स्थानीय सरकारका पाँच वर्ष : हामीले के सिक्ने ?

अमेरिकी राष्ट्रपति रिचर्ड निक्सनले भनेका थिए- ‘निश्चय पनि स्थानीय सरकारमा बेइमान मानिसहरू छन् तर यो पनि साँचो हो कि केन्द्रीय सरकारमा झन् बढी बेइमान छन्।’

यो भनाइले स्थानीय सरकारका कमि–कमजोरी खोतल्ने र भावी दिनमा सुधार्ने मार्ग बन्द गरिदिन्छ। नेल्सन मण्डेला भन्छन्- ‘समस्या नीति, रणनीति र पहलकदमीको कमिको हैन बरु समस्या त तिनको कार्यरूपमा परिणत गर्न प्रभावकारी कार्यान्वयनको हो।’

यो भनाइले भइरहेकै कानुन व्यवस्था र साधन स्रोतबाट पनि धेरै कुरा गर्न सकिन्छ भन्ने आशावादिताको मार्गप्रशस्त गर्दछ भने नेल्सन मण्डेलाकै अर्को भनाइ केही पाउने आशा नगरी प्राप्त अवसर र ऊर्जा अरुको सेवामा खर्च गर्नु जस्तो जीवनको ठूलो उपहार अर्को हुँदैन भन्ने भनाइ निर्वाचित पदाधिकारीहरूका लागि सन्देश सहितको प्रेरणादायी कथन हुन सक्दछ।

सोही प्रसंगमा नेपालमा संविधानसभाबाट जारी भएको संविधान बमोजिमको स्थानीय तहको निर्वाचित पदाधिकारीले आफ्ना पाँच वर्ष व्यतीत गर्दैछ। वैशाख ३० मा निर्वाचित नयाँ पदाधिकारीले दोस्रो कार्यकालको आरम्भ गर्नेछ। यिनै अवधिका अप्ठ्यारा र सप्ठ्यारा पक्षको आकलन गर्दै अनुभवबाट पाठ सिक्ने र शिक्षा लिंदै असल कामको प्रवर्धन गर्ने र गलत अभ्यासलाई नदोहोर्याउने प्रतिबद्धता व्यक्त गर्नु यतिबेलाको इमानको कुरा हुनेछ। त्यसै विषयलाई केन्द्रमा राखेर समीक्षा गर्ने आशयले यो आलेख तयार गरिएको छ।

स्थानीय सरकारको अलमल

यो भ्रमबाट मुक्त हुन जरूरी छ कि यो संविधान सबै विषयमा सहमति भएर बनेको हो। बरु सत्य के हो भने संविधानका विवादित विषयमा सहमति भएर हैन, सत्ता बाँडफाँटमा सहमति भएर यो संविधान जारी भएको हो। सत्ता बाँडफाँटको सहमति सामान्य र सैद्धान्तिक पनि हैन। पद नै बाँडफाँट गरिएको थियो भन्ने कुरा संविधानमा राखिएको भाग ३३ संक्रमणकालीन व्यवस्था हेर्दा प्रष्ट हुन्छ।

संविधान जारी भए पनि संविधानसभाका सदस्यहरूको पद रूपान्तरित संसदका नाममा जोगिन्छ। संविधान जारी भए पछि को प्रधानमन्त्री हुन्छ ? को राष्ट्रपति हुन्छ र को सभामुख हुन्छ ? भन्ने कुराको भद्र सहमति गरेका कारणले यो संविधान जारी भएको हो। संविधानका विवादित प्रावधानहरूमा सहमति भएर एकै प्रकारको बुझाइ बनाएर संविधान जारी भएको हैन। दोहोरो साझा सूची, एकल सूचीभन्दा साझा सूची लामो हुने, एकल सूचीमा पनि अनावश्यक डुप्लिकेशन संविधानका समस्या हुन्।

