रदेशका सरकारहरू तासको घर ढले जस्तै ढल्छन्, यो हामीले देखेकै कुरा हो ।
सर्वोच्च अदालतको पटकपटकको हस्तछेपबाट मध्यावधिमा जाने कुरामा समेत पार्टीहरू हिच्किचाउने स्थिति बनेको छ। संघीयता फस्टाउन कि काठमाडौं स्थिर हुनुपर्छ वा काठमाडौंको अस्थिरतासँग मतलब नराख्ने संघीयता विकास हुन सक्नुपर्छ । राजनीतिक दलहरूको व्यवहारले त्यस्तो देखाउँदैन र यसमा परिवर्तन हुने स्थिति पनि देखिँदैन।
अत्यधिक कर अर्को समस्या हो । यो प्रदेश र स्थानीय तहमा छ। जनताले करको अनावश्यक भारी बोक्नु परेको छ। गतवर्ष सर्वोच्च अदालतमा एउटा करसम्बन्धी विवाद आयो । सामुदायिक वनमा प्रदेश सरकारहरूले १५ देखि ४० प्रतिशतसम्म कर लगाए जबकि वनका उपभोक्ता समूहहरूले मूल्य अभिवृद्धि कर, आयकर र स्थानीय करहरू तिर्छन् । प्रदेशहरूले लगाएको कर विरुद्ध अधिवक्ता दिलराज खनाल लगायतका कानुन व्यवसायीहरू सर्वोच्च अदालत आए ।
नेपालमा ४५ प्रतिशत वनक्षेत्र पुग्यो भनेर हामी गर्व गर्छौँ । सन् २००० मा २७ प्रतिशत वन थियो । सन् १९७०/८० तिरका सामग्री हेर्दा सन् २००० सम्ममा नेपालको पहाडमा एउटा पनि रुख भेट्न मुस्किल पर्नेछ भन्ने आशयले कुराहरू गरेको भेटिन्छ । मुलतः सामुदायिक वनको कारण बन विनासको स्थितिलाई हामीले रोक्न सक्यौँ ।
त्यही सामुदायिक वनलाई बिथोल्ने गरेर कर लगाउन थालेपछि उनीहरू सर्वोच्च अदालत आएका हुन् । सर्वोच्च अदालतले अन्तरिम आदेश जारी गरेर करको व्यवस्था रोकिदिएको अवस्था छ। यो त एउटा दृष्टान्त भयो। अत्यधिक कर अहिलेको समस्या हो । अर्थात् प्रदेश र स्थानीय तहमा करैकर छ । ती त कर उठाउने अड्डाजस्ता पो भए ।
संघीयता र सुशासन
यसमा अनेकौं समस्या छन्। पहिलो हो, कामको दोहरोपन। स्थानीय तहमा र प्रदेशमा काममा दोहोरोपन छ । कतिपय अवस्थामा स्थानीय तहले पनि त्यही काम गरेको देखिन्छ, प्रदेशको बजेट पनि त्यही गएको हुन्छ। यो कुरा पूर्वाधार विकासमा बढी देखिन्छ। विवादहरू आएका छन्, मुद्दाहरू पनि परेका छन्। उत्तरदायित्वपूर्ण व्यवहार कसरी भयो ? यी प्रश्नहरू छन् ।
प्रदेश र संघबीच तालमेलको अभाव भयो भन्ने पनि छ। मुख्यमन्त्रीहरूका सम्मेलनमा यी कुराहरू उठ्छन्। प्रदेशहरूले केन्द्रको असहयोग भोगेका छन्, विशेषतः संघ र प्रदेशमा अलग पार्टीको सरकार बन्ने स्थिति भयो भने असहयोग बढेको गुनासो आउँछ ।
यो अवस्था एकातर्फ छ भने हालको स्थितिमा संघ आफैँ अस्तव्यस्त देखिन्छ। बनाउनुपर्ने कैयौं कानुन छन् । तर संसद्का अधिवेशनहरू प्रभावकारी हुँदैनन। समय ससानो झगडामा बित्छ। परिणामतः सीमित कानुनहरू बन्न सकेका छन् । मेरो विचारमा अहिले दुईवटा कानुन तुरुन्तै चाहिएका छन्- एउटा निजामती र अर्को शिक्षासम्बन्धी।
सकारात्मक विभेदमा अदालतले दिएका फैसलाहरूको कार्यान्वयनको लागि पनि यो जरुरी छ। एकातिर, माध्यमिक शिक्षा स्थानीय तहमा राखिएको छ । अर्कोतर्फ २०२८ सालमा जारी भएको शिक्षा ऐन कायमै छ । यस्तो विरोधाभाष त हट्नुपर्थ्यो ।