त्यसैले संविधानमा अन्तरनिहित समस्या र संविधान निर्माणका बखतको अलमल र विषयमा विमतिका बावजुद पनि शक्ति बाँडफाँटमा सहमति भएका कारणले स्वीकारिएको संविधान भएका कारण सोको प्रभाव सोझै स्थानीय सरकारमा पनि धेरथोर पर्ने नै भयो। यसका अतिरिक्त संघीय संरचना दुई तह कि तीन तह भन्नेमा पनि अलमल थियो। स्थानीय तह प्रदेश मातहत कि स्वायत्त भन्ने बारेमा पनि अलमल थियो। तिनै अलमलका बीचबाट तीन तह स्वायत्तता र एकल र साझा अधिकारको बन्दोबस्तसहितको स्थानीय तहको व्यवस्थापन गरिरहँदा असन्तुष्ट भएका र सैद्धान्तिक रूपमा नै सहमत हुन नसकेका मानिसहरूका हातमा पर्दा यसले मूर्तरूप पाउन सक्ने कुरा भएन।

यी र यस्ता यावत् समस्याका बावजुद पनि स्थानीय सरकारले आफ्नो पहिलो कार्यकाल निर्वाध रूपमा सम्पन्न गरेका छन्। यस मानेमा साधुवाद भन्नुपर्दछ।

प्रदेश सरकारको अलमल

स्थानीय सरकारका बारेमा प्रदेश सरकारहरू सकारात्मक रहेको पाइएन। यसको मूल कारण भनेको स्थानीय तह विगतदेखि नै स्थापित भई आफ्नो कामकारबाही गर्दै आएका कारणले यो विल्कुल नयाँ थिएन। त्यसमाथि पनि स्थानीय सरकार सञ्चालनका लागि छुट्टै ऐन जारी भई काम कारबाहीमा प्रष्टता थियो। तर प्रदेश सरकारहरू नयाँ थिए।

नयाँ सरकार सञ्चालन गर्ने छुट्टै ऐन थिएन। प्रदेश सरकारहरूले संघीय सरकारको नक्कल गर्नमा नै प्रतिस्पर्धा गरे जुन कुरा कानुनी, सैद्धान्तिक र व्यावहारिक तीनै हिसाबले उपयुक्त थिएन। त्यसमाथि प्रदेश सरकारले आफनो औचित्य स्थापित गर्न नै नसकिरहेका बखत स्थानीय तहहरूले आफूलाई नटेरेको, स्थानीय तह आफू मातहत रहनुपर्ने लगायतका संविधानले नस्वीकार्ने माग गर्न थाले समन्वय र विवाद समाधान गर्ने जिम्मा संविधानतः पाएको प्रदेश सभाले तत्सम्बन्धी कानुन बनाउन समेत सकेन।

फलतः स्थानीय सरकारहरू स्वायत्त हुने संघप्रति उत्तरदायी हुने र प्रदेशलाई बेवास्ता गर्ने प्रवृत्ति देखा पर्‍यो, यसको परिणाम कतिपय अवस्थामा प्रदेशसभा सदस्यको सांसद विकास कोषको रकम खर्च गर्न नदिएर फ्रिज गराइदिने सम्मका घटनाहरू पनि भए। प्रदेश सरकारको ठूलो कमजोरी भनेको संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको राज्य संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुने र तीनै तहले यो संविधान र कानुन बमोजिम राज्य शक्तिको प्रयोग गर्नेछन् भन्ने संविधानको धारा ५६ र तीनै तहले आफ्नो अधिकारभित्रको विषयमा बजेट बनाउने, कानुन बनाउने, निर्णय गर्ने, नीति बनाउने र कार्यान्वयन गर्ने पाँच अधिकार समान रूपमा गर्नेछन् भन्ने धारा ५९ को व्यवस्थालाई आत्मसात् गर्न नसक्नु हो।

यसैगरी संरचनागत रूपमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तह कुनै कसैका मातहत हैनन्। सबै संविधानका मातहत मात्रै हुन् भन्ने कुरा र स्थानीय तह संसदीय मोडेलमा हैन, प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी मोडेलमा संविधान बमोजिम नै गठन भएका छन् भन्ने कुरा हेक्का नराख्नु अर्को समस्या र अलमलको आधार बन्यो भन्ने लाग्दछ। यो पनि सत्य हो कि छिमेकी मुलुक भारतमा संघीयताका पक्षधरहरूको अनुभवमा आफूले केन्द्रको अधिकार प्रदेशमा लगेको तर प्रदेशको अधिकार स्थानीय तहमा लैजान नसकेका कारणले लार्जेष्ट डेमोक्रेसी भनेर चिनिए पनि ग्रासरुट डेमोक्रेसीको अभ्यास गर्ने मुलुकमा दर्ज हुन नसकेको गल्ती नेपालमा दोहोर्याउन नहुने भन्ने संघीयताका पक्षधरहरूको बुझाइले संविधानमा यो स्थान प्राप्त गरेको थियो तर संघीयतालाई आत्मसात् नगर्नेहरूले यो तथ्यलाई आत्मसात् नगर्नु पनि प्रदेश सरकारको अर्को अलमल हो भन्न सकिन्छ।

संघीय सरकारको अलमल

संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको संरचनाको बन्दोबस्त गरेको संविधानले तीनै तहका बीचमा अधिकारको बाँडफाँट संविधानका अनुसूचीमार्फत गरेको छ। तीन तहका बीचमा आपसी सम्बन्ध सुमधुर बनाउन संविधानको सिंगै भाग २० मा विभिन्न व्यवस्था गरिएको छ।

आपसी समन्वय गर्न संघीय संसदले कानुन बनाउने व्यवस्था धारा २३५ (१), संघ र प्रदेश बीचको राजनैतिक विवाद समाधान गर्न अन्तर प्रदेश परिषद २३४, कानुनी र संवैधानिक विवाद समाधान गर्न संवैधानिक इजलास १३७, प्रदेश र स्थानीय तहका बीचको राजनैतिक विवाद समाधान गर्न र समन्वय गर्न प्रदेश सभा २३५(२) लगायतका संरचनाहरूको परिकल्पना संविधानले नै गरेको छ।

रूपान्तरित संसदले यो संविधान र संघीयता कार्यान्वयन गर्न आवश्यक पर्ने सबै कानुन बनाउनुपर्ने थियो तर आधारभूत कानुन पनि बनाउन नसकेका कारणले सिंगै यो भाग विलखबन्दमा पर्‍यो। तीनै तहका बीचको समन्वय गर्ने ऐन संविधान जारी भएको पाँच वर्षमा मात्रै बन्यो तर कार्यान्वयन हुन सकेन, अन्तर प्रदेश परिषदको बैठक नियमित बस्नुपर्नेमा आजसम्म जम्मा दुई पटक मात्रै बस्यो र त्यो संरचना सत्तामा बस्नेहरूले बिर्से भन्ने आरोप लाग्न थालेको छ।

स्थानीय र प्रदेश तहका बीच समन्वय गर्ने कानुन प्रदेश सभाले आजका मितिसम्म बनाएको छैन। प्रदेश र स्थानीय तहमा जनप्रतिनिधिले लिने सुविधाका कानुन बने जनतालाई दिने सेवाका कानुन बनेनन् भन्ने आरोप पनि चर्को छ। संघीयता कार्यान्वयन सहजीकरण कार्यदलको २९ बुँदे कार्ययोजना अलपत्र परेको छ। अधिकारको सूचीलाई स्पष्ट पार्न सरकारले नै तयार पारेको कार्य विस्तृतीकरण बेवारिसे बनेको छ।

संघीय निजामती सेवा ऐन जारी हुनसकेको छैन जसका कारण प्रदेश र स्थानीय सेवा गठन तथा संचालन हुनसकेका छैनन्। संघकै कर्मचारीबाट प्रदेश र स्थानीय सरकारले काम गर्न बाध्य छन्। संघीय सरकारले समन्वयका सन्दर्भमा संविधानले तोकेको दायित्व पूरा गर्न सकिरहेको छैन। यस मामलामा ऊ आफैं अलमलमा छ।