त्यो ऐन जारी होला भन्ने अपेक्षामा सर्वोच्च अदालतले संयमतापूर्ण दृष्टिकोण राखेको पनि हो। तर नयाँ ऐन नबन्दा समस्या परेको छ। भन्न खोजेको कुरा के हो भने संघीय सरकारको अस्तव्यस्तताको असर प्रदेश र स्थानीय तहमा परेको छ र सो सहसा हट्ने अवस्था पनि छैन।
सुशासनसँग जोडिएको अर्को विषय स्थानीय तहमा जनप्रतिनिधिहरूले लिने गरिएको तलब हो। संविधानतः स्थानीय तहका पदाधिकारीहरूले तलब लिन पाउँदैनन् । धारा २२० र २२७ ले सो गर्न अनुमति दिँदैन। सर्वोच्च अदालतले नै ‘तलब लिन मिल्दैन’ भनेर बोलेको छ । बोलेर के गर्नु ? उनीहरूले विभिन्न शीर्षकमा तलब सरहको सुविधा लिइरहेका छन् ।
सर्वोच्च अदालतले निर्वाचन क्षेत्र विकास कार्यक्रम (बोलीचालीको भाषामा संसद् विकास कोष)को बजेटबारे पनि बोलेको छ । तर अहिले बजेटमा विभिन्न उपशीर्षकमा ती कुराहरू राखिएका छन् र त्यसमा प्रमुख दलहरूको कुरा मिलेको छ। अन्तरिम आदेश जारी गरेकोमा छेडखानी पनि अदालतले सुन्नुपरेको छ।
विकास र चालु खर्चबीचको असन्तुलन अर्को समस्या हो । यो संघ, प्रदेश र स्थानीय समेत तीनवटै तहमा छ। डा. भेषबहादुर थापाले आफ्नो पुस्तक ‘राष्ट्र र परराष्ट्र’ मा त्यतिबेला विकास र चालु खर्चबारे केही वर्षको आँकडा दिनुभएको छ। सोको अनुपात सालाखाला पचास-पचास रहेको छ।
मोटामोटी रूपमा सो अनुपात पञ्चायतकालभरि त्यही नै रह्यो जस्तो लाग्छ । अहिले चालु र विकास खर्चको अनुपात ८० र २० छ र त्यो २० प्रतिशत पनि विकासमा खर्च हुँदैन । यस्तो अनुपातले विकास र समृद्धिको आकांक्षा कसरी पूरा हुने हो, बुझ्न कठिन छ।
प्रदेश वा स्थानीय तहमा विकास आयोजना कार्यान्वयन गर्दा कतिपय विकास आयोजनामा काउन्टर ग्यारेन्टी दिनुपर्छ पनि होला । कतिपय ठूला योजनामा संघीय सरकारले दिएको काउन्टर ग्यारेन्टी बैंकहरूले पत्याउँछन् । तर प्रदेश र स्थानीय तहले काउन्टर ग्यारेन्टी दिन खोजे भने बैंकले पत्याउँछन् कि पत्याउँदैनन् ? यो प्रश्न पनि मेरो मनमा छ।
केन्द्रीकृत सोचका संवाहकहरू
केन्द्रीकृत सोचका संवाहकहरूबारे चर्चा गर्दा एउटा त संविधानमा भएको व्यवस्था नै हो भन्ने देखिन्छ। मैले माथि एकात्मकतालाई मलजल गर्ने संविधानका विभिन्न धाराहरू उल्लेख गरेँ। त्यसको अलावा संविधानका अनुसूचीहरूले पनि संघको शक्तिलाई मजबुत बनाउँछन्।
प्रशासनिक संरचना पनि उस्तै अवस्थामा छ, कर्मचारीहरू प्रदेश तहमा जान चाहँदैनन् । गएपछि त्यहाँ जे भनेको छ, त्यो मानिदिनुपर्यो । अन्यथा उनीहरू टिक्नै सक्दैनन्। कर्मचारीहरूमा काठमाडौं केन्द्रित सोच पनि छ ।
हामीले समायोजनको मुद्दा हेर्यौँ, त्यतिखेर समायोजनलाई कसरी छल्न सकिन्छ भन्ने श्रृङ्खलावद्ध रूपमा प्रयासहरू भएका थिए । हामीले कर्मचारी नपठाइदिएमा प्रदेश र स्थानीय तह चल्न सक्दैनन् भनेर उत्प्रेषणको आदेश जारी गरेनौं तर वृत्तिविकासमा व्यवधान नआओस् भनी निजामति सेवा ऐनमा सुधारको लागि केही निर्देशनात्मक आदेशहरू जारी गर्यौ। सो पनि कार्यान्वयन भएको छैन।
संघीयताबाट कसले लाभ पाए
संविधान जारी भएको १० वर्ष भइसकेको सन्दर्भमा आज यसबाट कसले लाभ पाए सोबारे पनि घोत्लिनुपर्ने अवस्था छ। स्पष्ट रूपमा देखिने एउटा लाभकारी शक्ति राजनीतिक तह हो। १० वर्षमा यस्तो परिस्थिति बनेको छ कि एउटा राजनीतिक नोकरशाही (पोलिटिकल ब्यूरोक्रेसी) मुलुकमा खडा हुन गएको छ।
संविधानको उद्देश्य त्यो थिएन र होइन पनि । ५/७ हजार मानिसले प्रदेश र स्थानीय तहबाट राज्यलाई दोहन गरिरहेको अवस्था छ । उनीहरूका लागि त यी संस्था लाभदायक भए, बाँकी जनताले के पायो ? यो पनि हेर्नुपर्ने भएको छ।
यसो भनेर केही पनि भएको छैन भन्ने पनि मेरो भनाइ होइन। यसो भनिनु अतिरञ्जना पनि होला। तर विकासको नाममा जेजति भएको छ, राजनीतिक नोकरशाहीमा गरिने फजुल खर्च बेगर पनि हुन सक्थ्यो कि ? घोत्लिनुपर्ने अवस्था छ।
म तराईका साथीहरूलाई सोध्छु, केही नेताले झण्डा हल्लाउने, गाडी चढ्ने, तडकभडक गर्नेबाहेक जनता लाभान्वित हुने खास काम भएको छैन भन्ने जवाफ पाउँछु। त्यसैले राजनीतिक नोकरशाहीको लागि आम जनताले दुःख पाउनुपर्ने यस्तो असंगतता कहिलेसम्म चालु राख्ने भन्ने प्रश्न स्वाभाविक रूपमा खडा हुन्छ।
यसबाहेक पनि बसाइँसराइको प्रक्रिया, सामाजिक अन्तरघुलनको स्थिति, कृषिबाट गैरकृषि क्षेत्रमा जनताको प्रवेश, मुलुकको चुनौतीपूर्ण भू-वनोट, चुरे तथा महाभारत र हिमाली क्षेत्र एवं जैविक विविधताको संरक्षण गर्नुपर्ने आवश्यकताले पनि समस्त मुलुकलाई मानसपटलमा राखेर योजनाको निर्माण र कार्यान्वयन गरिनुपर्ने अवस्था छ।
एउटा भनाइ छ, काठमाडौंको सम्मोहनकारी शक्ति कस्तो छ भने, ‘आइदर यु कम टु काठमाडौं अर आई विल इग्नोर यु’ भन्छ रे काठमाडौंले । अर्थात् कि तिमी काठमाडौं आऊ, नभए म तिमीलाई मतलब राख्दिनँ, वास्ता गर्दिनँ। संघीयता खडा गर्दा सिंहदरबारलाई गाउँगाउँमा लैजाने भनेको हो ।
त्यो काठमाडौंलाई गरिएको पहिलो ठाडो चुनौती थियो । तर हाम्रा पोलिटिकल एलिटहरू जसले काठमाडौंलाई ठाडो चुनौती दिए विस्तृत शान्ति सम्झौतापछिको स्थिति हेर्दा काठमाडौंको सम्मोहनकारी जालमा फसेको देखिन्छ। सोबाहेक मानवअधिकारको नजरबाट हेर्दा पनि पहिलो, देशैभरिको लागि एउटै मानक र समन्वयात्मक कार्यान्वयनको आवश्यकताले संघीयता अन्तर्गतको खण्डित सोचसँग तादात्म्य राख्दैन।
अधिकार राजनीतिक वा सामाजिक मुद्दा मात्र होइन यो आर्थिक मुद्दा पनि हो । आर्थिक स्रोत लक्षित समूहसम्म नपुग्ने स्थिति अधिकारको उपभोगको दृष्टिबाट हानिकारक हुन्छ।
हाम्रो व्यवहारमा रहेको एकात्मक सोच पनि संघीयताको विरुद्ध छ । हामी प्रदेशको कुनै काममा, काठमाडौंबाट हेटौंडा जानुपर्यो भन्यो भने अनावश्यक दु:ख पाएको ठान्छौं; हेटौंडामा प्रदेश राजधानी राखेर के अनावश्यक झ्याउलो लगाएको होला भनेजस्तो सोच्छौं ।
संघीयता र लोकतन्त्रबीचको साइनो
विश्वभर करिब २८/२९ वटा मुलुकमा विभिन्न किसिमको संघीयता छ । यीमध्ये सबैमा संघीयता फस्टाएको पनि छैन । उदाहरणको लागि संघीयतासम्बन्धी साहित्यमा अफ्रिकालाई संघीयताको चिहान भनिएको पनि पाइन्छ ।