अलमलै अलमल बीचका उपलब्धि

अलमलहरू थिए, छन् र भविष्यमा पनि रहनेछन् तर अलमलका बीचमा पनि संघ, प्रदेश र स्थानीय तीनै तहले आफ्ना जिम्मेवारी निर्वाह गरेका छन्। खासगरी स्थानीय सरकार बन्दै गर्दा उसले के काम गर्ने भन्ने बारेको कानुन समेत बनेको थिएन।

२०७४ वैशाख ३० गते आरम्भ भई असोज ४ गते सम्ममा स्थानीय तहको निर्वाचन सम्पन्न भइसकेको थियो तर स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ असोज ९ गते मात्रै जारी भएको थियो। यसका बावजुद पनि स्थानीय सरकारहरूले कानुन बनाउने, बजेट बनाउने, नीति तर्जुमा गर्ने, निर्णय गर्ने र कार्यान्वयन गर्ने पाँच थरी काम संघ र प्रदेशले सरह नै गरिसकेका थिए।

कानुन बनाउने लगायतका यी पाँचै थरी काम स्थानीय सरकारका लागि विल्कुलै नौलो र अनुभव नभएको काम थियो तथापि ती कामहरू सम्पन्न गर्नका लागि केही अपवाद बाहेक उत्साहपूर्ण ढंगले सम्पन्न भएका छन्। स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन जारी भई लागु भए पनि त्यो काममा अझै बढी प्रष्टताका साथ निखार आएको छ।

संघीयता भनेको दैलो खोल्दा सरकार भेटिने व्यवस्था हो भन्ने कुरा स्थानीय सरकारले नै पुष्टि गरेको छ। यो कुरा संघीय र प्रदेश सरकारका हकमा लागु हुँदैन। संविधानले निर्धारण गरेको स्थानीय सेवाहरू स्थानीय सरकार मार्फत नै प्रवाह हुने गरी गरेको बन्दोबस्तमा स्थानीय सरकारले इन्कार गरेको वा झण्झट मानेको भेटिएको छैन।

यो पनि पढ्नुहोस

संघीयतामा बरालिएको पाँच वर्ष

साधनस्रोतको सीमितता, विज्ञताको अभाव र दक्ष जनशक्तिको अभावका बावजुद पनि स्थानीय सरकारले कार्य सम्पादन गरेका छन्। कानुन, नीति, बजेट, जनशक्ति र अनुभव समेतको अभावमा स्थानीय सरकारको जग बसाल्ने कामको थालनी गर्ने र संरचना तयार गर्ने समेतका काम गरी संस्थापक स्थानीय सरकारको हैसियत यो कार्यकालका पदाधिकारी र सँगसँगै कर्मचारीहरूलाई पनि दिन जरूरी छ।

यो जगमा स्थापित संरचना, निर्माण भएका कानुन र उपलब्ध स्रोत र साधनका जगमा भावी दिनहरूको यात्रा सुनिश्चित गर्ने दायित्व भावी पदाधिकारीको हुनेछ भन्ने कुरा नै भावी दिनका लागि शिक्षा हुनेछ।

संघीय सरकारको बजेट निर्माण प्रक्रिया अति गोप्य र संवेदनशील ठानिन्छ र सुरक्षा घेराभित्र अर्थ मन्त्रालयको सानो टोलीले निर्माण गर्छ। सामान्य ब्रिफिङ बाहेक बजेटको सविस्तार जानकारी प्रधानमन्त्रीले पनि संसदमा गएपछि मात्रै प्राप्त गर्दछन्। यही हालत प्रदेश सरकारको पनि छ तर स्थानीय तहमा हरेक योजनाको पहिचान र छनोट हरेक बजेटको बाँडफाँट र वितरण स्थानीय जनता र प्रतिनिधिका बीचमा खुला रूपमा छलफल र परामर्शका माध्यमबाट हुने गरेको छ।

यो शिक्षा आगामी दिनका लागि मात्रै हैन, संघ र प्रदेशका हकमा समेत अनुसरण गर्न लायक छ भन्न सकिन्छ।

स्थानीय सेवा गठन र सञ्चालन गर्ने अधिकार संविधानले दिए पनि संघीय निजामती सेवा ऐन बन्न नसक्दा प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू संघीय कर्मचारीका भरमा आफ्ना काम सम्पन्न गर्न बाध्य छन्। वर्षमा तीन पटक फेरिने प्रमुख सचिव वा प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतका भरमा वा अधिकांश स्थानमा निमित्तबाट स्थानीय सरकारले काम सम्पन्न गर्नुपर्दा पनि सेवा प्रवाहमा पक्कै गुणस्तर आएको छैन होला, तथापि जनताका दैनन्दिनका काममा प्रतिकूल प्रभाव पार्न स्थानीय सरकारले दिएको छैन।

सिंगो मुलुक संघीय संरचनामा लैजाँदा पनि न्यायपालिकालाई संघीय बनाउन संविधानले सकेन। न्यायपालिका एकात्मक रहेका कारणले राज्यका हरेक संरचनामा पर्ने प्रभाव अनुमान गर्न सकिन्छ। सँगसँगै संघीयता मनैदेखि नरुचाएका पात्रहरूका लागि यो बाँदरलाई लिस्नो भएको पनि सक्दछ। त्यसका बावजुद पनि स्थानीय सरकारले संविधानले प्रदान गरेको अधिकार र संघीयताको मर्म बमोजिम नै आफ्ना कामहरू सम्पन्न गरेको छ।

यसैमध्येको एक न्यायिक समिति पनि एक हो। पालिकाको उपाध्यक्षको संयोजकत्वमा रहने न्यायिक समितिले आफूलाई प्राप्त क्षेत्राधिकारका विषयमा स्थानीय न्यायपालिकाको काम नै गरेको छ। जनताको आकर्षण बढ्दो छ। क्षेत्राधिकारभित्र नपर्ने विवादहरू पनि हेरिदिन आग्रह गर्ने गरेको पाइएको छ।

सँगसँगै संघीय र प्रदेश सभाले बनाउँदै गरेका नयाँ कानुनहरूमा स्थानीय न्यायिक समितिले हेर्ने गरी थुप्रै जिम्मेवारी सुम्पिंदै गरेको अवस्था समेत छ। यसले स्थानीय विवादहरूको समाधान स्थानीय तहमै गर्ने संस्कारको विकास भएको छ। राजनैतिक रूपमा निर्वाचित जनप्रतिनिधि भइकन पनि सर्वोच्च अदालतमा जस्तो न्यायमा विचलन देखियो भन्ने सुन्नुपरेको छैन। यो भनेको संविधान र कानुनप्रतिको निष्ठा त हुँदै हो राजनैतिक इमानको विषय पनि हो।

स्थानीय सरकारमा अनियमितता भयो, भ्रष्टाचार र अख्तियार दुरुपयोगका उजुरीहरू धेरै परे भन्ने कुरा पनि विचारणीय छ। उजुर पर्ने कुरा नै भ्रष्टाचारको प्रमाण हैन एकातिर भने अर्कोतिर उजुर पर्ने कुराले जनताको पहुँचको विस्तार, भ्रष्टाचार विरुद्धको सचेतनता र स्थानीय सरकारको काम कारबाहीको पारदर्शिताको पनि एक हदसम्मको नमुना हो भन्न सकिन्छ।

यसखालका परिघटनाले स्थानीय सरकारलाई थप जिम्मेवार बनाउने, भ्रष्टाचार स्थानीय तहमा पनि स्वीकार्य छैन भन्ने र उजुरी र सूचना दिन स्थानीय जनता पनि सक्षम छन् भन्ने सन्देश दिन सक्दछ। यसले सुशासन प्रवर्धन गर्नमा टेवा मिल्ने अनुमान गर्न सकिन्छ।