तुलनात्मक अध्यययनबाट संघीयताको सन्दर्भमा सबैभन्दा महत्वपूर्ण कुरा त लोकतन्त्र नै हो भन्ने देखिन्छ । जुन देशमा लोकतन्त्र फस्टाएको छ, त्यहाँ संघीयता पनि फस्टाएको छ । यसै सन्दर्भमा मैले रुसी संघको संविधान हेरेँ । त्यहाँको संविधानको प्रस्तावनामा संघीयताबारे रोचक कुरा लेखेको रहेछ ।
त्यसमा रुसी संघका बहुराष्ट्रियतालाई स्वीकार गरिएको, मानव अधिकार र स्वतन्त्रताको स्थापना गर्ने, समानता र आत्मनिर्णयको विश्वव्यापी मान्यता पाएका आधारहरूको कुरा गरिएको छ।
तर, रुसमा लोकतन्त्र, बहुराष्ट्रियता, मानव अधिकार र अत्मनिर्णयको स्थिति वा अन्तर्राष्ट्रिय कानुनको सम्मानबारेको स्थिति के छ, सो मुलुकले सत्ता विरोधी नेतालाई गरेको व्यवहार र युक्रेनमाथिको आक्रमणलाई मूल्याङ्कन गरेमा थाहा भैहाल्छ।
त्यसैले आन्तरिक लोकतन्त्र मुलुकमा कस्तो छ ? सो महत्वपूर्ण हुन्छ । संघीयता फस्टाउन व्यवहारमा लोकतन्त्र जरुरत हुन्छ ।
त्यसैले हामीले लोकतान्त्रिक माध्यमबाट दिगो शान्ति, समानता र समृद्धिको संवैधानिक आकांक्षा पूरा गर्ने हो भने केही प्रश्नहरूउपर छलफल र बहस गर्न जरुरी हुने म देख्छु। यो विद्वत सभामा बहसका लागि मेरा प्रश्नहरू छन्–
पहिलो, नेपालको सन्दर्भमा संघीयता साध्य हो वा साधन हो ? यो माध्यम हो वा गन्तव्य होर ? यो कति हदसम्म राजनीतिक प्रश्न हो र कति आर्थिक, सामाजिक र सांस्कृतिक प्रश्न हो ?
दोस्रो, संघीयता र लोकतन्त्र बीचको साइनो के हो ? वर्तमान शासकीय परिपाटीले लोकतन्त्र र सुशासनको व्यवहारिक सुनिस्चितता गर्न सकेको छ वा छैन ?
तेस्रो, के संघीयताको सन्दर्भमा मुलुकको आकार, जनसंख्या, वसोवासको स्थिति, सामाजिक अन्तरघुलनको अवस्था आदि विचारणीय पक्ष हुन्छन् वा हुदैनन् ?
चौथो, दश वर्षमा संघीयताबाट सबैभन्दा बढ्ता कसलाई फाइदा भयो ?
अन्त्यमा, संविधान पुनरावलोकन गर्दा पहिला संघीयता चाहिन्छ कि चाहिन्न भनेर जनमत संग्रह गरेर त्यहीँबाट कुरो टुंग्याउने हो अथवा संघीयता चाहिन्छ तर पहिला संशोधनमै जाउँ भनेर हामीले संशोधनमार्फत अहिलेको वर्तमान संघीयतामा सुधार गर्ने हो ?
सूचना प्रविधिमा आधारित सेवा प्रदान गर्यौं भने ७५३ मा रहेको स्थानीय तहको संख्या घट्न सक्छ कि ? प्रदेशको संख्या ७ बाट घट्न सक्छ कि ? अथवा संघीयतालाई दुई तहमै सीमित गर्ने हो कि ?
यी र अन्य सान्दर्भिक प्रश्नहरूमा यहाँ उपस्थित विद्वत समुदाय र समाजको हरेक तहमा बहसको आवश्यकता छ र सो गरेमा मात्र हामीहरू संविधानमा अर्थपूर्ण परिवर्तन गर्न सक्छौं भन्दै बहसको लागि आग्रह गर्दछु।
(सर्वोच्च अदालत बार एसोसिएसनले मिति २७ असार २०८२ मा आयोजना गरेको मोतिकाजी स्थापित प्रवचन श्रृङखलामा सर्वोच्च अदालतका पूर्वन्यायाधीश डा. भट्टराईले व्यक्त गरेको प्रवचनको सम्पादित अंश ।)
यो खबर पढेर तपाईलाई कस्तो महसुस भयो ?
खुसी
दुःखी
अचम्मित
उत्साहित
आक्रोशित
प्रतिक्रिया
Hot Properties
.jpg "House on sale")
प्रतिक्रिया 4