स्थानीय सरकारको आगामी बाटो

स्थानीय तह सबैको साझा तह पनि हो भन्न सकिन्छ। जनता र भूगोल स्थानीय तहका मातहतमा छन्। प्रदेश र संघले गर्ने विकास र लगानी पनि त्यही स्थानीय भूगोलमा गर्ने हो, लाभान्वित हुने पनि स्थानीय जनता नै हुन्। त्यसैले स्थानीय तहलाई राजनैतिक हैन विकासको तहका रूपमा विकास गर्नुपर्ने हो कि भन्ने मतहरू पनि प्राप्त भएका छन्।

संविधान निर्माणका बखतको बहस फेरि एकपटक त्यो पनि एक कार्यकालको अनुभवले पुन:स्मरण गराएको छ। आगामी दिनमा यस दिशामा ठोस कदम चाल्ने कुरा छँदैछ, त्यसका अतिरिक्त काम व्यवहारका माध्यमबाट स्थानीय तहलाई विकासको सेवाको समृद्धिको अभियानकर्ताका रूपमा रुपान्तरण गर्न सके संघीयता र संविधान दुवैको लक्ष्य हासिल हुनेछ।

यसैगरी अहिले प्रदान गरेको सेवा अब्बल हैन, औसत हो। कानुन, नीति, बजेट र साधनस्रोत अभावमा प्रदान गरिएको सेवा औसत हुनु स्वाभाविकै हो तर भावी जनप्रतिनिधिले यति मात्रै काम गरेर पुग्नेवाला छैन। जनताको अपेक्षा असाधारण रूपमा नै वृद्धि भएको छ। सो कुराको पनि हेक्का राख्न जरुरी छ।

यसका लागि माध्यमिक शिक्षाको व्यवस्थापन, नगर प्रहरी मार्फत स्थानीय शान्तिसुरक्षा, स्थानीय सेवाको गठन र सञ्चालन आगामी दिनका कार्यभार हुन्। सँगसँगै एकल सूचीमा प्रदेश र संघबाट भएको हस्तक्षेप र साझा सूचीका विषयमा गर्नुपर्ने परामर्श र सहकार्यप्रतिको बेवास्ताका बारेमा पनि स्थानीय सरकारको पहलकदमी र चासो अपरिहार्य छ।

स्वआचरणका बारेमा सोच्नै पर्ने कुरा भनेको सुशासनको पक्ष हो। अख्तियारमा परेको उजुरीमध्ये दुई तिहाइ उजुरी स्थानीय तहका छन्, बेरुजुको अंक डरलाग्दो गरी बढेको छ, खर्चको तरिकामा मनपरी भएको छ, प्रमुख, उपप्रमुखको कुरै छाडौं, हरेक वडा अध्यक्ष डोजर मालिक छन्। गाउँ–गाउँ डोजर इन्जिनियरिङबाट आक्रान्त छ भन्ने गम्भीर आरोपहरू छन्। कतिपय आरोप तथ्यमा आधारित र कतिपय संघीयतालाई बद्नाम गर्ने नियतले लगाइएका होलान्। जेहोस् यी आरोपको तथ्यपूर्ण खण्डन पनि आगामी पदाधिकारीको जिम्मामा सर्ने पक्का छ।

यही जिम्मेवारी निर्वाहका बलमा आगामी स्थानीय सरकारको भविष्य निर्धारण हुनेछ। कमि–कमजोरी नदोहोर्‍याउने र सबल पक्ष र असल अभ्यासको प्रवर्धन गर्ने आदत बसाल्न जरुरी छ।

(वरिष्ठ अधिवक्ता देवकोटा संविधानसभा सदस्य तथा अन्तरिम संविधान मस्यौदा समितिका सदस्य हुन्।)